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摘 要：在我国行政诉讼法发展和完善的过程当中，作为诉讼参加人的原告在其中扮演着十分重要的角色。与此同时，在我国现行的行政诉讼法当中，对于原告资格的认定问题以及相关内容也进行了规定。然而该问题目前仍然存在许多的不足以及漏洞，需要我们对此进行进一步的完善，这样才能够使得我国行政相对人的合法权益得到保障，同时将依法治国，建设社会主义法治国家的目标落实到实处。
关键词：行政诉讼；原告资格；完善建议
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0097-02
作者简介：刘镇东（1994-），男，汉族，广东广州人，暨南大学，法律硕士研究生，主要研究方向：行政法学。
在我国2017年修改的《行政诉讼法》以及2018年颁布实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中，对于行政诉讼原告的范围的认定愈渐明晰，其规定的具有行政诉讼原告资格的人可以是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。这一规定与之前的行政诉讼法及其司法解释相比较而言，对“与行政行为有利害关系”这一认定标准有了更明晰的界定并进行了列举，但笔者认为对于原告资格的认定，应该在此基础上还应对其进行扩充，从而实现对行政机关更为切实有效的监督和约束。因此，本文尝试就此问题进行研究和论证，以期实现行政诉讼中原告资格认定的进一步完善和发展。
一、我国《行政诉讼法》及其相关司法解释对于原告资格的认定
关于我国行政诉讼中的原告，其指的是有权提起诉讼的行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释中的规定我们可对行政诉讼中的原告资格进行以下的分类：
第一，提起行政诉讼的原告必须是我国的公民，除了公民以外还可以是法人或者其他组织。若不满足上述条件，则没有资格提起行政诉讼。
第二，原告必须与侵犯了其自身合法权益的行政行为之间具有利害关系，如果不满足这一点，即行政行为并没有对行政相对人造成法律意义上的侵害，则其不能够就此提起行政诉讼。
第三，作为原告的行政相对人，其一定要向人民法院提起行政诉讼，不满足这一点也不可以成为行政诉讼的原告。
二、行政诉讼中原告资格认定中存在的问题
（一）作为行政诉讼原告之一的自然人必须是中华人民共和国“公民”
在我国现行的《行政诉讼法》及其相关司法解释中规定，对于原告资格认定中主体之一的公民，仅仅局限于我国公民。也就是说，以自然人身份提起行政诉讼而取得行政诉讼原告资格的主体仅限于具有中华人民共和国国籍的公民。这样一来，就将外国人以及无国籍人士排除在外了，这一部分人是无法取得我国行政诉讼的原告资格。然而这样一来，便使外国人与无国籍人在华的合法权益得不到保障，同时也对行政主体及其工作人员行使职权存在监督与制约的“真空地带”。随着我国加入了WTO以及提出“一带一路”合作倡议以来，我国与世界各国的交流与合作日益密切、频繁，我国经济的腾飞与社会的高速发展吸引了大量的外国人以及无国籍的人士来华经商、学习等，因此便会经常与我国相关行政主体之间产生一定的行政法律关系。然而，在日常的司法实践当中，来华投资、经商以及居住等外国人、无国籍人的合法权益被相关行政主体侵犯的事件屡见不鲜，而却因为外国人以及无国籍的人士不具有行政诉讼原告资格，使其无法在华通过司法途径对其受侵害的权益寻求救济，这一方面无疑严重削弱了我国行政主体的权威与公信力，更直接影响到我国的国家形象；与此同时，不利于对行政主体及其工作人员所作出的行政行为进行有效地监督和规制，也不利于我国服务型政府的建设。
（二）具有行政诉讼原告资格的法人及其他组织的范围尚未完全明晰
在我国现行的《行政诉讼法》及其司法解释中，对于原告资格的认定，明确规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。然而在行政诉讼具体的司法审判实践当中，依据“限制公权力，保障公民权利”以及“民告官”的传统行政诉讼原则与精神，一般提起行政诉讼的原告多数为作为行政行为相对人或与行政行为有利害关系的公民及营利法人，然而对于《民法总则》中所规定的非营利法人中的事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构，以及特别法人中的机关法人、基层群众性自治组织法人等能否作为适格的原告尚未完全明晰。
