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摘要：社会工作机构作为重要社会治理主体，其与行政力量的治理关系议题备受关注。信任是合作秩序的前提，目前的研究聚焦于嵌入中的合作秩序，而对于嵌入中的信任议题关注不足。基于上海社会工作机构在基层村居治理的质性研究，社会工作机构通过专业协助者姿态、信任媒介、需求平衡、主动沟通建构了多元信任。这包括社会交换下的信任、人情信任和政治信任。信任建构展现了社会工作机构的生存理性，产生了脆弱的合作关系，也是中国独特的政治体制、政社关系转型限度以及本土人情文化使然。保障社会工作机构参与社会治理的有效性，既需要制度体系的完善，也需要关怀和推进治理主体之间信赖情感的建构。
关键词：村居治理;信任建构;社会工作机构
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-523X（2019）03-0032-08
一、问题提出
随着中国社会加速转型，工业化、市场化和城镇化进一步推进，社会问题更加复杂，为此官方提出和倡导社会治理作为应对诸多问题的重大举措。社会工作参与社会治理得到学界广泛的讨论。其中，行政力量与社会工作机构的治理关系议题备受关注。在以社区为本的社会工作实践导向下，社区是展现这一关系的生动场景。
作为一种强制性制度变迁，中国社会工作是在政府强势推动下逐步构建起来的。最先转变社会管理思维的是中央政府和上级政府，随着科层制的逐级下降，这种理念的传递与转变逐渐滞后。基层福利服务的传递是自上而下进行的，其中最为关键的环节在基层。基层的行政力量表现为乡镇政府、街道办事处以及辖区内的村居委员会。它们深入到民众的生活世界，折射出宏观层面国家与社会的关系。同时，基层村居委员会所具有的天然的地缘优势、信息优势，兼具有社会服务功能，也扮演社区控制的角色。社会工作机构、项目与服务进入本社区、扎根本社区需要得到村居委会的同意、配合与支持。由此可见社会工作机构与基层村居委会关系的重要意义。
“嵌入”概念作为一个总体的分析概念广泛使用。王思斌用“嵌入性发展”系统地描述了中国由当前政府主导的专业弱自主嵌入状态逐渐转向政府一专业合作下的深度嵌入。朱健刚等在这一框架下加入了权力的视角，分析了嵌人中的基层街区权力关系，表明了行政力量吸纳社会工作的倾向，策略性地与街区政府建立一种既独立又合作的关系权力视角表明了中国社会工作的独特性，但是对于人情等特殊中国要素关怀不足。费梅苹对上海的研究指出，在基层制度安排缺失下，人情容易导致基层政社合作关系存在异化，社会工作专业性可能被抑制。汪华对深圳的研究进一步从关系建构的角度提出了这种合作关系的状态是脆弱合作关系。尽管这些研究逐步考虑本土的特殊性，关注合作关系中的某些重要元素即嵌入、权力、人情等问题，但对于合作关系的前提假设有所忽略。西方社会工作处于成熟阶段，政府和社会的信任关系已然建立，合作是主流的问题;而中国社会工作处于初创阶段，合作问题并非是第一问题，而合作的前提，即社会工作机构如何获得社区的信任问题更为重要。由此才可能谈及在信任基础上的合作。由于中国独特的政治架构，这种不信任感弥散于系统内，并深刻地影响政府和社会关系的建构。因此，信任视角下研究社会工作机构的嵌入在中国语境下的意义格外凸显。总的来说，目前的研究悬置了信任这一假设。在基层治理实践中，社会工作机构的嵌入需要获得基层行政力量的信任。然而，这种信任关系是什么状态的，其建构的过程又是怎样的？西方社会信任理论以卢曼的人际信任和制度信任为经典，但这是否适合仍处于初创时期的中国社会工作实践呢？目前的研究尚未充分回应这些问题。
二、研究方法
（一）研究方法的选择
本研究聚焦于分析上海社会工作服务机构与基层村居的治理关系。研究关注的是治理实践中治理主体关系的意义和故事，而不是事实与原因、变数等，适合采用质性研究方法。具体来说主要采用深度访谈法，选取了上海6家社会工作机构、3个街道办事处及辖区村居委员会工作人员进行访谈并收集资料。本研究设计了访谈提纲，围绕访谈的基本问题开放式了解受访对象对此的基本看法。研究的目的在于通过分析社会工作机构在基层与村居委会处理治理关系的过程、策略与经验，发现本土的社会工作机构参与村居治理的逻辑，提炼可能的本土概念或理论。在访谈过程中，研究者及时整理访谈获得的资料，并承诺保密。对资料分析首先注意对文本表面意义的理解和把握，其次进一步解读在类型学层面的意义，最后进行更为抽象的概括，回到理论反思与对话层面。
（二）调查对象的确定
上海在全国率先经历了社会转型的系列问题。为了创新社会治理，2007年，政府购买公共服务的探索在上海浦东新区和闵行区陆续试行。上海市经过多年实践，逐步建立了政府购买社会服务的机制，以项目购买为主，岗位购买为辅，并在购买服务中设置专业社会工作者的资质。2010年，上海市民政局对上海社区公益服务项目招投标进一步规范，明确了社会工作者数量不低于社会工作机构管理者10%，要求对社区公益项目整体过程进行政社合作。2011年上海政府进一步转变职能，年度预算包括招投标资金。2012年，《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》实施，2013年《上海市市级政府购买公共服务项目目录》发布，可以说在上海基本建立了相对完整的政府购买服务制度体系。总体来说，上海的政社关系以2007年为转折，从以政代社逐渐转向政社分离，同时这种分离又经历了从市区向基层全面推进的过程;在推进社会工作发展的同时，也存在着基层政府角色和职责模糊问题。
为此，本研究选取了位于浦东的4家社会工作服务机构和两家支挣性社会服务机构。第一家社会工作服务机构A机构服务于青少年领域，受访者是金诚（本文显示受访者均为化名处理），该机构的理事长，社会工作师，执业10年。第二家社会工作服务机构B机构服务于家庭、妇女领域，受访者是玥枚和菁华。玥枚是该机构副理事长，执业8年;菁华是该机构转岗做社工的工作人员。第三家社会工作服务机构是C机构，该机构服务于司法领域，受访者是怡姝和琦霖。二者均是项目主管，前者从基层法律工作者转岗做社工12年，后者从事社会工作服务9年。第四家社会工作服务机构是D机构，服务于老年领域，受访者美琪，是该机构的项目主管，从业5年。另外两家支持性机构从事社会工作督导、评估、培训服务，受访者分别是田彩、岚梅。此外，本研究分别选取了受访社会工作机构所在的三个街道办事处，对街道办事处及辖区内村居委会书记飞霞、云楓、皋鸿进行访谈，从信任的社区一方获取资料。 四家社会工作服务机构服务领域都在社区，基本涵盖有代表性的社区服务领域。虽然受访只有四家机构，但是每一个机构都开展了大量的项目实践，对于政府购买服务中与村居关系有着较为成熟的经验。本研究以质性研究为方法，在访谈中以信息饱和为访谈停止的原则，获得相对充足的信息。两家支持性服务机构是从宏观层面弥补信息不足，并印证四家社会工作服务机构提供的信息。
