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摘 要：作为给付行政的一种，行政资助作为国家介入市场的一种干预方式，不与平等相矛盾，系以助成为目的，由包括行政机关、社会组织在内的各种资助主体给予私法主体以各种消极或积极的利益，从而合理地、间接地达到提升公共利益的效果。资助主体的社会性将愈来愈显著。
关键词：助成；社会组织；平等；公共利益；信息公开
中图分类号：D523
文献标识码：A
文章编号：1008-7168(2010)05-0070-05
一般认为给付行政是二十世纪初“行政国家”兴起后政府组织和权力膨胀、职能增加的表现，实际上行政资助行为较之福利国家中的社会保险、救助等给付行为更为源远流长。《管子·牧民篇》中写道：“故知予之为取者，政之宝也。”宋朝王安石推行保马法，以折变、沿纳等方式鼓励民户喂养马匹。尤其是政府从资本主义国家的兴起阶段开始，乃至十九世纪的“守夜人式国家”就已经通过“对私人工业家直接提供补助金”表现出对社会和经济生活进行积极干预的倾向。近年来，为应对金融危机和拯救市场，我国政府确定的4万亿元的投资计划最终将体现为特别的行政资助。素来强调市场作用的美国虽不鲜见资助行为，但2008年11月国会向政府拨款7000亿美元用以资助市场主体的规模实为该国史上罕见。所以行政资助在现代国家行政中比比皆是，也越来越发挥着经济安全、市场调节方面的重要作用。但是行政资助的根本在于财政，“财政是国家命脉，其中最重要之基础，在乎一个‘真’字。……支出必须有真实用途“收真实效果”。行政资助之决定权使政府拥有巨大的自由裁量空间，资助行为是否符合社会正义，并能够引导和维持公益之发展，取决于如何规制政府的资助决策，更在于如何认知行政资助的本原，否则无助于控制行政权力在资助中可能发生的天然恣意性。且作为一种授益行政行为，“授益”的一方最有可能在先行使权力过程中寻求自己的利益，造成政治腐败和权力滥用，而官僚主义盛行也必然衍生权力分赃、效率低下、公帑浪费等问题，最终退化人的生存能力和社会的创造能力，并威胁民主、自由和人权，与行政法学的目的背道而驰。因此，本文所针对行政资助的概念、主体和目的等三个关键因素进行的分析将有助于解决上述问题。
一、概念
首先，必须指出我国目前的行政法学中，行政给付仅指行政物质帮助，其中无行政资助的一席之地，更毋庸说国内权威的行政法学著作能够对其进行明确的阐述。其原因在于我国曾长期受前苏联行政法的影响，尽管“工业生产的财政可以依靠自己的积累，即企业的利润，也可以依靠国家信贷，即国家向联合公司和企业提供贷款，一部分由国家预算拨款”，似乎可见国家之行政资助行为，但必须看到行政资助的存在背景是国家与社会的二元化，体制内的资金流转不是资助。计划经济下，国家控制资源和生产，市场不存在，企业当然也不是市场主体，而只是庞大国家权力链条上的一个环节而已。当人不存在个体性、社会经济生活中不存在私法主体时，单一的、公权力行政体系中岂有行政资助的立锥之地，即使是行政给付也只是对公民个体的“帮助”行为，而非国家基于权力存在的合法性对特定对象履行的义务行为。
其次，域外行政法学中对行政资助存在不同的认识，包括：
1.补贴说。德国行政法中将行政资助视为补贴，指“国家或其他行政主体，为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为”。
2.援助说。法国行政法中将行政资助视为“援助私人的公益事业”的一种行政活动，其对象包括：第一，政府无力举办的、但又符合公共利益的活动；第二，对社会秩序不可缺少的非公共利益活动。但是，非公共利益活动终究对公共利益有促进作用，且此种援助在行政资助中日趋主流。
3.助成说。部分中国台湾学者认为行政资助是一种旨在激励的促进(助长)行政，“系经措施促进个别生活领域结构上之改善，譬如以经济资助方式达成促进经济、文化或艺术之发展，因此又称为‘资金助成行政’”。该说在日本学界也受到承认。