如判例“广东省揭东区国土资源局诉揭阳市揭东区物价局行政处罚决定一案”①，被告揭东区物价局辩称；“原告揭东区国土资源局作为行政机关，不属于适格的行政诉讼原告。理由：1、行政诉讼依据立法原则与精神可得知其应属于‘民告官’的诉讼，从《行政诉讼法》的第一条、第二条、第二十四条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第1条、第11条、第12条、第13条所规定的明确概念中可以得知行政机关不应认定为行政诉讼适格的原告；2、行政机关之间的争议行为属于内部的行政行为，应通过层报两行政机关共同的上级作出裁决等内部纠纷解决机制进行调整和解决而不能将内部行政行为外部化，通过行政诉讼的方式解决；3、涉案的物价局作出行政处罚决定这一行政行为并不侵犯国土资源局的合法权益，因为双方皆为行政机关，两者所拥有的财产皆属国家所有，物价局通过行政处罚所得的款项皆需上缴国库，故涉案的国土资源局并不是行政诉讼适格的原告。”
审理该案的人民法院则认为行政机关具有管理公共事务的职能，不符合“民告官”的基本行政诉讼构造，故不能将其认定为行政诉讼适格的原告，现行行政诉讼法中所规定的原告之一的“法人”，不应包括“机关法人”，只有非行政主体的行政相对人才能认定为行政诉讼中的适格原告，因此涉案的国土资源局并不能认定为行政诉讼的适格原告。
笔者认为，认定行政诉讼的适格原告，关键在于分析一方的合法权益是否基于行政机关所作出的行政行为而遭受侵犯以及其是否与行政主体所作出的行政行为具有利害关系。不能单纯认为涉案的国土资源局具有管理公共事务的职能便剥夺了其提起行政诉讼的原告资格。再之，必须厘清内部的行政行为与行政机关之间的行政行为这两个不同的概念，二者之间属于交叉关系而不是从属关系，不能将两者一概而论。②涉案的物價局对国土资源局所作出的行政处罚决定属于影响到国土资源局权益的行政行为，两者构成的是行政法律关系，作为行政相对人的国土资源局应认定为适格的原告，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。③因此，揭东区人民法院认定涉案的国土资源局不是行政诉讼适格的原告而裁定驳回起诉的做法，值得商榷。 三、对完善我国行政诉讼原告资格认定问题的建议
（一）进一步扩大作为行政诉讼原告之一的“公民”概念的外延
根据我国目前的司法制度规定以及司法实践现状，我们需要对于现行的行政诉讼法及其司法解释中对原告资格认定时的“公民”概念的外延进行一定程度上的扩张。对于这一部分“公民”的概念，其不仅仅应该包括具有中华人民共和国国籍的公民，同时还应该包括些外国人以及无国籍人等自然人，这样才能够更好地与我国法治建设以及对外开放的基本国策相适应。与此同时，也只有我国将“公民”的外延扩大至包括外国人以及无国籍人的范围时，我国才能够做到最合理最有效并且最大范围的对行政相对人及与行政行为有利害关系的自然人的合法权益进行保障以及更加全方位地对行政主体及其工作人员所作出的行政行为进行有效的监督与制约。
（二）进一步明晰具有行政诉讼原告资格的法人及其他组织的范围
在很多西方发达国家中，非营利法人、特别法人等皆可以行使其行政诉讼权利。以英国为例，在英国的《英国王权诉讼法》中，对于行政机关的行政诉讼权利作出了明确的规定。因此，我国应当由最高权力机关作出立法解释或者最高司法机关作出司法解释的方式对“法人及其他组织”原告资格认定的标准予以阐明，将作为特别法人的行政机关，作为非营利法人的事业单位等皆纳入到整个行政诉讼的原告范围之中，有利于保证法律适用的统一性，进而保障我国的司法权威性。在对行政诉讼原告资格认定上将“法人”、“其他组织”的内涵与外延进行必要的扩充性的解释，是在行政诉讼实施过程当中保障适格原告行使诉权的必由之路。与此同时，采取宽泛性的标准对行政诉讼原告资格进行认定，能使行政诉讼立法目的得以更充分地实现。行政机关在行使公共事务管理职能的过程当中所产生的权利义务关系，能通过司法途径进行救济，由人民法院通过的裁判方式使行政主体自身的合法权益得到保障，这一举措将会是中国特色社会主义法治国家建设的一种必然趋势。④
四、小结
在我国司法理论与实践发展的过程中，行政诉讼原告资格的认定问题是一个亟待明确的焦点问题。故之，应当依据我国的法治发展现状及司法审判实践的经验，来对行政诉讼原告资格的认定问题进行完善，从而更好地保护行政相对人与利害关系人的合法权益，并且也使“将权力关进制度的笼子里”的法治理念落实到实处，有效监督和约束行政机关及其工作人员行使行政职权，进而实现建设新时代中国特色社会主义法治国家的宏伟目标。
[ 注 释 ]
①江必新，梁风云著.《行政诉讼法理论与实务》上卷[M].北京：北京大学出版社，2009，7：369.
②姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社北京：高等教育出版社，1999，10：336.