三、基层村居治理中社会工作机构信任构建的过程分析
在分析访谈所获得资料的基础上，本文整理基层村居治理中社会工作机构信任构建的过程，呈现三个阶段。
（一）入场村居：专业的协助者与信任媒介
社会工作机构获得政府购买服务的资助后，第一步即是进入村居，准备展开服务。然而，在实践中这一入场过程展现了它的复杂性，社会工作机构的姿态发生转变，入场的实现亦需要信任媒介的参与。
1.专业的协助者
田彩是一家支持性社会服务机构的总干事，主要业务是社工机构项目评估、培训和咨询。她有机会经常接触各类社工机构的负责人以及基层干部。
街道层面的领导思想转变相对市区比较难。街道如何支持（项目招投标）呢？项目落地问题，从政府角度讲，财政、人力由上层出，下层负责场地、必要经费以及组织协调，而成绩归属双方，当地服务对象受益，如此说来，这样是皆大欢喜的事儿。但是有些基层政府则不愿意配合，原因在哪里？基层政府无限责任下，风险的承担往往是基层政府，做好了各级政府欢喜，做得不好则基层政府倒霉，保险一点，基层政府会选择不接收项目。（访谈对象田彩）
基层政府不支持社会工作发展的原因是多样的，有着不同于市区级政府的逻辑。田彩的话让我们意识到基层的独特性。中国社会工作自上而下的推动，社会工作首先得到政府高层的认可，发展的动力是从上级向下层层推进。文件下发容易，而基层思想的认识改变往往需要时间的消化。再者，落实政策中有责无权、无资源配置也会导致基层政府面临风险，左右为难。
社工金诚所在的机构是外生社工机构，进入各个居委所在社区需要过入场的第一關。金诚的做法是先做做试验，以鲜明的试验效果证明和消除所有的怀疑。
我们机构利用其他管道自行筹资，做了两期的暑期夏令营活动，受到青少年欢迎，得到红旗居委认可。这次成功试验，我们有了例子跟其他居委会书记讲，有了底气，其他居委书记也容易相信我们的能力和水平。这次试验虽然自己花钱，但是值得。（访谈对象金诚）
这个（我们这）谁也都没有接触过，社工的项目头一次听说，怀疑很自然。J很理解我们，说得再多，干起来不行，我们听得多了。他们自费做起来，效果好，我也能跟我们办公室的说，其实后来也不用多说，大家都看在眼里。（访谈对象飞霞）
金诚的做法是免费服务，用行动来见证专业性。红旗居委会书记飞霞的访谈也证明金诚的做法有效果。做出来的效果最有说服力的证据，这符合基层注重实践胜于理论的特点，进而赢得了街道其他居委会的信任。
尽管如此，有的机构通过一系列光鲜的专业背景与符号，也获得基层村居对社工机构专业价值的认可。玥枚所在的社工机构即是很好的例子。
我们机构由社会工作专家领衔、专业社会工作者组成，依托H大学社会工作系强大的教学科研实力，建立了一支社会工作实务经验丰富的专业督导队伍，使我们机构在较短时间内用良好的服务赢得了社区居民、政府的认同与信任。（访谈对象玥枚）
玥枚所在机构是公认的专业机构。这种证明专业性的实现除了承接的诸多项目实践外，也与机构独特的高校背景密切相关，由于我国社会工作教育先行，职业化进展相对缓慢，民政部也鼓励高校教师走出校门，创建社会工作机构，发挥专业示范的效应。上海的诸多高校教师借助高校内的专业教师队伍、与港澳台以及国外社会工作专业的联系与网络资源，率先建立起专业队伍。作为一种文化资本，其本身是可以转化成社会资本、经济资本，获得社会工作机构所需要的资源。
尽管社会工作机构是专业的服务组织，但实务领域受访的机构负责人对此保持谨慎态度，对社工机构与基层村居的关系定位上似乎也很保守。
在机构与街道居委的关系上，我们一直对社工们强调，我们的定位是我们是政府的协助者。我们不强调专业社会组织对街道居委的教育、改变角色，而以协助者的姿态与社区互动。（访谈对象金诚）
金诚对当下的现实有着敏锐的观察，多年与政府打交道的经验告诉他，对机构的定位要摆脱教科书式的认知，社会工作机构在当下还只是政府的协助者。
当下社会工作与居委的关系还说不清楚，当然有人会认为是替代，这对居委来说是危险的，令人反感的。一些社区确实觉得自己做得很好，不希望社工来，添麻烦，碰鼻子的事情也不少。（访谈对象田彩）
不同于西方，中国专业社会工作的产生发展是与传统社会工作并存的脉络中。二者的分殊与交织在所难免，而如何走向会通首先需要赢得生存的空间。怡姝所谈反映了这种现实。
跟领导沟通，要摆好姿态，觉得很专业就对领导指点一二是犯忌讳的。建立关系，不能以高高在上的姿态去跟别人交流，否则第二次交流机会就丧失。这些在实践中非常重要。（访谈对象怡姝）
怡姝是基层法律工作者，后来转岗做司法社工，也已经工作12年。她在工作中要常常进入到社区，实践中她是把基层的这些人当成“领导”。摆好低姿态，这对于长久的发展来说是必要的。
2.信任媒介
社工金诚所在的机构是一家面向青少年开展服务的社工机构，之所以能够进入社区，很重要一点是他的关系策略有效。而他的做法是请R老师作为进入社区的“中间人”。
R老师曾在街道任职，和各个居委书记主
任都很熟悉，也保持着良好的人脉关系。他带着我们到各个居委，各个居委书记对我们机构的疑虑也消除了大半。R老师则不厌其烦、细致地向各个居委介绍当时如何联系上我们机构，说明试点成功经验，并重点以试点中红旗居委书记的回馈例子为证。这次登门拜访后，各个居委愿意尝试开展活动。（访谈对象金诚） 在上述案例中，金诚所在的机构与当地各个居委并没有信任关系。他们找到了信任中介人——社会组织服务中心的R老师。由于R老师特殊的工作经历，与街道的多个居委书记私交较好，即使R老师已经从街道岗位退下来，这种信任关系也保持着。通过R老师中间的担保和推介，外来机构成功进入到多个居委。
金诚的例子并非个例。再例如菁华，一名60多岁的社会工作者。她曾经担任某个居委会的书记，在从书记岗位退休后，被一家社工机构看重返聘。这家社工机构看中的是菁华几十年与居民、政府打交道的经验，看中的是周围居委对菁华的信任。社工机构对菁华进行了专业的培训，并放权给与她自主性，而菁华也发挥余热，利用原来的关系网络开展社工服务，几个项目的入场十分顺利。在实践中，不少社会工作机构也有意识地与已经退休的居委会书记或者居委干部、妇联干部等建立各种关系，通过他们在原有场域的影响力、人脉关系来帮助社会工作机构顺利入场、落地项目，效果也令人满意。
（二）服务展开：需求平衡与主动沟通
在运用多重策略入场后，社会工作机构的任务是开展专业服务。由于社会工作机构姿态的变化，服务中需求的导向以及策略亦需要调整。
1.村居需求与服务对象需求的张力
在开展活动时候，我们会尽量考虑各个居委的需求，比如这个居委今年打算开展特色环保活动，而我们机构的社会技能活动中其实也可以设计这个活动，我们会优先考虑设计开展特色环保活动。（访谈对象金诚）
