论文部分内容阅读
本文主要介绍了政府产业引导基金的概念、相关理论和发展历程。主要分析了政府产业引导基金所遇到的社会募资难、产业支持作用较小和市场运作难度大等一系列瓶颈，并尝试从拓宽筹资渠道、强化项目储备和培育、培养基金管理人才等方面提出对策。
一、政府产业引导基金介绍
（一）政府产业引导基金的解释
政府产业引导基金是指由政府出资，主要通过参股或与社会资本合作发起设立，或通过向各类投资基金进行投资的政策性引导基金政府产业引导基金是按照市场化方式运作，旨在放大财政杠杆效应，壮大我国实体经济发展。
（二）引导基金的突出特点
政府产业引导基金是政府发挥财政资金杠杆效应，撬动社会资金形成聚集效应，从而增进地方实体经济发展的一种融资方式。它主要体现产业政策导向性，利用政府平台实现财政资金的“四两拨千斤”的放大效应。基金运行大体可以分为“募集、投资、管理和退出”四个阶段，遵循“市场化运作”原则。
（三）我国政府产业引导基金发展现状
2001年，我国成立第一只政府引导基金即中关村创业引导基金。自2006年开始，我国才真正开始在国内发展政府产业引导基金。2006年年末，我国政府又出资组建了渤海产业投资基金。2015年及以后，政府产业引导基金步入了大规模迅速发展阶段。2015和2016年分别新设400支和556支，目标规模突破万亿。截至 2019年3月，国内政府产业引导基金共设立1994支，总目标规模约为11.5万亿元，共成立了678支，基金总规模达到3.4万亿元。
二、政府产业引导基金发展遇到的瓶颈
（一）社会募资难度大。下面我以河北省引导基金为例具体阐述原因。近年来，河北省政府引导基金充分发挥市场机制作用，积极探索以政府引导基金方式扶持产业发展，有力地推动了我省金融创新发展和产业转型升级，为我省产业转型升级和实体经济发展作出了积极贡献。但总体看来，由于引导基金运作是一项创新性改革措施，特别是我省资本市场发育不充分、项目整体水平不高，加之省级引导基金设立数量多、规模小、管理分散，部分引导基金运作效率不高。二是国有资产保值增值压力限制了投资选择。《政府产业引导基金暂行管理办法》要求“完整准确反映政府投资中政府出资部分形成的资产和权益，在保证投资安全前提下实现保值增值”。政府产业引导基金选择投资标的必然更加谨慎。政府产业引导基金迫于保值增值压力投资目标有限，结存资金收益又较低，必然会阻碍社会资本进入。三是资管新规的出台限制银行资金参与。资管新规主要针对金融机构及其资产管理业务，要求其去刚性兑付，去嵌套通道，去杠杆，去资金池，牌照化管理。所有为规避监管所研究的模式创新、结构创新均没有操作空间。
（二）投资基金项目少。近年来，各级地方政府在短时间设置了大量的政府投资基金，但由于在基金设立时缺乏统筹，常常会出现重复投资。即多支产业引导基金重复投资同一项目。首先，资本市场不活跃，优质项目少。我国新兴产业起步较晚，主导地位、引领作用还不强，科研成果转化为生产力的能力不够足，优质项目特别是成长性好的项目较少。其次，新兴产业基础薄弱，项目培育难。政府引导基金投入战略新兴类企业后，往往只能解决企业的表面问题，不能根本解决问题。政府除了资金投入还需要在企业的环境、市场前景、发展空间等方面加大关注力度，这就需要政府适时出台和改进促进企业发展的配套政策。