③江必新，梁风云著.《行政诉讼法理论与实务》上卷[M].北京：北京大学出版社，2009，7：369.
④劉德权主编.《最高人民法院司法观点集成》行政、国家赔偿卷[J].人民法院版，2014，7：257.
关键词：行政诉讼；原告资格；完善建议
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0097-02
作者简介：刘镇东（1994-），男，汉族，广东广州人，暨南大学，法律硕士研究生，主要研究方向：行政法学。
在我国2017年修改的《行政诉讼法》以及2018年颁布实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中，对于行政诉讼原告的范围的认定愈渐明晰，其规定的具有行政诉讼原告资格的人可以是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。这一规定与之前的行政诉讼法及其司法解释相比较而言，对“与行政行为有利害关系”这一认定标准有了更明晰的界定并进行了列举，但笔者认为对于原告资格的认定，应该在此基础上还应对其进行扩充，从而实现对行政机关更为切实有效的监督和约束。因此，本文尝试就此问题进行研究和论证，以期实现行政诉讼中原告资格认定的进一步完善和发展。
一、我国《行政诉讼法》及其相关司法解释对于原告资格的认定
关于我国行政诉讼中的原告，其指的是有权提起诉讼的行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释中的规定我们可对行政诉讼中的原告资格进行以下的分类：
第一，提起行政诉讼的原告必须是我国的公民，除了公民以外还可以是法人或者其他组织。若不满足上述条件，则没有资格提起行政诉讼。
第二，原告必须与侵犯了其自身合法权益的行政行为之间具有利害关系，如果不满足这一点，即行政行为并没有对行政相对人造成法律意义上的侵害，则其不能够就此提起行政诉讼。
第三，作为原告的行政相对人，其一定要向人民法院提起行政诉讼，不满足这一点也不可以成为行政诉讼的原告。
二、行政诉讼中原告资格认定中存在的问题
（一）作为行政诉讼原告之一的自然人必须是中华人民共和国“公民”
在我国现行的《行政诉讼法》及其相关司法解释中规定，对于原告资格认定中主体之一的公民，仅仅局限于我国公民。也就是说，以自然人身份提起行政诉讼而取得行政诉讼原告资格的主体仅限于具有中华人民共和国国籍的公民。这样一来，就将外国人以及无国籍人士排除在外了，这一部分人是无法取得我国行政诉讼的原告资格。然而这样一来，便使外国人与无国籍人在华的合法权益得不到保障，同时也对行政主体及其工作人员行使职权存在监督与制约的“真空地带”。随着我国加入了WTO以及提出“一带一路”合作倡议以来，我国与世界各国的交流与合作日益密切、频繁，我国经济的腾飞与社会的高速发展吸引了大量的外国人以及无国籍的人士来华经商、学习等，因此便会经常与我国相关行政主体之间产生一定的行政法律关系。然而，在日常的司法实践当中，来华投资、经商以及居住等外国人、无国籍人的合法权益被相关行政主体侵犯的事件屡见不鲜，而却因为外国人以及无国籍的人士不具有行政诉讼原告资格，使其无法在华通过司法途径对其受侵害的权益寻求救济，这一方面无疑严重削弱了我国行政主体的权威与公信力，更直接影响到我国的国家形象；与此同时，不利于对行政主体及其工作人员所作出的行政行为进行有效地监督和规制，也不利于我国服务型政府的建设。
（二）具有行政诉讼原告资格的法人及其他组织的范围尚未完全明晰
在我国现行的《行政诉讼法》及其司法解释中，对于原告资格的认定，明确规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。然而在行政诉讼具体的司法审判实践当中，依据“限制公权力，保障公民权利”以及“民告官”的传统行政诉讼原则与精神，一般提起行政诉讼的原告多数为作为行政行为相对人或与行政行为有利害关系的公民及营利法人，然而对于《民法总则》中所规定的非营利法人中的事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构，以及特别法人中的机关法人、基层群众性自治组织法人等能否作为适格的原告尚未完全明晰。