社会工作机构为创造和保持关系，在服务案主同时兼顾居委的需求，甚至优先考虑居委的需求。西方社会工作理论的设定是社会工作的服务应该是以案主需求为本的，反对社会工作者自身立场或者社工机构立场设定的需求。居委会立场下的需求可能与案主的需求一致，但也可能相矛盾。因为居委会也存在着行政逻辑，与本社区的荣誉、利益相关，而不一定符合案主真实的需求。
我们原来的标书只设计了一个大型活动，后来考虑居委希望效应大点，我们又增加了一个。在实施中逐渐增加了两个大型活动，将“少兒之星”作为鲜明主题大力传播，由此在反复的宣传与视觉冲击中，推出的一个社区品牌（访谈对象金诚）。
这个品牌与社区的“政绩”考核密切相关。社会工作机构在原有服务计划基础上会考虑对其兼容。当二者出现矛盾时，社会工作者面临着利益的抉择。
在与村委会关系上，产生争利的冲突时候，社工要照顾双方利益，让对方意识到自己有利可图，也要有劝服技巧。（访谈对象菁华）
社工菁华在居委会书记位置退下后转岗做社工，她告诉访谈者，从目前社工的发展状况看，即使社会工作者据理力争或者以批判精神取得暂时的利益，但从长远来说有损机构的发展。因此，社会工作者的做法多是一定程度的劝服，如果无法实现则选择退让。
美琪是一个受到专业教育的社工，她坦言，刚从学校出来那会以为自己是专业人士，想当然地认为按照案主的需求服务就行了，但事情远非如此简单。
和街道、居委的沟通，刚开始，是把服务“硬塞”给对方，碰壁后我们慢慢改变策略，如果（居委会认为老人）需要健康方面的服务，就派医生和志愿者开展健康咨询;需要教育方面，就开展相关课程;需要生活照料方面，就提供上门服务预约等。（访谈对象美琪）
美琪最初按照教科书中要求设计的项目并没有得到社区的认可，原因在于中国独特的政社关系。在此背景下，街道和居委的需求无法忽视。美琪吸取经验教训后，展现了专业社工的多元价值。这种价值不仅在于满足服务对象，也能够满足基层的行政性诉求。
2.主动沟通
琦霖是一名司法社会工作者，经验丰富。他多年的心得体会是在项目的执行过程中，社工机构要注重与街镇领导的日常沟通。
很多工作情况还是需要及时向街镇领导汇报。比如，项目质控小组在前期对相应的街镇做拜访;项目实施小组通过宣传月刊、宣传单页等形式将活动实施情况向街镇领导做回馈;基层项目运作层面，邀请街镇领导参加各种活动，形成良性互动。（访谈对象琦霖）
作为街道人员，我们实际上压力也很大，有的机构平时都不知道干什么，最后出了事情让我们来擦屁股，这个我们不欢迎。现在新兴民间组织越来越多，我们也要监管，但是基层事情太多，管不过来，我们也很希望多一些沟通，有些社工机构有意识，主动跟我们沟通，了解情况了我们也放心，能配合的肯定配合，都是为老百姓做点事。（访谈对象云辛风）
云枫是某街道的工作人员，他表达了与社会工作机构沟通过的需要与难处，反对事后有事情才沟通的做法。社工琦霖的做法暗合了云枫的逻辑。同时，这里面我们看到，“汇报”是琦霖表达社会工作者与政府沟通的特殊用词。这一概念传达了社会工作者与街道领导不平等的关系，而社工显然处于弱势地位。然而，事情也并非如此简单。琦霖经过社工的专业训练明白理想的合作关系类型。他也坦言，有时候这种低姿态是“故作”的，也是一种理性思考后的应对策略。汇报作为一种沟通形式，有着特定的目标，即争取支持。琦霖很重视日常的沟通，从平时就联系好感情。在活动设计的时候也尽量给与基层领导“露面”的机会，调动政府参与和支持的积极性。尽管这里所说的是社工机构与街道办事处的关系处理，但是通过街道办事处的良好关系，社工机构能够借助这个中间人与各个村居处理好关系。
怡姝从事司法社工十多年，她对沟通也有自己的看法。她认为，一方面不能等着需要别人帮助时候再去沟通，而是要提前沟通;另一方面社工的知晓度并不高，社会上有很多误解，沟通就不能局限于被动解释，而是应主动表现自我、展现社工，甚至是“公关”。
我做的5年跟下来的个案也不少，实际能做好，但很难。我做出来成功的典型个案也会主动去宣传的，社区它看着你慢慢做起来，看到这个对象慢慢改变，找到工作，结婚生子，过上正常人生活。然后你就可以拿它做样子，争取跟社区打好关系，要是脸皮薄，缕不到这个头绪就不好办。（访谈对象怡姝） 怡姝鼓励社工脸皮要“有点厚”。西方主流的社会工作知识是假设成熟的社会工作制度已经建立起来，社区等协同作用自然在制度体系内。然而，由于我国社会工作还处于建构阶段，这些假设并不成立。因此，社会工作实践需要一些其他的知识与能力来弥补这些不足。这就包括上述提到的主动宣传自己。
（三）行动效应：交换、人情与政治中的信任建构
通过上述的行动，社会工作机构与基层村居最终建立了信任关系。具体表现为基于社会交换下的信任、人情信任和政治信任。这三者背后分别反映了依赖利益交换、情感和权力的信任类型。
1.社会交换下的信任
在社工机构服务社区的过程中，村居委员会由最初的猜疑逐渐走向某种程度的需要。
以前和街道、居委协调的时候经常会被忽略和拒绝，后来街道对我们的期望越来越高，要求也越来越多，甚至会希望和我们机构合作一起提供服务。（访谈对象美琪）
现在老年人越来越多，我们小区在街道里老人最多，街道里也多次让我们搞搞新的活动。其实我们能想到的也都是大家翻来覆去做的哪些，理个发、洗个脚什么的。他们机构做的新，健康评估表设计出来，很专业，我們也跟着学，设计的老人体验馆，很直观，我们居委是附近第一个这么做的。街道里来之后都说好，后来评选荣誉时候，都少不了我们，他们机构帮了大忙。（访谈对象皋鸿）
美琪所在的机构通过1年的服务逐渐获得社区的认可，皋鸿是美琪所在机构服务的一个居委会书记。皋鸿指出美琪所在机构带来的变化，感激之中充满信任。这些社工机构之所以能够让村居委员会产生依赖，原因在于社会工作的不可替代性。
在这期（外来媳妇）项目中，机构在需求调研的基础上摸清案主情况，建立了外来媳妇2 500户左右的原始数据库。政府内部对基层妇代干部的考核内容对项目有很大的推动作用，基层妇代干部发现一些比较难做的个案也会由妇联转交给我们来做。憎谈对象明枚）
玥枚所言的这种不可替代性体现为社会工作的专业性，包括专业评估和专业个案工作服务。通过专业评估建立的原始数据库和应对复杂个案工作的专业性，是当地妇联系统看重和需要玥枚所在机构的关键。
在我们的协助下，居委争得了多项荣誉。居委工作顺利开展，我们也得到社区的信任。跟街道多个居委建立了良好的信任关系，为居委减轻了青少年活动压力，也顺利中标拿下下一年度兴业街道的青少年托管服务项目，并将项目服务区域扩展到更多的居委。（访谈对象金诚）
金诚所在社工机构积极地为政府网络中的居委会考虑，帮助他们争取了其他居委会没有获得的荣誉，为居委会带来特殊的收益，推进了社工机构与居委会信任关系的建立。作为一种互换共赢的关系，双方都希望维持下去，所以居委会积极帮助社工机构在下一年的政府购买服务竞标中获胜。他们已经建立并进入了了信任关系的良性循环。
2.人情信任
人情在本土社会工作机构的信任建构中扮演重要角色，这一方面在入场和服务开展中扮演信任媒介的作用;另一方面我们也看到有些社会工作机构在本地村居的长期嵌入与存在，社会工作机构与村居的关系转向一种默契的熟人关系，而信任也呈现人情的特点。
