论文部分内容阅读
摘要：在“社会城市（Soziale Stadt）”计划的支持下，德国莱比锡东区的城市更新将地方管理、私人投资者、协会、志愿组织和居民组织在一起，共同投入到城市改造中，是公众有效参与城市更新的典型范例。本文主要介绍了该城市更新过程中公众参与的内容和范围、参与前期的筹备工作以及参与过程中的组织与管理。
关键词：城市更新，公众参与，德国
1. 莱比锡东区城市更新背景
东区位于莱比锡市区中心以东，面积为340公顷，19世纪末以出版和印刷业为主导产业而被称为“图形区”（Grafisches Viertel），迅速发展成为一个高密度的产业和居住功能混合的社区。与其他的东德工业城市一样，从20世纪90年代开始东区就陷入了“城市萎缩”的困境并持续恶化，表现为经济急剧衰退，大量人口流失，住房高度空置。同时东区重建的动力也不断减弱，一方面由于地区公共财政的紧缩，另一方面受到郊区独立住宅的竞争，居民对内城翻新住宅的需求逐渐下降，到2000年，东区的发展已经远远落后于莱比锡的其他地区。
为了应对城市萎缩衍生的种种问题，1996年德国联邦政府启动了“社会城市”（Soziale Stadt）计划，旨在为城市更新政策引入一种创新方法，鼓励所有机构和利益相关群体开展合作，并动员邻里中的居民共同参与。莱比锡东区在1999年底申请得到“社会城市”基金并开始第一轮为期4年的城市更新。在基金資助有限的情况下，政府更多的是期望社区的自营和自救，减少对公共财政的依赖，更新项目的实施尽可能多的利用各种资源，将管理层、地区的私人投资参与者、协会、机构、积极分子和居民组织在一起，提高地区发展潜力，鼓励人们承担责任，找到社区发展的新视角，同时培养居民自助合作，参与城市建设的能力。
2公众参与城市更新的内容和范围
公众持续性的参与到城市更新的全过程中，无论是前期宏观决策阶段，还是后期项目实施阶段，都涉及到公众参与的内容。在宏观决策阶段，公众由于是东区的主要使用者，对地区的认识和了解远比外来的设计者更加深入和详尽，因此他们被作为一种设计资源纳入决策中。同时，公众对现有状况的满意程度和对未来的改造意愿也是决策制定的重要依据，尤其是优先行动计划需要和公众共同制定，优先发展什么项目要得到公众的认可，为后期的项目实施提供一个达成共识的基础，避免产生有关原则性问题的冲突和矛盾。推进到项目实施阶段，公众不仅参与到方案初选、方案修改、草案制定以及公共咨询等一系列决策过程中，还参与到方案实施的控制和监督之中。
3 公众参与城市更新的前期筹备
3.1多层次的公众参与组织结构
公众参与的组织结构依托于东区更新“地区管理—莱比锡东区论坛—社区管理”三级管理体系，其中主要负责公众参与的机构一个是“莱比锡东区论坛（Forum Leipziger Osten）”，另一个是社区管理处（Quartiersmanagement）。
“莱比锡东区论坛”是一个开放给所有社会组织团体和个人直接面向政府的平台，公众可以直接在论坛上与政府代表面对面交流，所有与城市更新相关的问题都可以在论坛上公开讨论。莱比锡东区论坛每个季度召开一次，贯穿于整个城市更新过程中。在宏观决策阶段，论坛用于收集、讨论以及反馈公众意见，虽然没有决策权，但讨论所得意见将会提交给地区管理机构，作为最终决策的主要依据；在项目实施阶段，论坛用于讨论项目实施进度、阶段成果以及实施效果反馈等，保证每个项目执行的公开透明性。作为承上启下的中间层次，“莱比锡东区论坛”是政府和公众之间的沟通桥梁，一方面自下而上的将社区层面的公众意见和建议反馈给地区管理，另一方面自上而下的向居民宣传、解释城市更新的相关政策和信息。