（三）市场运作难度大。一方面，政府干预不当，市场化决策难。引导基金一般由各省份政府财政资金主管部门宏观把控，由于国有企业更倾向于保守的投资策略，政府主管部门干预过多造成引导基金难以实现充分的市场专业化投资，从而使得引导基金的引导作用难以充分、有效的发挥。另一方面，政策限制多，市场化运作难。目前我国政府产业引导基金政策不够优化，对项目吸引力不足。程序较为复杂。从基金投向看，各个部门管理的引导基金，资金来源于预算编制各专项资金，各相关部门结合各自职能，对基金的投向和领域做了相对单一的限定，使得一些优秀的管理机构望而却步，影响了基金投资节奏。各地政府在基金投资实施管理办法中作出的规定，限制了基金的投资，其中就包括对投资地域最低比例的限制，基金管理人不能根据实际情况将更多的资金投向优质项目，无法真正实现市场化运作，从而影响基金的投资进度。
三、促进政府产业引导基金发展的对策
（一）放宽政策准入门槛，加大激励力度，吸引社会资本。引导基金是新时代的招商引资。只有政策优，才能吸引优秀基金管理机构和社会资本参与合作，基金才能好运作。一方面，考虑到引导基金政策目标与社会资本盈利目标存在差异，基金投资有很强的逐利性，建议放宽政府引导基金准入门槛，降低引导基金投资比例杠杆，拓宽政府资金来源，增强管理机构和社会资本的投资积极性。可学习深圳市政府引导基金，适度放宽子基金投资限制条件。对投向创新创业和新兴产业发展领域的子基金，建议子基金投资于在河北省注册登记的企业资金规模不低于引导基金对子基金出资额的一定倍数的比例要求适当降低，以提高社会资本积极性。
另一方面，要加大对管理机构和社会资本方的让利激励力度。政府引导基金利润分配机制遵循“先回本后分利”原则。引导基金的本质就是带动实体经济发展，主力产业集群发展。在一定程度上，政府引导基金作为劣后级，应该尽最大力度让利于社会资本，甚至全部让利。主管部门可以制定政策或者在具体的基金合伙协议中约定奖励办法，对社会出资人及受托管理机构进行最大限度让利。
（二）加大项目储备，优化项目质量，提高投资效益。引导基金政策目标与社会资本盈利目标存在差异，基金投资有很强的逐利性，既符合政府投资导向、又适应社会资本投资偏好的优质项目偏少。因此我们完善引导基金项目库，加强与管理机构进行项目对接。政府产业引导基金应结合基金的投向要求，搜集整理符合要求的产业项目信息，充分利用创业投资线上综合性服务平台，完善基金产业项目库。投资项目库涵盖多个行业和领域。应按照引导基金产业发展的政策和方向，制定出明确、具体的项目入库标准，并对项目库进行动态管理。同时，建议主管部门经常性举办专项项目推荐会和管理机构座谈会，推荐优质产业项目，加强投融资双方的沟通交流，实现项目与管理机构无缝对接。
（三）完善绩效评价体系和人才管理机制。对于政府产业引导基金而言，不仅要考核业绩指标，同时更要考虑其政策导向性和财政资金的放大效果。一要综合考虑短期利益与长期目标的一致性。政府产业引导基金不能追求短暂的眼前利益，而应致力于实现长远发展目标。政府引导基金可在重点领域产业链前端基础性创新和作为中间投入品设备创新项目上大有作为。二是建议这里专项子基金。建议学习深圳市先进经验做法，将引导基金参股子基金划分为专项子基金和市场化子基金。专项子基金是指为落实河北省人民政府扶持重点产业发展政策，以省委省政府名义印发或经省委省政府批准的文件、省委省政府会议纪要等文件明确要求设立运作，由引导基金参股子基金;市场化子基金是指在理事会审批同意的年度投资计划内，投资公司或受托管理机构自主决策参股的子基金。其中，專项子基金符合引导基金各项制度规定的，由投资公司或受托管理机构自主决策;由投资公司或受托管理机构出具书面投资建议书后，提请理事会审议，并按审议后的相关决议和组建方案，设立运作专项子基金。原则上，除省委省政府明确重点引进专项子基金或直投项目外，市场化子基金组建不得突破引导基金各项制度规定。 三是建立激励机制吸引优秀管理人才。一些地方、部门和企业对股权投资基金不了解、不熟悉、不善用，本土的基金管理机构少、专业人才少。差距也是潜力，落后更应加快发展。只有具备充分的专业素质人才队伍，才能使政府引导基金与市场化运作无缝对接，助力我国政府引导基金发展壮大。（作者单位：河北经贸大学）