督导的这些机构总体看来，有的机构在社区时间长，跟居委关系很熟，原先那种谨慎、正式感觉少了很多，你能够感觉到他们有时候像是一家人的感觉。有时候用场地、设施可能说一声就行，后面再补个程序。机构（负责人）往往会跟居委会书记有良好的私人关系。如果是一个新的机构刚进入社区，就是另外一个态度。（访谈对象岚梅）
岚梅提到的这种现象是在社工机构与村居长期相处中产生的一种信任。它们往往有着“共生”“互利”的关系，而长期的存在也为熟人关系的产生奠定了基础。社会工作机构会有意识的发展这种熟人关系，而这种关系有时候会超越严格的制度规则，为社会工作机构的行动带来某种程度的便利，提升工作的效率。
3.政治性信任
L老师是上海市政府参事，跟我们私人关系很好。他对我们开展的x项目很认可，帮我们跟政府讲。这个项目得到体制内的肯定。我想L老师其实这么推广，也是想以此推动政界对社工价值的认可，推进社工制度的完善。（访谈对象玥枚）
L老师的身份比较特殊，作为政府参事具有一定的政治身份，也容易获得政治信任。社工机构开展的x项目，引起了一些争议。但是政府参事对本项目的深度了解、介绍和支持，有力地回应了质疑，并进而得到体制内的认可。这与L参事本身所承载的政治性信任有密切关联。
相关的研究也指出，社会工作者通过一些中间人与政府建立良好关系，如退休干部、智库人员。此外，社会工作者通过一些政治身份，比如党、人大、政协的代表或者群众团体组织挂职锻炼等方式，实现与各类治理主体沟通。上海一些区县的做法是将区县团委、青联等名额，帮助提升优秀社会工作者政治地位，推进与体制内的联系和沟通。政治身份、政治地位实际上是赋予了社会工作机构及其成员的政治权力，而权力可能生成一种权威，也是信任生成的重要来源。
四、结论与讨论
（一）结论
信任是受访者多次提到的概念，它源于个体本体性安全的需求，是对个人或系统可信赖性所持有的信心。通过上述论述，我们可以发现，社会工作机构在基层的村居治理实践中的一个基本策略就是建构信任。
这种信任建立方式一方面依赖于专业的文化资本由潜在到增强的彰显过程。另一方面，社会工作机构整合社会资本，发挥社会资本的信任媒介、沟通等作用，推进信任的建构。在此过程中，两者相互作用，实现与基层行政力量的经济资本等进行交换，社会工作机构得以生存。入场村居时，社会工作机构一方面要依靠机构自身的文化资本，另一方面也需要社会资本的配合。这种潜在的文化资本通过先行试验、专业符号得以彰显，而社会资本的建构依赖于关系上的低调处理、人际关系的联结。入场村居后，面对村居需求与服务对象需求的张力，社会工作机构摒弃服务对象需求第一的原则，而以调和二者为策略。这一方面通过专业行动推进文化资本发展，另一方面通过关系的汇报、沟通、自我适度彰显等方式推进与体制内外社会资本的关联和增量发展。随着服务的展开，社会工作机构通过文化资本兼顾多元需求，与多元治理主体建立信任关系，为资本的某种交换提供了基础。最终社会工作机构以文化资本为基础，以社会资本为保障，进行资本交换，获得经济资本，从而实现专业生存。在长久的嵌入中，社会工作机构还会发展人情信任和政治信任，推进机构在基层村居的持久生存。 （二）讨论
建构信任关系是生存理性下社会工作机构的生存逻辑。尽管走向合作关系是学界一直倡导的政社关系的理想类型，也是从社会管理走向社会治理的精髓;但在这转变过程中，实务领域的首要目标并非平等关系，而是如何获得基层村居的信任，从而能够生存、进而参与治理。长久以来，政治信任的缺失阻碍了包括社会工作机构在内社会组织的发展，社会组织成立必须寻找双重主管部门，注册难度大，受到严格管理。随着国内外形势变化，以及对于公益性社会组织的分类认知，2016年中国政府提出了促进社会组织管理改革的意见，允许公益慈善类社会组织直接登记，大量社工机构登记成立，促进了社会工作的发展。但是这种从中央部门到基层部门的新信任关系建立并非朝夕可以促成的，社會工作机构作为新生的专业社会服务机构，对于基层来说仍然是陌生组织，容易引发质疑和不信任。在此背景下，大量的社会工作机构由高校教师所办，其原因之一是政府对高校的相对政治信赖。但这一现象是过渡性的。寻求社会稳定与社会组织发展空间的平衡应是我国社会组织发展政策的症结点。从基层政府与社会关系的角度看，由于政府对于社会组织不信任，目前二者的分离程度并未达到理想状态。总体来说，这是中国政社关系在基层村居层面转型限度使然。
社会工作机构通过多重策略建构多元信任，表现出社会工作机构嵌入发展中的本土特色。从信任的基础上看，卢曼将信任划分为人际信任和制度信任，吉登斯则将信任区分为对人的信任和对系统的信任。总体来说，从传统社会向现代社会的转变是从人际信任、对人信任转向制度信任和系统信任的过程。然而，这种线性发展逻辑在中国本土的实践中并不典型。由于我国社会工作制度设计缺乏系统性，制度信任在基层实践的空白空间被人际信任所填充。同时，由于中国独特的政治体制以及社会组织的政治风险，政治性信任影响着社会工作机构的生存。社会工作机构一方面依赖于不健全的制度寻求信任，另一方面积极依赖于社会工作自身的关系圈子，弥补制度信任的残缺，并尝试建构人际信任实现长久的生存。
这种多重策略的信任建构方式导致了需求的置换与非对称的社会交换，产生了脆弱的合作关系。正如霍曼斯指出的，资源占有的不平等使得人们在交换中服从于他人，产生了权力。社会工作机构作为第三部门，资源往往依赖于政府和市场，而市场的社会责任也尚未充分发育。在政府购买服务制度化的趋势下，社会工作机构对于政府资源形成了依赖。政府的逻辑隐含也在这种依赖关系中。由于制度约束的缺乏，尤其是基层政府的法定责任残缺，政府基于行政逻辑来处理与社工机构的关系。在此背景下，在西方社会工作背景中所预设的平等的政社关系缺乏外在条件。社会工作机构的在嵌入中为赢得生存，不得不加入基层村居的需求，考虑基层行政力量的逻辑。这表现为基层村居委会的需求不可忽视，甚至成为主要导向。由此，这种信任关系也只能是为可能的合作提供了基础，但是十分脆弱。从严格意义上来说，这还不是平等的合作关系。
进而言之，信任也意味着治理主体之间情感治理的意义。社会治理的精髓在于多元治理主体的合作关系，社会工作机构参与社会治理的有效性之一在于构建社会工作机构与行政力量的合作秩序。这种合作秩序需要以信任为基础，而合作也会促进信任的建构。政府对于社会组织信任的不足是阻碍社会治理的重要障碍。重建政府对于包括社会工作机构在内的社会组织的信任是并非仅仅是一个理性的议题。信任是一种信心，也是一种隋感，需要一种心理体系的支撑。在此意义上，本文与学界关注的“情感治理”相呼应。当然，本文更为关注的是治理主体之间的情感，而非治理对象的情感。构建社会治理体系，并非仅仅是制度构建的范畴，也需要良好的社会心理进行配合。社会工作从“嵌入”到“建构”‘增能”的发展过程不是一蹴而就的，其必然的过程之一就是信任心态的逐渐生成。以中国为中心，还要“从内往外”避免从外往内看，反对从西方的立场来看中国，警惕用理论来裁剪事实。这种信任的建构有着本土的特性，强调治理中情理法的交织。这意味着治理实践既需要制度信任的完善，也需要在过渡时期以人情、社会交换、政治身份等转承，最终实现治理主体信任建构，保障社会治理的有效性。