社区管理处负责更新项目实施中的公众参与，是地方居民参与的重要载体。社区管理处主要承担三个方面的工作，一是激活当地居民中的利益相关者并组织居民参与；二是支持公民协会、志愿组织的倡议活动和项目；三是培育新的协会、志愿组织。社区管理处能充分发挥自身的地区服务和组织能力，有效的将非组织化的居民纳入到城市更新过程中。社区管理处虽然承担了一定的管理工作，但在利益上独立于政府部门之外，代表着居民利益。它作为分担政府管理职能又不依附于政府的社会公共机构，是社区公众认可的利益表达维护中心。
3.2 公共宣传和公众参与激活
政府一开始就全面启动了公共宣传和公共关系的运作，通过持续性的媒介宣传保证更新过程的公开性和透明性。公众获得信息的重要途径包括莱比锡东区杂志和官方网站，另外一些重大的公众参与活动和改造项目都会通过传单、海报、新闻媒体在不同的目标群体中进行宣传。此外，东区还建立了“IC-E信息中心”作为公众咨询的固定场所，公众可以在那里查阅并咨询有关各个项目的公开信息。
除了公共宣传，前期筹备中另一个重要任务就是激活参与公众，与公众建立起良好的公共关系。例如参与前期的地区标语和形象设计竞赛，其目的是一方面激发地方居民对于城市更新的参与性，另一方面也期望通过为期2个月的竞赛能够促使居民更加关注身边的环境，去发现东区标志性的形象特征并且挖掘东区未来发展的潜力。地区标志和标语设计竞赛作为一项公民深入参与的激活手段，积极加强了东区城市更新的公共关系。
4 公众参与过程中的组织与管理
4.1基于利益相关性界定相关公众
根据主体利益相关性不同，宏观决策阶段和项目实施阶段中公众参与的主体不同，前者宏观层面的决策涉及到东区所有居民的利益，每一位居民都享有均等的利益相关性，因此这个阶段的参与主体面向全体东区居民。为了保证参与公众的广泛性、代表性，公众多以组织的形式参与进来，例如在莱比锡东区论坛中，主要以企业、专家和组织社团代表参与为主，个人参与也有，但比较少。
推进到具体的项目实施阶段，项目目标可以转化为具体的微观决策问题，不同的决策问题会有比较明确的利益主体指向性，涉及到的公众根据利益相关程度得以分化。例如在Rabet公园扩大及改造项目中，直接参与主体为与公园改造利益相关性最大的儿童和青少年群体，主要表现为个体参与。
4.2公众早期参与并分享一定的决策权利
无论是在宏观决策阶段还是项目实施阶段中，相关公众都在决策前就被纳入，并享有一定的决策权利，对决策结果产生了一定的影响。例如宏观决策阶段中优先行动计划的制定，不同的参与公众对于东区的发展都有着不同的关注层面和发展期望，最终决策是各方参与主体通过充分的沟通协商达成多方共识的结果，所确定的优先发展项目反映了大部分参与公众的意愿，从而保证了后期具体更新项目的顺利运行。再如项目实施阶段中的Rabet公园扩大及改造项目，政府在方案初选环节广泛征询了儿童和青少年的意见，如“Rabet审查（Check the Rabet）”座谈会，专家在充分考虑儿童和青少年意见的前提下进行了方案选择。确定了初步方案之后，政府还将儿童和青少年分为不同的年龄小组，分两个阶段对初选方案进行更为深入的讨论和协商，形成一致意见并对方案进行修改，形成最终草案。
4.3多样化的参与方式和技术
为了满足城市更新在各个阶段中不同的公众参与需要，实现不同的参与目的，东区选用了多种参与方式和技术。例如在决策前期政府广泛征求公众意见时，采用公民调查、关键公众接触、开放空间、市民论坛等方式，这类参与方式一般适用于决策前期政府一开始不能确定公众的观点和意愿时，需要得到更多公众认可的视角和信息。这类参与方式能激发创意点子，参与结果产生的不是决策，而是更多的新点子和倡议。又如在决策过程中针对一些有冲突性的问题，采用圆桌会议、公众对话、座谈会等参与方式，通过调解协商来解决冲突，使得各方达成一致意见形成决策，这类参与方式公众参与程度较高，往往是一个漫长的相互说服、妥协的参与过程，参与结果对决策有着较高的约束力。