如判例“广东省揭东区国土资源局诉揭阳市揭东区物价局行政处罚决定一案”①，被告揭东区物价局辩称；“原告揭东区国土资源局作为行政机关，不属于适格的行政诉讼原告。理由：1、行政诉讼依据立法原则与精神可得知其应属于‘民告官’的诉讼，从《行政诉讼法》的第一条、第二条、第二十四条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第1条、第11条、第12条、第13条所规定的明确概念中可以得知行政机关不应认定为行政诉讼适格的原告；2、行政机关之间的争议行为属于内部的行政行为，应通过层报两行政机关共同的上级作出裁决等内部纠纷解决机制进行调整和解决而不能将内部行政行为外部化，通过行政诉讼的方式解决；3、涉案的物价局作出行政处罚决定这一行政行为并不侵犯国土资源局的合法权益，因为双方皆为行政机关，两者所拥有的财产皆属国家所有，物价局通过行政处罚所得的款项皆需上缴国库，故涉案的国土资源局并不是行政诉讼适格的原告。”
审理该案的人民法院则认为行政机关具有管理公共事务的职能，不符合“民告官”的基本行政诉讼构造，故不能将其认定为行政诉讼适格的原告，现行行政诉讼法中所规定的原告之一的“法人”，不应包括“机关法人”，只有非行政主体的行政相对人才能认定为行政诉讼中的适格原告，因此涉案的国土资源局并不能认定为行政诉讼的适格原告。
笔者认为，认定行政诉讼的适格原告，关键在于分析一方的合法权益是否基于行政机关所作出的行政行为而遭受侵犯以及其是否与行政主体所作出的行政行为具有利害关系。不能单纯认为涉案的国土资源局具有管理公共事务的职能便剥夺了其提起行政诉讼的原告资格。再之，必须厘清内部的行政行为与行政机关之间的行政行为这两个不同的概念，二者之间属于交叉关系而不是从属关系，不能将两者一概而论。②涉案的物價局对国土资源局所作出的行政处罚决定属于影响到国土资源局权益的行政行为，两者构成的是行政法律关系，作为行政相对人的国土资源局应认定为适格的原告，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。③因此，揭东区人民法院认定涉案的国土资源局不是行政诉讼适格的原告而裁定驳回起诉的做法，值得商榷。 三、对完善我国行政诉讼原告资格认定问题的建议
（一）进一步扩大作为行政诉讼原告之一的“公民”概念的外延
根据我国目前的司法制度规定以及司法实践现状，我们需要对于现行的行政诉讼法及其司法解释中对原告资格认定时的“公民”概念的外延进行一定程度上的扩张。对于这一部分“公民”的概念，其不仅仅应该包括具有中华人民共和国国籍的公民，同时还应该包括些外国人以及无国籍人等自然人，这样才能够更好地与我国法治建设以及对外开放的基本国策相适应。与此同时，也只有我国将“公民”的外延扩大至包括外国人以及无国籍人的范围时，我国才能够做到最合理最有效并且最大范围的对行政相对人及与行政行为有利害关系的自然人的合法权益进行保障以及更加全方位地对行政主体及其工作人员所作出的行政行为进行有效的监督与制约。
（二）进一步明晰具有行政诉讼原告资格的法人及其他组织的范围
在很多西方发达国家中，非营利法人、特别法人等皆可以行使其行政诉讼权利。以英国为例，在英国的《英国王权诉讼法》中，对于行政机关的行政诉讼权利作出了明确的规定。因此，我国应当由最高权力机关作出立法解释或者最高司法机关作出司法解释的方式对“法人及其他组织”原告资格认定的标准予以阐明，将作为特别法人的行政机关，作为非营利法人的事业单位等皆纳入到整个行政诉讼的原告范围之中，有利于保证法律适用的统一性，进而保障我国的司法权威性。在对行政诉讼原告资格认定上将“法人”、“其他组织”的内涵与外延进行必要的扩充性的解释，是在行政诉讼实施过程当中保障适格原告行使诉权的必由之路。与此同时，采取宽泛性的标准对行政诉讼原告资格进行认定，能使行政诉讼立法目的得以更充分地实现。行政机关在行使公共事务管理职能的过程当中所产生的权利义务关系，能通过司法途径进行救济，由人民法院通过的裁判方式使行政主体自身的合法权益得到保障，这一举措将会是中国特色社会主义法治国家建设的一种必然趋势。④
四、小结
在我国司法理论与实践发展的过程中，行政诉讼原告资格的认定问题是一个亟待明确的焦点问题。故之，应当依据我国的法治发展现状及司法审判实践的经验，来对行政诉讼原告资格的认定问题进行完善，从而更好地保护行政相对人与利害关系人的合法权益，并且也使“将权力关进制度的笼子里”的法治理念落实到实处，有效监督和约束行政机关及其工作人员行使行政职权，进而实现建设新时代中国特色社会主义法治国家的宏伟目标。
[ 注 释 ]
①江必新，梁风云著.《行政诉讼法理论与实务》上卷[M].北京：北京大学出版社，2009，7：369.
②姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社北京：高等教育出版社，1999，10：336.
③江必新，梁风云著.《行政诉讼法理论与实务》上卷[M].北京：北京大学出版社，2009，7：369.
④劉德权主编.《最高人民法院司法观点集成》行政、国家赔偿卷[J].人民法院版，2014，7：257.