关键词：村居治理;信任建构;社会工作机构
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-523X（2019）03-0032-08
一、问题提出
随着中国社会加速转型，工业化、市场化和城镇化进一步推进，社会问题更加复杂，为此官方提出和倡导社会治理作为应对诸多问题的重大举措。社会工作参与社会治理得到学界广泛的讨论。其中，行政力量与社会工作机构的治理关系议题备受关注。在以社区为本的社会工作实践导向下，社区是展现这一关系的生动场景。
作为一种强制性制度变迁，中国社会工作是在政府强势推动下逐步构建起来的。最先转变社会管理思维的是中央政府和上级政府，随着科层制的逐级下降，这种理念的传递与转变逐渐滞后。基层福利服务的传递是自上而下进行的，其中最为关键的环节在基层。基层的行政力量表现为乡镇政府、街道办事处以及辖区内的村居委员会。它们深入到民众的生活世界，折射出宏观层面国家与社会的关系。同时，基层村居委员会所具有的天然的地缘优势、信息优势，兼具有社会服务功能，也扮演社区控制的角色。社会工作机构、项目与服务进入本社区、扎根本社区需要得到村居委会的同意、配合与支持。由此可见社会工作机构与基层村居委会关系的重要意义。
“嵌入”概念作为一个总体的分析概念广泛使用。王思斌用“嵌入性发展”系统地描述了中国由当前政府主导的专业弱自主嵌入状态逐渐转向政府一专业合作下的深度嵌入。朱健刚等在这一框架下加入了权力的视角，分析了嵌人中的基层街区权力关系，表明了行政力量吸纳社会工作的倾向，策略性地与街区政府建立一种既独立又合作的关系权力视角表明了中国社会工作的独特性，但是对于人情等特殊中国要素关怀不足。费梅苹对上海的研究指出，在基层制度安排缺失下，人情容易导致基层政社合作关系存在异化，社会工作专业性可能被抑制。汪华对深圳的研究进一步从关系建构的角度提出了这种合作关系的状态是脆弱合作关系。尽管这些研究逐步考虑本土的特殊性，关注合作关系中的某些重要元素即嵌入、权力、人情等问题，但对于合作关系的前提假设有所忽略。西方社会工作处于成熟阶段，政府和社会的信任关系已然建立，合作是主流的问题;而中国社会工作处于初创阶段，合作问题并非是第一问题，而合作的前提，即社会工作机构如何获得社区的信任问题更为重要。由此才可能谈及在信任基础上的合作。由于中国独特的政治架构，这种不信任感弥散于系统内，并深刻地影响政府和社会关系的建构。因此，信任视角下研究社会工作机构的嵌入在中国语境下的意义格外凸显。总的来说，目前的研究悬置了信任这一假设。在基层治理实践中，社会工作机构的嵌入需要获得基层行政力量的信任。然而，这种信任关系是什么状态的，其建构的过程又是怎样的？西方社会信任理论以卢曼的人际信任和制度信任为经典，但这是否适合仍处于初创时期的中国社会工作实践呢？目前的研究尚未充分回应这些问题。
二、研究方法
（一）研究方法的选择
本研究聚焦于分析上海社会工作服务机构与基层村居的治理关系。研究关注的是治理实践中治理主体关系的意义和故事，而不是事实与原因、变数等，适合采用质性研究方法。具体来说主要采用深度访谈法，选取了上海6家社会工作机构、3个街道办事处及辖区村居委员会工作人员进行访谈并收集资料。本研究设计了访谈提纲，围绕访谈的基本问题开放式了解受访对象对此的基本看法。研究的目的在于通过分析社会工作机构在基层与村居委会处理治理关系的过程、策略与经验，发现本土的社会工作机构参与村居治理的逻辑，提炼可能的本土概念或理论。在访谈过程中，研究者及时整理访谈获得的资料，并承诺保密。对资料分析首先注意对文本表面意义的理解和把握，其次进一步解读在类型学层面的意义，最后进行更为抽象的概括，回到理论反思与对话层面。
（二）调查对象的确定
上海在全国率先经历了社会转型的系列问题。为了创新社会治理，2007年，政府购买公共服务的探索在上海浦东新区和闵行区陆续试行。上海市经过多年实践，逐步建立了政府购买社会服务的机制，以项目购买为主，岗位购买为辅，并在购买服务中设置专业社会工作者的资质。2010年，上海市民政局对上海社区公益服务项目招投标进一步规范，明确了社会工作者数量不低于社会工作机构管理者10%，要求对社区公益项目整体过程进行政社合作。2011年上海政府进一步转变职能，年度预算包括招投标资金。2012年，《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》实施，2013年《上海市市级政府购买公共服务项目目录》发布，可以说在上海基本建立了相对完整的政府购买服务制度体系。总体来说，上海的政社关系以2007年为转折，从以政代社逐渐转向政社分离，同时这种分离又经历了从市区向基层全面推进的过程;在推进社会工作发展的同时，也存在着基层政府角色和职责模糊问题。
为此，本研究选取了位于浦东的4家社会工作服务机构和两家支挣性社会服务机构。第一家社会工作服务机构A机构服务于青少年领域，受访者是金诚（本文显示受访者均为化名处理），该机构的理事长，社会工作师，执业10年。第二家社会工作服务机构B机构服务于家庭、妇女领域，受访者是玥枚和菁华。玥枚是该机构副理事长，执业8年;菁华是该机构转岗做社工的工作人员。第三家社会工作服务机构是C机构，该机构服务于司法领域，受访者是怡姝和琦霖。二者均是项目主管，前者从基层法律工作者转岗做社工12年，后者从事社会工作服务9年。第四家社会工作服务机构是D机构，服务于老年领域，受访者美琪，是该机构的项目主管，从业5年。另外两家支持性机构从事社会工作督导、评估、培训服务，受访者分别是田彩、岚梅。此外，本研究分别选取了受访社会工作机构所在的三个街道办事处，对街道办事处及辖区内村居委会书记飞霞、云楓、皋鸿进行访谈，从信任的社区一方获取资料。 四家社会工作服务机构服务领域都在社区，基本涵盖有代表性的社区服务领域。虽然受访只有四家机构，但是每一个机构都开展了大量的项目实践，对于政府购买服务中与村居关系有着较为成熟的经验。本研究以质性研究为方法，在访谈中以信息饱和为访谈停止的原则，获得相对充足的信息。两家支持性服务机构是从宏观层面弥补信息不足，并印证四家社会工作服务机构提供的信息。
三、基层村居治理中社会工作机构信任构建的过程分析
在分析访谈所获得资料的基础上，本文整理基层村居治理中社会工作机构信任构建的过程，呈现三个阶段。
（一）入场村居：专业的协助者与信任媒介
