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[摘 要]本文对环境规划和城市规划的现状和二者之间的不协调成因进行了分析，并提出了对策与建议。
[关键词]环境规划 城市规划 协调
中图分类号：T925 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2015）07-0343-01
1、环境规划与城市规划现状分析
环境规划是指为使环境与社会经济协调发展，把“社会—经济—环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。而城市规划是为了实现一定时期内城市的社会和经济发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。这两类规划之间既有联系又有区别。
环境规划的主要作用在于协调环境保护和国民经济良性发展，而城市规划则是为城市的空间利用和发展纲要做出统筹性是安排。二者的区别主要体现在城市规划着重于发展社会经济发展，而环境规划则着眼于建设更舒适的居民生存环境。
同时二者之间又是有联系的。尽管环境规划按不同的规划级别存在多种类型，但是环境的保护同时也是城市规划的重要组成部分。环境规划是实施环境保护的总体思路，是融合在城市总体规划中的，又具有一定的独立性。环境规划和城市规划互为参照和基础，但在经济建设为中心和城市迅速扩张的情形下，环境规划被重视的程度二者之间的矛盾和冲突日趋明显，在实际执行中，这两种规划也有明显的不协调现象。主要体现在以下几个方面。
1.1 城市建设用地与生态用地之间的矛盾
城市规划侧重于社会发展和经济建设，而环境规划侧重于生态化境的保护和建设。在当前普遍追求规模化、政绩化的城市发展背景下，大片的土地被划归城市建设用地，同时生态用地的面积被大大的压缩，环境规划因此处于被边缘化的位置。由此导致的结果就是城市高楼林立，但居住环境恶化。
1.2 城市规划总体布局弱化环境保护
这一问题集中体现在城市总体规划中，各类型的用地比例失调。一种普遍存在的现象是以GDP增速为主要指标的城市发展模式注重于硬件的建设而对居民生活相关的绿地、人工湖、水生动植物方面的土地划拨比例明显偏低。统计表明，国外城市规划中工业和住宅比例约为35%～65%，绿地面积比例约为12%。而相比之下，国内工业和住宅用地比例约为66%，而绿地面积比例仅为7%。工业和住宅用地方面在国内的城市规划中占据了太大的比例，平均值比国外同类规划高出15%以上，绿地率平均低20%以上。这种比例失调的后果就是“水泥森林”间杂着勿扰的环境，且由于城市规划中各部分之间功能混杂，对恶化的环境治理难度加大。
1.3 城市人口膨胀和环境容量的矛盾
实际上我国当前城市规划中侧重于住宅和工业用地有很多被迫的成分，根本原因在于城市人口不断膨胀对居民居住条件，尤其是住宅用地提出了更高的要求。在这样的压力下，城市规划的制定者不得不首先考虑解决居民的居住问题。由于人口快速增长，人均占有的自然资源数量必然大幅下滑。这使得在城市规划中就面临两难的境地：注重工业和住宅用地必然压缩用于环境保护的用地面积，城市环境必然恶化；反过来，如果达到了环境规划的一般要求，则工业和住宅用地面积必然会此消彼长，对社会稳定不利。
这个矛盾是城市规划和环境规划最核心的矛盾。城市人口的不断膨胀使得环境的容纳能力越来越接近于所能承受的极限，环境自凈能力缺失和环境恶化就成了不可避免的问题。这使得在未来的城市规划和环境规划中必须妥善协调这二者之间的矛盾，需要高度重视。而问题的切入点，必然是如何协调社会经济发展和环境承载力的问题。
2、成因分析
城市规划和环境规划之间的不协调，原因是多方面的，既有规划体系方面的原因，也有规划部门运作模式不畅和规划编制指导思想的影响。
2.1 规划体系之间的不协调
我国城市规划体系最大缺陷在于缺乏空间规划。没有空间规划的总体协调，各类规划之间必然会发生矛盾，而且在矛盾没有空间规划约束的情况下，处于强势地位的城市规划必然会蚕食环境规划的空间。在执行过程中城市规划也会忽视自身行为对环境的影响，对其重视程度较低。在当前的城市建设中重土木建设而轻环境保护的现象正是这种缺乏空间规划约束的具体体现。
2.2 编制过程中的不协调