关键词：城市更新，公众参与，德国
1. 莱比锡东区城市更新背景
东区位于莱比锡市区中心以东，面积为340公顷，19世纪末以出版和印刷业为主导产业而被称为“图形区”（Grafisches Viertel），迅速发展成为一个高密度的产业和居住功能混合的社区。与其他的东德工业城市一样，从20世纪90年代开始东区就陷入了“城市萎缩”的困境并持续恶化，表现为经济急剧衰退，大量人口流失，住房高度空置。同时东区重建的动力也不断减弱，一方面由于地区公共财政的紧缩，另一方面受到郊区独立住宅的竞争，居民对内城翻新住宅的需求逐渐下降，到2000年，东区的发展已经远远落后于莱比锡的其他地区。
为了应对城市萎缩衍生的种种问题，1996年德国联邦政府启动了“社会城市”（Soziale Stadt）计划，旨在为城市更新政策引入一种创新方法，鼓励所有机构和利益相关群体开展合作，并动员邻里中的居民共同参与。莱比锡东区在1999年底申请得到“社会城市”基金并开始第一轮为期4年的城市更新。在基金資助有限的情况下，政府更多的是期望社区的自营和自救，减少对公共财政的依赖，更新项目的实施尽可能多的利用各种资源，将管理层、地区的私人投资参与者、协会、机构、积极分子和居民组织在一起，提高地区发展潜力，鼓励人们承担责任，找到社区发展的新视角，同时培养居民自助合作，参与城市建设的能力。
2公众参与城市更新的内容和范围
公众持续性的参与到城市更新的全过程中，无论是前期宏观决策阶段，还是后期项目实施阶段，都涉及到公众参与的内容。在宏观决策阶段，公众由于是东区的主要使用者，对地区的认识和了解远比外来的设计者更加深入和详尽，因此他们被作为一种设计资源纳入决策中。同时，公众对现有状况的满意程度和对未来的改造意愿也是决策制定的重要依据，尤其是优先行动计划需要和公众共同制定，优先发展什么项目要得到公众的认可，为后期的项目实施提供一个达成共识的基础，避免产生有关原则性问题的冲突和矛盾。推进到项目实施阶段，公众不仅参与到方案初选、方案修改、草案制定以及公共咨询等一系列决策过程中，还参与到方案实施的控制和监督之中。
3 公众参与城市更新的前期筹备
3.1多层次的公众参与组织结构
公众参与的组织结构依托于东区更新“地区管理—莱比锡东区论坛—社区管理”三级管理体系，其中主要负责公众参与的机构一个是“莱比锡东区论坛（Forum Leipziger Osten）”，另一个是社区管理处（Quartiersmanagement）。
“莱比锡东区论坛”是一个开放给所有社会组织团体和个人直接面向政府的平台，公众可以直接在论坛上与政府代表面对面交流，所有与城市更新相关的问题都可以在论坛上公开讨论。莱比锡东区论坛每个季度召开一次，贯穿于整个城市更新过程中。在宏观决策阶段，论坛用于收集、讨论以及反馈公众意见，虽然没有决策权，但讨论所得意见将会提交给地区管理机构，作为最终决策的主要依据；在项目实施阶段，论坛用于讨论项目实施进度、阶段成果以及实施效果反馈等，保证每个项目执行的公开透明性。作为承上启下的中间层次，“莱比锡东区论坛”是政府和公众之间的沟通桥梁，一方面自下而上的将社区层面的公众意见和建议反馈给地区管理，另一方面自上而下的向居民宣传、解释城市更新的相关政策和信息。