社会工作机构获得政府购买服务的资助后，第一步即是进入村居，准备展开服务。然而，在实践中这一入场过程展现了它的复杂性，社会工作机构的姿态发生转变，入场的实现亦需要信任媒介的参与。
1.专业的协助者
田彩是一家支持性社会服务机构的总干事，主要业务是社工机构项目评估、培训和咨询。她有机会经常接触各类社工机构的负责人以及基层干部。
街道层面的领导思想转变相对市区比较难。街道如何支持（项目招投标）呢？项目落地问题，从政府角度讲，财政、人力由上层出，下层负责场地、必要经费以及组织协调，而成绩归属双方，当地服务对象受益，如此说来，这样是皆大欢喜的事儿。但是有些基层政府则不愿意配合，原因在哪里？基层政府无限责任下，风险的承担往往是基层政府，做好了各级政府欢喜，做得不好则基层政府倒霉，保险一点，基层政府会选择不接收项目。（访谈对象田彩）
基层政府不支持社会工作发展的原因是多样的，有着不同于市区级政府的逻辑。田彩的话让我们意识到基层的独特性。中国社会工作自上而下的推动，社会工作首先得到政府高层的认可，发展的动力是从上级向下层层推进。文件下发容易，而基层思想的认识改变往往需要时间的消化。再者，落实政策中有责无权、无资源配置也会导致基层政府面临风险，左右为难。
社工金诚所在的机构是外生社工机构，进入各个居委所在社区需要过入场的第一關。金诚的做法是先做做试验，以鲜明的试验效果证明和消除所有的怀疑。
我们机构利用其他管道自行筹资，做了两期的暑期夏令营活动，受到青少年欢迎，得到红旗居委认可。这次成功试验，我们有了例子跟其他居委会书记讲，有了底气，其他居委书记也容易相信我们的能力和水平。这次试验虽然自己花钱，但是值得。（访谈对象金诚）
这个（我们这）谁也都没有接触过，社工的项目头一次听说，怀疑很自然。J很理解我们，说得再多，干起来不行，我们听得多了。他们自费做起来，效果好，我也能跟我们办公室的说，其实后来也不用多说，大家都看在眼里。（访谈对象飞霞）
金诚的做法是免费服务，用行动来见证专业性。红旗居委会书记飞霞的访谈也证明金诚的做法有效果。做出来的效果最有说服力的证据，这符合基层注重实践胜于理论的特点，进而赢得了街道其他居委会的信任。
尽管如此，有的机构通过一系列光鲜的专业背景与符号，也获得基层村居对社工机构专业价值的认可。玥枚所在的社工机构即是很好的例子。
我们机构由社会工作专家领衔、专业社会工作者组成，依托H大学社会工作系强大的教学科研实力，建立了一支社会工作实务经验丰富的专业督导队伍，使我们机构在较短时间内用良好的服务赢得了社区居民、政府的认同与信任。（访谈对象玥枚）
玥枚所在机构是公认的专业机构。这种证明专业性的实现除了承接的诸多项目实践外，也与机构独特的高校背景密切相关，由于我国社会工作教育先行，职业化进展相对缓慢，民政部也鼓励高校教师走出校门，创建社会工作机构，发挥专业示范的效应。上海的诸多高校教师借助高校内的专业教师队伍、与港澳台以及国外社会工作专业的联系与网络资源，率先建立起专业队伍。作为一种文化资本，其本身是可以转化成社会资本、经济资本，获得社会工作机构所需要的资源。
尽管社会工作机构是专业的服务组织，但实务领域受访的机构负责人对此保持谨慎态度，对社工机构与基层村居的关系定位上似乎也很保守。
在机构与街道居委的关系上，我们一直对社工们强调，我们的定位是我们是政府的协助者。我们不强调专业社会组织对街道居委的教育、改变角色，而以协助者的姿态与社区互动。（访谈对象金诚）
金诚对当下的现实有着敏锐的观察，多年与政府打交道的经验告诉他，对机构的定位要摆脱教科书式的认知，社会工作机构在当下还只是政府的协助者。
当下社会工作与居委的关系还说不清楚，当然有人会认为是替代，这对居委来说是危险的，令人反感的。一些社区确实觉得自己做得很好，不希望社工来，添麻烦，碰鼻子的事情也不少。（访谈对象田彩）
不同于西方，中国专业社会工作的产生发展是与传统社会工作并存的脉络中。二者的分殊与交织在所难免，而如何走向会通首先需要赢得生存的空间。怡姝所谈反映了这种现实。
跟领导沟通，要摆好姿态，觉得很专业就对领导指点一二是犯忌讳的。建立关系，不能以高高在上的姿态去跟别人交流，否则第二次交流机会就丧失。这些在实践中非常重要。（访谈对象怡姝）
怡姝是基层法律工作者，后来转岗做司法社工，也已经工作12年。她在工作中要常常进入到社区，实践中她是把基层的这些人当成“领导”。摆好低姿态，这对于长久的发展来说是必要的。
2.信任媒介
社工金诚所在的机构是一家面向青少年开展服务的社工机构，之所以能够进入社区，很重要一点是他的关系策略有效。而他的做法是请R老师作为进入社区的“中间人”。
R老师曾在街道任职，和各个居委书记主
任都很熟悉，也保持着良好的人脉关系。他带着我们到各个居委，各个居委书记对我们机构的疑虑也消除了大半。R老师则不厌其烦、细致地向各个居委介绍当时如何联系上我们机构，说明试点成功经验，并重点以试点中红旗居委书记的回馈例子为证。这次登门拜访后，各个居委愿意尝试开展活动。（访谈对象金诚） 在上述案例中，金诚所在的机构与当地各个居委并没有信任关系。他们找到了信任中介人——社会组织服务中心的R老师。由于R老师特殊的工作经历，与街道的多个居委书记私交较好，即使R老师已经从街道岗位退下来，这种信任关系也保持着。通过R老师中间的担保和推介，外来机构成功进入到多个居委。
金诚的例子并非个例。再例如菁华，一名60多岁的社会工作者。她曾经担任某个居委会的书记，在从书记岗位退休后，被一家社工机构看重返聘。这家社工机构看中的是菁华几十年与居民、政府打交道的经验，看中的是周围居委对菁华的信任。社工机构对菁华进行了专业的培训，并放权给与她自主性，而菁华也发挥余热，利用原来的关系网络开展社工服务，几个项目的入场十分顺利。在实践中，不少社会工作机构也有意识地与已经退休的居委会书记或者居委干部、妇联干部等建立各种关系，通过他们在原有场域的影响力、人脉关系来帮助社会工作机构顺利入场、落地项目，效果也令人满意。
（二）服务展开：需求平衡与主动沟通
在运用多重策略入场后，社会工作机构的任务是开展专业服务。由于社会工作机构姿态的变化，服务中需求的导向以及策略亦需要调整。
1.村居需求与服务对象需求的张力
在开展活动时候，我们会尽量考虑各个居委的需求，比如这个居委今年打算开展特色环保活动，而我们机构的社会技能活动中其实也可以设计这个活动，我们会优先考虑设计开展特色环保活动。（访谈对象金诚）
社会工作机构为创造和保持关系，在服务案主同时兼顾居委的需求，甚至优先考虑居委的需求。西方社会工作理论的设定是社会工作的服务应该是以案主需求为本的，反对社会工作者自身立场或者社工机构立场设定的需求。居委会立场下的需求可能与案主的需求一致，但也可能相矛盾。因为居委会也存在着行政逻辑，与本社区的荣誉、利益相关，而不一定符合案主真实的需求。
我们原来的标书只设计了一个大型活动，后来考虑居委希望效应大点，我们又增加了一个。在实施中逐渐增加了两个大型活动，将“少兒之星”作为鲜明主题大力传播，由此在反复的宣传与视觉冲击中，推出的一个社区品牌（访谈对象金诚）。