一、政府产业引导基金介绍
（一）政府产业引导基金的解释
政府产业引导基金是指由政府出资，主要通过参股或与社会资本合作发起设立，或通过向各类投资基金进行投资的政策性引导基金政府产业引导基金是按照市场化方式运作，旨在放大财政杠杆效应，壮大我国实体经济发展。
（二）引导基金的突出特点
政府产业引导基金是政府发挥财政资金杠杆效应，撬动社会资金形成聚集效应，从而增进地方实体经济发展的一种融资方式。它主要体现产业政策导向性，利用政府平台实现财政资金的“四两拨千斤”的放大效应。基金运行大体可以分为“募集、投资、管理和退出”四个阶段，遵循“市场化运作”原则。
（三）我国政府产业引导基金发展现状
2001年，我国成立第一只政府引导基金即中关村创业引导基金。自2006年开始，我国才真正开始在国内发展政府产业引导基金。2006年年末，我国政府又出资组建了渤海产业投资基金。2015年及以后，政府产业引导基金步入了大规模迅速发展阶段。2015和2016年分别新设400支和556支，目标规模突破万亿。截至 2019年3月，国内政府产业引导基金共设立1994支，总目标规模约为11.5万亿元，共成立了678支，基金总规模达到3.4万亿元。
二、政府产业引导基金发展遇到的瓶颈
（一）社会募资难度大。下面我以河北省引导基金为例具体阐述原因。近年来，河北省政府引导基金充分发挥市场机制作用，积极探索以政府引导基金方式扶持产业发展，有力地推动了我省金融创新发展和产业转型升级，为我省产业转型升级和实体经济发展作出了积极贡献。但总体看来，由于引导基金运作是一项创新性改革措施，特别是我省资本市场发育不充分、项目整体水平不高，加之省级引导基金设立数量多、规模小、管理分散，部分引导基金运作效率不高。二是国有资产保值增值压力限制了投资选择。《政府产业引导基金暂行管理办法》要求“完整准确反映政府投资中政府出资部分形成的资产和权益，在保证投资安全前提下实现保值增值”。政府产业引导基金选择投资标的必然更加谨慎。政府产业引导基金迫于保值增值压力投资目标有限，结存资金收益又较低，必然会阻碍社会资本进入。三是资管新规的出台限制银行资金参与。资管新规主要针对金融机构及其资产管理业务，要求其去刚性兑付，去嵌套通道，去杠杆，去资金池，牌照化管理。所有为规避监管所研究的模式创新、结构创新均没有操作空间。
（二）投资基金项目少。近年来，各级地方政府在短时间设置了大量的政府投资基金，但由于在基金设立时缺乏统筹，常常会出现重复投资。即多支产业引导基金重复投资同一项目。首先，资本市场不活跃，优质项目少。我国新兴产业起步较晚，主导地位、引领作用还不强，科研成果转化为生产力的能力不够足，优质项目特别是成长性好的项目较少。其次，新兴产业基础薄弱，项目培育难。政府引导基金投入战略新兴类企业后，往往只能解决企业的表面问题，不能根本解决问题。政府除了资金投入还需要在企业的环境、市场前景、发展空间等方面加大关注力度，这就需要政府适时出台和改进促进企业发展的配套政策。
（三）市场运作难度大。一方面，政府干预不当，市场化决策难。引导基金一般由各省份政府财政资金主管部门宏观把控，由于国有企业更倾向于保守的投资策略，政府主管部门干预过多造成引导基金难以实现充分的市场专业化投资，从而使得引导基金的引导作用难以充分、有效的发挥。另一方面，政策限制多，市场化运作难。目前我国政府产业引导基金政策不够优化，对项目吸引力不足。程序较为复杂。从基金投向看，各个部门管理的引导基金，资金来源于预算编制各专项资金，各相关部门结合各自职能，对基金的投向和领域做了相对单一的限定，使得一些优秀的管理机构望而却步，影响了基金投资节奏。各地政府在基金投资实施管理办法中作出的规定，限制了基金的投资，其中就包括对投资地域最低比例的限制，基金管理人不能根据实际情况将更多的资金投向优质项目，无法真正实现市场化运作，从而影响基金的投资进度。