社区管理处负责更新项目实施中的公众参与，是地方居民参与的重要载体。社区管理处主要承担三个方面的工作，一是激活当地居民中的利益相关者并组织居民参与；二是支持公民协会、志愿组织的倡议活动和项目；三是培育新的协会、志愿组织。社区管理处能充分发挥自身的地区服务和组织能力，有效的将非组织化的居民纳入到城市更新过程中。社区管理处虽然承担了一定的管理工作，但在利益上独立于政府部门之外，代表着居民利益。它作为分担政府管理职能又不依附于政府的社会公共机构，是社区公众认可的利益表达维护中心。
3.2 公共宣传和公众参与激活
政府一开始就全面启动了公共宣传和公共关系的运作，通过持续性的媒介宣传保证更新过程的公开性和透明性。公众获得信息的重要途径包括莱比锡东区杂志和官方网站，另外一些重大的公众参与活动和改造项目都会通过传单、海报、新闻媒体在不同的目标群体中进行宣传。此外，东区还建立了“IC-E信息中心”作为公众咨询的固定场所，公众可以在那里查阅并咨询有关各个项目的公开信息。
除了公共宣传，前期筹备中另一个重要任务就是激活参与公众，与公众建立起良好的公共关系。例如参与前期的地区标语和形象设计竞赛，其目的是一方面激发地方居民对于城市更新的参与性，另一方面也期望通过为期2个月的竞赛能够促使居民更加关注身边的环境，去发现东区标志性的形象特征并且挖掘东区未来发展的潜力。地区标志和标语设计竞赛作为一项公民深入参与的激活手段，积极加强了东区城市更新的公共关系。
4 公众参与过程中的组织与管理
4.1基于利益相关性界定相关公众
根据主体利益相关性不同，宏观决策阶段和项目实施阶段中公众参与的主体不同，前者宏观层面的决策涉及到东区所有居民的利益，每一位居民都享有均等的利益相关性，因此这个阶段的参与主体面向全体东区居民。为了保证参与公众的广泛性、代表性，公众多以组织的形式参与进来，例如在莱比锡东区论坛中，主要以企业、专家和组织社团代表参与为主，个人参与也有，但比较少。
推进到具体的项目实施阶段，项目目标可以转化为具体的微观决策问题，不同的决策问题会有比较明确的利益主体指向性，涉及到的公众根据利益相关程度得以分化。例如在Rabet公园扩大及改造项目中，直接参与主体为与公园改造利益相关性最大的儿童和青少年群体，主要表现为个体参与。
4.2公众早期参与并分享一定的决策权利
无论是在宏观决策阶段还是项目实施阶段中，相关公众都在决策前就被纳入，并享有一定的决策权利，对决策结果产生了一定的影响。例如宏观决策阶段中优先行动计划的制定，不同的参与公众对于东区的发展都有着不同的关注层面和发展期望，最终决策是各方参与主体通过充分的沟通协商达成多方共识的结果，所确定的优先发展项目反映了大部分参与公众的意愿，从而保证了后期具体更新项目的顺利运行。再如项目实施阶段中的Rabet公园扩大及改造项目，政府在方案初选环节广泛征询了儿童和青少年的意见，如“Rabet审查（Check the Rabet）”座谈会，专家在充分考虑儿童和青少年意见的前提下进行了方案选择。确定了初步方案之后，政府还将儿童和青少年分为不同的年龄小组，分两个阶段对初选方案进行更为深入的讨论和协商，形成一致意见并对方案进行修改，形成最终草案。
4.3多样化的参与方式和技术
为了满足城市更新在各个阶段中不同的公众参与需要，实现不同的参与目的，东区选用了多种参与方式和技术。例如在决策前期政府广泛征求公众意见时，采用公民调查、关键公众接触、开放空间、市民论坛等方式，这类参与方式一般适用于决策前期政府一开始不能确定公众的观点和意愿时，需要得到更多公众认可的视角和信息。这类参与方式能激发创意点子，参与结果产生的不是决策，而是更多的新点子和倡议。又如在决策过程中针对一些有冲突性的问题，采用圆桌会议、公众对话、座谈会等参与方式，通过调解协商来解决冲突，使得各方达成一致意见形成决策，这类参与方式公众参与程度较高，往往是一个漫长的相互说服、妥协的参与过程，参与结果对决策有着较高的约束力。