这个品牌与社区的“政绩”考核密切相关。社会工作机构在原有服务计划基础上会考虑对其兼容。当二者出现矛盾时，社会工作者面临着利益的抉择。
在与村委会关系上，产生争利的冲突时候，社工要照顾双方利益，让对方意识到自己有利可图，也要有劝服技巧。（访谈对象菁华）
社工菁华在居委会书记位置退下后转岗做社工，她告诉访谈者，从目前社工的发展状况看，即使社会工作者据理力争或者以批判精神取得暂时的利益，但从长远来说有损机构的发展。因此，社会工作者的做法多是一定程度的劝服，如果无法实现则选择退让。
美琪是一个受到专业教育的社工，她坦言，刚从学校出来那会以为自己是专业人士，想当然地认为按照案主的需求服务就行了，但事情远非如此简单。
和街道、居委的沟通，刚开始，是把服务“硬塞”给对方，碰壁后我们慢慢改变策略，如果（居委会认为老人）需要健康方面的服务，就派医生和志愿者开展健康咨询;需要教育方面，就开展相关课程;需要生活照料方面，就提供上门服务预约等。（访谈对象美琪）
美琪最初按照教科书中要求设计的项目并没有得到社区的认可，原因在于中国独特的政社关系。在此背景下，街道和居委的需求无法忽视。美琪吸取经验教训后，展现了专业社工的多元价值。这种价值不仅在于满足服务对象，也能够满足基层的行政性诉求。
2.主动沟通
琦霖是一名司法社会工作者，经验丰富。他多年的心得体会是在项目的执行过程中，社工机构要注重与街镇领导的日常沟通。
很多工作情况还是需要及时向街镇领导汇报。比如，项目质控小组在前期对相应的街镇做拜访;项目实施小组通过宣传月刊、宣传单页等形式将活动实施情况向街镇领导做回馈;基层项目运作层面，邀请街镇领导参加各种活动，形成良性互动。（访谈对象琦霖）
作为街道人员，我们实际上压力也很大，有的机构平时都不知道干什么，最后出了事情让我们来擦屁股，这个我们不欢迎。现在新兴民间组织越来越多，我们也要监管，但是基层事情太多，管不过来，我们也很希望多一些沟通，有些社工机构有意识，主动跟我们沟通，了解情况了我们也放心，能配合的肯定配合，都是为老百姓做点事。（访谈对象云辛风）
云枫是某街道的工作人员，他表达了与社会工作机构沟通过的需要与难处，反对事后有事情才沟通的做法。社工琦霖的做法暗合了云枫的逻辑。同时，这里面我们看到，“汇报”是琦霖表达社会工作者与政府沟通的特殊用词。这一概念传达了社会工作者与街道领导不平等的关系，而社工显然处于弱势地位。然而，事情也并非如此简单。琦霖经过社工的专业训练明白理想的合作关系类型。他也坦言，有时候这种低姿态是“故作”的，也是一种理性思考后的应对策略。汇报作为一种沟通形式，有着特定的目标，即争取支持。琦霖很重视日常的沟通，从平时就联系好感情。在活动设计的时候也尽量给与基层领导“露面”的机会，调动政府参与和支持的积极性。尽管这里所说的是社工机构与街道办事处的关系处理，但是通过街道办事处的良好关系，社工机构能够借助这个中间人与各个村居处理好关系。
怡姝从事司法社工十多年，她对沟通也有自己的看法。她认为，一方面不能等着需要别人帮助时候再去沟通，而是要提前沟通;另一方面社工的知晓度并不高，社会上有很多误解，沟通就不能局限于被动解释，而是应主动表现自我、展现社工，甚至是“公关”。
我做的5年跟下来的个案也不少，实际能做好，但很难。我做出来成功的典型个案也会主动去宣传的，社区它看着你慢慢做起来，看到这个对象慢慢改变，找到工作，结婚生子，过上正常人生活。然后你就可以拿它做样子，争取跟社区打好关系，要是脸皮薄，缕不到这个头绪就不好办。（访谈对象怡姝） 怡姝鼓励社工脸皮要“有点厚”。西方主流的社会工作知识是假设成熟的社会工作制度已经建立起来，社区等协同作用自然在制度体系内。然而，由于我国社会工作还处于建构阶段，这些假设并不成立。因此，社会工作实践需要一些其他的知识与能力来弥补这些不足。这就包括上述提到的主动宣传自己。
（三）行动效应：交换、人情与政治中的信任建构
通过上述的行动，社会工作机构与基层村居最终建立了信任关系。具体表现为基于社会交换下的信任、人情信任和政治信任。这三者背后分别反映了依赖利益交换、情感和权力的信任类型。
1.社会交换下的信任
在社工机构服务社区的过程中，村居委员会由最初的猜疑逐渐走向某种程度的需要。
以前和街道、居委协调的时候经常会被忽略和拒绝，后来街道对我们的期望越来越高，要求也越来越多，甚至会希望和我们机构合作一起提供服务。（访谈对象美琪）
现在老年人越来越多，我们小区在街道里老人最多，街道里也多次让我们搞搞新的活动。其实我们能想到的也都是大家翻来覆去做的哪些，理个发、洗个脚什么的。他们机构做的新，健康评估表设计出来，很专业，我們也跟着学，设计的老人体验馆，很直观，我们居委是附近第一个这么做的。街道里来之后都说好，后来评选荣誉时候，都少不了我们，他们机构帮了大忙。（访谈对象皋鸿）
美琪所在的机构通过1年的服务逐渐获得社区的认可，皋鸿是美琪所在机构服务的一个居委会书记。皋鸿指出美琪所在机构带来的变化，感激之中充满信任。这些社工机构之所以能够让村居委员会产生依赖，原因在于社会工作的不可替代性。
在这期（外来媳妇）项目中，机构在需求调研的基础上摸清案主情况，建立了外来媳妇2 500户左右的原始数据库。政府内部对基层妇代干部的考核内容对项目有很大的推动作用，基层妇代干部发现一些比较难做的个案也会由妇联转交给我们来做。憎谈对象明枚）
玥枚所言的这种不可替代性体现为社会工作的专业性，包括专业评估和专业个案工作服务。通过专业评估建立的原始数据库和应对复杂个案工作的专业性，是当地妇联系统看重和需要玥枚所在机构的关键。
在我们的协助下，居委争得了多项荣誉。居委工作顺利开展，我们也得到社区的信任。跟街道多个居委建立了良好的信任关系，为居委减轻了青少年活动压力，也顺利中标拿下下一年度兴业街道的青少年托管服务项目，并将项目服务区域扩展到更多的居委。（访谈对象金诚）
金诚所在社工机构积极地为政府网络中的居委会考虑，帮助他们争取了其他居委会没有获得的荣誉，为居委会带来特殊的收益，推进了社工机构与居委会信任关系的建立。作为一种互换共赢的关系，双方都希望维持下去，所以居委会积极帮助社工机构在下一年的政府购买服务竞标中获胜。他们已经建立并进入了了信任关系的良性循环。
2.人情信任
人情在本土社会工作机构的信任建构中扮演重要角色，这一方面在入场和服务开展中扮演信任媒介的作用;另一方面我们也看到有些社会工作机构在本地村居的长期嵌入与存在，社会工作机构与村居的关系转向一种默契的熟人关系，而信任也呈现人情的特点。
督导的这些机构总体看来，有的机构在社区时间长，跟居委关系很熟，原先那种谨慎、正式感觉少了很多，你能够感觉到他们有时候像是一家人的感觉。有时候用场地、设施可能说一声就行，后面再补个程序。机构（负责人）往往会跟居委会书记有良好的私人关系。如果是一个新的机构刚进入社区，就是另外一个态度。（访谈对象岚梅）