三、促进政府产业引导基金发展的对策
（一）放宽政策准入门槛，加大激励力度，吸引社会资本。引导基金是新时代的招商引资。只有政策优，才能吸引优秀基金管理机构和社会资本参与合作，基金才能好运作。一方面，考虑到引导基金政策目标与社会资本盈利目标存在差异，基金投资有很强的逐利性，建议放宽政府引导基金准入门槛，降低引导基金投资比例杠杆，拓宽政府资金来源，增强管理机构和社会资本的投资积极性。可学习深圳市政府引导基金，适度放宽子基金投资限制条件。对投向创新创业和新兴产业发展领域的子基金，建议子基金投资于在河北省注册登记的企业资金规模不低于引导基金对子基金出资额的一定倍数的比例要求适当降低，以提高社会资本积极性。
另一方面，要加大对管理机构和社会资本方的让利激励力度。政府引导基金利润分配机制遵循“先回本后分利”原则。引导基金的本质就是带动实体经济发展，主力产业集群发展。在一定程度上，政府引导基金作为劣后级，应该尽最大力度让利于社会资本，甚至全部让利。主管部门可以制定政策或者在具体的基金合伙协议中约定奖励办法，对社会出资人及受托管理机构进行最大限度让利。
（二）加大项目储备，优化项目质量，提高投资效益。引导基金政策目标与社会资本盈利目标存在差异，基金投资有很强的逐利性，既符合政府投资导向、又适应社会资本投资偏好的优质项目偏少。因此我们完善引导基金项目库，加强与管理机构进行项目对接。政府产业引导基金应结合基金的投向要求，搜集整理符合要求的产业项目信息，充分利用创业投资线上综合性服务平台，完善基金产业项目库。投资项目库涵盖多个行业和领域。应按照引导基金产业发展的政策和方向，制定出明确、具体的项目入库标准，并对项目库进行动态管理。同时，建议主管部门经常性举办专项项目推荐会和管理机构座谈会，推荐优质产业项目，加强投融资双方的沟通交流，实现项目与管理机构无缝对接。
（三）完善绩效评价体系和人才管理机制。对于政府产业引导基金而言，不仅要考核业绩指标，同时更要考虑其政策导向性和财政资金的放大效果。一要综合考虑短期利益与长期目标的一致性。政府产业引导基金不能追求短暂的眼前利益，而应致力于实现长远发展目标。政府引导基金可在重点领域产业链前端基础性创新和作为中间投入品设备创新项目上大有作为。二是建议这里专项子基金。建议学习深圳市先进经验做法，将引导基金参股子基金划分为专项子基金和市场化子基金。专项子基金是指为落实河北省人民政府扶持重点产业发展政策，以省委省政府名义印发或经省委省政府批准的文件、省委省政府会议纪要等文件明确要求设立运作，由引导基金参股子基金;市场化子基金是指在理事会审批同意的年度投资计划内，投资公司或受托管理机构自主决策参股的子基金。其中，專项子基金符合引导基金各项制度规定的，由投资公司或受托管理机构自主决策;由投资公司或受托管理机构出具书面投资建议书后，提请理事会审议，并按审议后的相关决议和组建方案，设立运作专项子基金。原则上，除省委省政府明确重点引进专项子基金或直投项目外，市场化子基金组建不得突破引导基金各项制度规定。 三是建立激励机制吸引优秀管理人才。一些地方、部门和企业对股权投资基金不了解、不熟悉、不善用，本土的基金管理机构少、专业人才少。差距也是潜力，落后更应加快发展。只有具备充分的专业素质人才队伍，才能使政府引导基金与市场化运作无缝对接，助力我国政府引导基金发展壮大。（作者单位：河北经贸大学）