从城市规划和环境规划侧重点的不同可见，在编制各自的规划时，由于负责编制规划的部门不同，各自为政是不可避免，导致在城市规划和环境规划中出现不协调也就顺理成章。城市规划的编制部门为规划行政部门，而环境规划的编制部门是环保行政部门。在编制过程中，所接受的监督都来自于各自部门的上级领导部门。在对这两类规划编制完成后，规划的审批和管理也很大程度上受到各级政府部门领导意志的影响。因此这两类规划的最终施行方案，实际上是不同规划部门之间的博弈，还受到上级领导的决策偏向的影响。
2.3 规划实施中的矛盾
相比于城市规划，我国的环境规划起步较晚，理论和实践中都存在很多不完善的地方。在规划的实施过程中，作为城市规划执行者的行政运作部门明显要比环境规划的执行部门强势。落实到实施环节时，环境规划中所要求的环境保护措施往往没有进入强制性实施的范畴，而是经常让位于城市建设需要，使得环境规划很大程度上成为一纸空文。
造成这种现象的根本原因并不在于城市规划和环境规划的编制水平上的差异，而是地方政府对这两类规划的偏好和认识水平的差异。在以经济建设为中心的大环境下，地方部门普遍表现出对政绩的狂热追求，而对环境的保护多采取得过且过的态度。在思想意识上，地方政府的行政领导对环境保护的认识不够也是导致这种现象的主要诱因之一。
2.4 规划周期间的不协调
规划的周期不同也是导致这两类规划间矛盾的原因之一。城市规划的期限一般选作10年，而环境规划周期则一般是5年。在当前的城市建设中，由于受到领导意志的影响，城市规划的制定具有很大的人为因素，城市规划的编制经常发生变动，常常是换一届领导就换一次规划，严重的影响了规划的实施，也间接的影响到了这两类规划之间在周期上的协调性。
3、对策与建议
3.1 构建完善的总体规划体系
由前文分析可见，这两类规划之间的矛盾从在体制方面的原因是缺乏一个具有强制性的总体空间规划的约束。因此需要尽早出台中对各类用地空间的强制性的规划体系。在各自的用地空间范围内城市规划和环境规划并行不悖。这样才能保障环境规划中的实施细节能真正落实到实处，避免环境用地空间被城市建设用地所侵占。
3.2 提高对环境规划的认识水平
当前环境规划被弱化的另一个主要原因是行政领导对环境保护重视程度不够。因此需要加强对环境保护重要性的宣传，尤其是让领导认识到环境保护对于城市建设的重要性，从思想上真正重视环境规划。
参考文献
[1] 耿海清.我国的空间规划体系及其对开展规划环评的启示[J].世界环境，2010，2（2）：79-80.
[2] 徐东.关于中国现行规划体系的思考[J].经济问题探索，2008，10（10）：181-185.
[关键词]环境规划 城市规划 协调
中图分类号：T925 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2015）07-0343-01
1、环境规划与城市规划现状分析
环境规划是指为使环境与社会经济协调发展，把“社会—经济—环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。而城市规划是为了实现一定时期内城市的社会和经济发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。这两类规划之间既有联系又有区别。
环境规划的主要作用在于协调环境保护和国民经济良性发展，而城市规划则是为城市的空间利用和发展纲要做出统筹性是安排。二者的区别主要体现在城市规划着重于发展社会经济发展，而环境规划则着眼于建设更舒适的居民生存环境。
同时二者之间又是有联系的。尽管环境规划按不同的规划级别存在多种类型，但是环境的保护同时也是城市规划的重要组成部分。环境规划是实施环境保护的总体思路，是融合在城市总体规划中的，又具有一定的独立性。环境规划和城市规划互为参照和基础，但在经济建设为中心和城市迅速扩张的情形下，环境规划被重视的程度二者之间的矛盾和冲突日趋明显，在实际执行中，这两种规划也有明显的不协调现象。主要体现在以下几个方面。
1.1 城市建设用地与生态用地之间的矛盾
城市规划侧重于社会发展和经济建设，而环境规划侧重于生态化境的保护和建设。在当前普遍追求规模化、政绩化的城市发展背景下，大片的土地被划归城市建设用地，同时生态用地的面积被大大的压缩，环境规划因此处于被边缘化的位置。由此导致的结果就是城市高楼林立，但居住环境恶化。
1.2 城市规划总体布局弱化环境保护