岚梅提到的这种现象是在社工机构与村居长期相处中产生的一种信任。它们往往有着“共生”“互利”的关系，而长期的存在也为熟人关系的产生奠定了基础。社会工作机构会有意识的发展这种熟人关系，而这种关系有时候会超越严格的制度规则，为社会工作机构的行动带来某种程度的便利，提升工作的效率。
3.政治性信任
L老师是上海市政府参事，跟我们私人关系很好。他对我们开展的x项目很认可，帮我们跟政府讲。这个项目得到体制内的肯定。我想L老师其实这么推广，也是想以此推动政界对社工价值的认可，推进社工制度的完善。（访谈对象玥枚）
L老师的身份比较特殊，作为政府参事具有一定的政治身份，也容易获得政治信任。社工机构开展的x项目，引起了一些争议。但是政府参事对本项目的深度了解、介绍和支持，有力地回应了质疑，并进而得到体制内的认可。这与L参事本身所承载的政治性信任有密切关联。
相关的研究也指出，社会工作者通过一些中间人与政府建立良好关系，如退休干部、智库人员。此外，社会工作者通过一些政治身份，比如党、人大、政协的代表或者群众团体组织挂职锻炼等方式，实现与各类治理主体沟通。上海一些区县的做法是将区县团委、青联等名额，帮助提升优秀社会工作者政治地位，推进与体制内的联系和沟通。政治身份、政治地位实际上是赋予了社会工作机构及其成员的政治权力，而权力可能生成一种权威，也是信任生成的重要来源。
四、结论与讨论
（一）结论
信任是受访者多次提到的概念，它源于个体本体性安全的需求，是对个人或系统可信赖性所持有的信心。通过上述论述，我们可以发现，社会工作机构在基层的村居治理实践中的一个基本策略就是建构信任。
这种信任建立方式一方面依赖于专业的文化资本由潜在到增强的彰显过程。另一方面，社会工作机构整合社会资本，发挥社会资本的信任媒介、沟通等作用，推进信任的建构。在此过程中，两者相互作用，实现与基层行政力量的经济资本等进行交换，社会工作机构得以生存。入场村居时，社会工作机构一方面要依靠机构自身的文化资本，另一方面也需要社会资本的配合。这种潜在的文化资本通过先行试验、专业符号得以彰显，而社会资本的建构依赖于关系上的低调处理、人际关系的联结。入场村居后，面对村居需求与服务对象需求的张力，社会工作机构摒弃服务对象需求第一的原则，而以调和二者为策略。这一方面通过专业行动推进文化资本发展，另一方面通过关系的汇报、沟通、自我适度彰显等方式推进与体制内外社会资本的关联和增量发展。随着服务的展开，社会工作机构通过文化资本兼顾多元需求，与多元治理主体建立信任关系，为资本的某种交换提供了基础。最终社会工作机构以文化资本为基础，以社会资本为保障，进行资本交换，获得经济资本，从而实现专业生存。在长久的嵌入中，社会工作机构还会发展人情信任和政治信任，推进机构在基层村居的持久生存。 （二）讨论
建构信任关系是生存理性下社会工作机构的生存逻辑。尽管走向合作关系是学界一直倡导的政社关系的理想类型，也是从社会管理走向社会治理的精髓;但在这转变过程中，实务领域的首要目标并非平等关系，而是如何获得基层村居的信任，从而能够生存、进而参与治理。长久以来，政治信任的缺失阻碍了包括社会工作机构在内社会组织的发展，社会组织成立必须寻找双重主管部门，注册难度大，受到严格管理。随着国内外形势变化，以及对于公益性社会组织的分类认知，2016年中国政府提出了促进社会组织管理改革的意见，允许公益慈善类社会组织直接登记，大量社工机构登记成立，促进了社会工作的发展。但是这种从中央部门到基层部门的新信任关系建立并非朝夕可以促成的，社會工作机构作为新生的专业社会服务机构，对于基层来说仍然是陌生组织，容易引发质疑和不信任。在此背景下，大量的社会工作机构由高校教师所办，其原因之一是政府对高校的相对政治信赖。但这一现象是过渡性的。寻求社会稳定与社会组织发展空间的平衡应是我国社会组织发展政策的症结点。从基层政府与社会关系的角度看，由于政府对于社会组织不信任，目前二者的分离程度并未达到理想状态。总体来说，这是中国政社关系在基层村居层面转型限度使然。
社会工作机构通过多重策略建构多元信任，表现出社会工作机构嵌入发展中的本土特色。从信任的基础上看，卢曼将信任划分为人际信任和制度信任，吉登斯则将信任区分为对人的信任和对系统的信任。总体来说，从传统社会向现代社会的转变是从人际信任、对人信任转向制度信任和系统信任的过程。然而，这种线性发展逻辑在中国本土的实践中并不典型。由于我国社会工作制度设计缺乏系统性，制度信任在基层实践的空白空间被人际信任所填充。同时，由于中国独特的政治体制以及社会组织的政治风险，政治性信任影响着社会工作机构的生存。社会工作机构一方面依赖于不健全的制度寻求信任，另一方面积极依赖于社会工作自身的关系圈子，弥补制度信任的残缺，并尝试建构人际信任实现长久的生存。
这种多重策略的信任建构方式导致了需求的置换与非对称的社会交换，产生了脆弱的合作关系。正如霍曼斯指出的，资源占有的不平等使得人们在交换中服从于他人，产生了权力。社会工作机构作为第三部门，资源往往依赖于政府和市场，而市场的社会责任也尚未充分发育。在政府购买服务制度化的趋势下，社会工作机构对于政府资源形成了依赖。政府的逻辑隐含也在这种依赖关系中。由于制度约束的缺乏，尤其是基层政府的法定责任残缺，政府基于行政逻辑来处理与社工机构的关系。在此背景下，在西方社会工作背景中所预设的平等的政社关系缺乏外在条件。社会工作机构的在嵌入中为赢得生存，不得不加入基层村居的需求，考虑基层行政力量的逻辑。这表现为基层村居委会的需求不可忽视，甚至成为主要导向。由此，这种信任关系也只能是为可能的合作提供了基础，但是十分脆弱。从严格意义上来说，这还不是平等的合作关系。
进而言之，信任也意味着治理主体之间情感治理的意义。社会治理的精髓在于多元治理主体的合作关系，社会工作机构参与社会治理的有效性之一在于构建社会工作机构与行政力量的合作秩序。这种合作秩序需要以信任为基础，而合作也会促进信任的建构。政府对于社会组织信任的不足是阻碍社会治理的重要障碍。重建政府对于包括社会工作机构在内的社会组织的信任是并非仅仅是一个理性的议题。信任是一种信心，也是一种隋感，需要一种心理体系的支撑。在此意义上，本文与学界关注的“情感治理”相呼应。当然，本文更为关注的是治理主体之间的情感，而非治理对象的情感。构建社会治理体系，并非仅仅是制度构建的范畴，也需要良好的社会心理进行配合。社会工作从“嵌入”到“建构”‘增能”的发展过程不是一蹴而就的，其必然的过程之一就是信任心态的逐渐生成。以中国为中心，还要“从内往外”避免从外往内看，反对从西方的立场来看中国，警惕用理论来裁剪事实。这种信任的建构有着本土的特性，强调治理中情理法的交织。这意味着治理实践既需要制度信任的完善，也需要在过渡时期以人情、社会交换、政治身份等转承，最终实现治理主体信任建构，保障社会治理的有效性。