这一问题集中体现在城市总体规划中，各类型的用地比例失调。一种普遍存在的现象是以GDP增速为主要指标的城市发展模式注重于硬件的建设而对居民生活相关的绿地、人工湖、水生动植物方面的土地划拨比例明显偏低。统计表明，国外城市规划中工业和住宅比例约为35%～65%，绿地面积比例约为12%。而相比之下，国内工业和住宅用地比例约为66%，而绿地面积比例仅为7%。工业和住宅用地方面在国内的城市规划中占据了太大的比例，平均值比国外同类规划高出15%以上，绿地率平均低20%以上。这种比例失调的后果就是“水泥森林”间杂着勿扰的环境，且由于城市规划中各部分之间功能混杂，对恶化的环境治理难度加大。
1.3 城市人口膨胀和环境容量的矛盾
实际上我国当前城市规划中侧重于住宅和工业用地有很多被迫的成分，根本原因在于城市人口不断膨胀对居民居住条件，尤其是住宅用地提出了更高的要求。在这样的压力下，城市规划的制定者不得不首先考虑解决居民的居住问题。由于人口快速增长，人均占有的自然资源数量必然大幅下滑。这使得在城市规划中就面临两难的境地：注重工业和住宅用地必然压缩用于环境保护的用地面积，城市环境必然恶化；反过来，如果达到了环境规划的一般要求，则工业和住宅用地面积必然会此消彼长，对社会稳定不利。
这个矛盾是城市规划和环境规划最核心的矛盾。城市人口的不断膨胀使得环境的容纳能力越来越接近于所能承受的极限，环境自凈能力缺失和环境恶化就成了不可避免的问题。这使得在未来的城市规划和环境规划中必须妥善协调这二者之间的矛盾，需要高度重视。而问题的切入点，必然是如何协调社会经济发展和环境承载力的问题。
2、成因分析
城市规划和环境规划之间的不协调，原因是多方面的，既有规划体系方面的原因，也有规划部门运作模式不畅和规划编制指导思想的影响。
2.1 规划体系之间的不协调
我国城市规划体系最大缺陷在于缺乏空间规划。没有空间规划的总体协调，各类规划之间必然会发生矛盾，而且在矛盾没有空间规划约束的情况下，处于强势地位的城市规划必然会蚕食环境规划的空间。在执行过程中城市规划也会忽视自身行为对环境的影响，对其重视程度较低。在当前的城市建设中重土木建设而轻环境保护的现象正是这种缺乏空间规划约束的具体体现。
2.2 编制过程中的不协调
从城市规划和环境规划侧重点的不同可见，在编制各自的规划时，由于负责编制规划的部门不同，各自为政是不可避免，导致在城市规划和环境规划中出现不协调也就顺理成章。城市规划的编制部门为规划行政部门，而环境规划的编制部门是环保行政部门。在编制过程中，所接受的监督都来自于各自部门的上级领导部门。在对这两类规划编制完成后，规划的审批和管理也很大程度上受到各级政府部门领导意志的影响。因此这两类规划的最终施行方案，实际上是不同规划部门之间的博弈，还受到上级领导的决策偏向的影响。
2.3 规划实施中的矛盾
相比于城市规划，我国的环境规划起步较晚，理论和实践中都存在很多不完善的地方。在规划的实施过程中，作为城市规划执行者的行政运作部门明显要比环境规划的执行部门强势。落实到实施环节时，环境规划中所要求的环境保护措施往往没有进入强制性实施的范畴，而是经常让位于城市建设需要，使得环境规划很大程度上成为一纸空文。
造成这种现象的根本原因并不在于城市规划和环境规划的编制水平上的差异，而是地方政府对这两类规划的偏好和认识水平的差异。在以经济建设为中心的大环境下，地方部门普遍表现出对政绩的狂热追求，而对环境的保护多采取得过且过的态度。在思想意识上，地方政府的行政领导对环境保护的认识不够也是导致这种现象的主要诱因之一。
2.4 规划周期间的不协调
规划的周期不同也是导致这两类规划间矛盾的原因之一。城市规划的期限一般选作10年，而环境规划周期则一般是5年。在当前的城市建设中，由于受到领导意志的影响，城市规划的制定具有很大的人为因素，城市规划的编制经常发生变动，常常是换一届领导就换一次规划，严重的影响了规划的实施，也间接的影响到了这两类规划之间在周期上的协调性。
3、对策与建议
3.1 构建完善的总体规划体系
由前文分析可见，这两类规划之间的矛盾从在体制方面的原因是缺乏一个具有强制性的总体空间规划的约束。因此需要尽早出台中对各类用地空间的强制性的规划体系。在各自的用地空间范围内城市规划和环境规划并行不悖。这样才能保障环境规划中的实施细节能真正落实到实处，避免环境用地空间被城市建设用地所侵占。
3.2 提高对环境规划的认识水平
当前环境规划被弱化的另一个主要原因是行政领导对环境保护重视程度不够。因此需要加强对环境保护重要性的宣传，尤其是让领导认识到环境保护对于城市建设的重要性，从思想上真正重视环境规划。
参考文献
[1] 耿海清.我国的空间规划体系及其对开展规划环评的启示[J].世界环境，2010，2（2）：79-80.
[2] 徐东.关于中国现行规划体系的思考[J].经济问题探索，2008，10（10）：181-185.