4.“狭义给付”说。日本行政法学界普遍将行政资助看作是给付行政的一种，一般从狭义的资助行政，也就是“经济资助的行政，即资金资助行政”来探讨，认为“资金资助行政是指行政主体为了保证经营的安定，满足公共需要，而对私人、私营企业提供资金或其他财产利益的行政作用”。部分中国台湾学者也认为给付行政中包括经济活动之资助，其所形成的资助关系，“是指行政主体因支持私法主体(自然人及私法人)达到特定公益目的，对其所为具财产价值之给付，所发生的法律关系”。
5.“私经济行政”说。“为达成行政上之任务，所采取之私法形态的行为，例如……在景气低迷时对厂商纾困贷款或提供补助。”该说与“二阶段理论”较为契合，也贴近实际。即行政主体以行政命令或者行政合同的方式决定资助，再由行政主体本身或者其委托的私法主体以私法形式(如借贷合同)向相对人实施资助。
第三，应在我国行政法学的行政给付中充实行政资助。改革开放三十多年来，我国市场经济在迅猛发展的同时也不断承受着国际竞争压力。因此，为调整产业机构、加速技术进步、推行环境保护、文化艺术传承等，中央和地方政府通过各种行政资助形式有选择、有限度地进行干预早已是不争的事实，行政实践中资助行为的大量存在必然要求我国行政法学正视这一情况并在对域外理论与当前国内实践的交互理解的基础之上丰富学科自身的研究对象，包括：
一是主体论。行政主体是资助主体，但不是现代行政资助中唯一的主体，下文论述。
二是归属论。如前述“狭义给付”说，行政资助当属给付行政。
三是目的论。依前述诸说，行政资助须奉行以公共利益为依归之圭臬。
四是作用和对象论。上述诸说实无本质区别，但“助成”较之“援助”、“补贴”更为贴切。行政资助的目的在于保障弱者的权利或者对某种事业的保护，如对个人的社会保险、对某种文化或者非文化物质遗产的留存(如对古代墓葬、遗址的抢救性发掘)；“助成”的作用在于促进发展，其对象是某种需要给予保证、改善或提升的事业，有可能是对强者的锦上添花。如对本国农副产品的补贴在于保证国家产业安全；国库对淮河流域污染的治理投入在于帮助地方政府改善当地的环境状况；对某项专利申请的资助在于提升高科技产品的技术水平。即资助的对象已经满足一定条件并具备一定的实力，如果给予助力将使其得到加速进步或者提供动力与机会。此种情况下，即使没有行政资助也不会对该项事业的自我发展产生损害。另外，汉语语境中的“援助”或者“补贴”意味着行政资助在于实现宪法规定的平等权，是履行为满足宪法规定的社会权而产生的国家义务，公民和组织具有请求权；“助成”下的行政资助是自由裁量下的行政权力行使，符合法律、法规、规章或者其他行政规范性文件规定的资助对象具有基于宪 法平等权的申请之权利，而非前者出于宪法社会权意义的请求权，即国家没有对资助对象必须“授益”的义务。因此，如果使用“援助”或者“补贴”有可能将供给行政、社会保障行政混同于行政资助，故“助成”表明其在于改善“经由特殊目的所制定的社会、经济或文化政策”。
五是方式和内容论。行政资助的方式包括积极资助和消极减免，内容包括金钱、物品和服务或者某些可以使相对人获益的权利。积极资助使相对人直接获得金钱、实物或者服务，如由国家或地方的外贸市场拓展基金承担某些企业在国外参加国际性展览的费用，地方政府在招商引资中向引进企业提供无偿使用的职工宿舍和道路、电力等设施，由政府提供的行政办公“大企业直通车”服务等。消极减免指行政收费或者纳税的减免，如国家对认定的软件企业实施的“三免五减半”政策等。因此，从经济学的角度看，各种行政资助的方式和内容之间没有实质性的区别，都是相对人得到了额外的利益而无需支付对价。
综上所述，本文认为行政资助是给付行政的一种，是包括行政机关在内的各种资助主体实施的以公共利益为目的、对特定的私法主体给予的助成性的利益的行政行为。
二、主体
行政资助主体包括行政机关，除此之外，各类社会组织将是未来的主要资助主体。
1.固有的主体
一般认为在国家存在的历史中一直担当行政资助主体的是行政机关。国家是有组织的政治社会，依宪法或行政组织法规定而设置的国家各级行政机关必然首先作为公权力意志的执行者监护社会利益，行政机关通过行政资助中的授予利益和认可特权达到调控和满足社会经济和文化方面利益诉求的目的，以维护公共秩序、推动公共发展来证明国家权力的合法性。因此，行政机关作为资助主体的权力最为完整，包括抽象资助规划的制定权和审批权、具体资助的决定权、调查权、(资格)确认权。
2.发展的主体
首先，行政资助主体范围的扩大。近现代以来，行政资助的范围不断扩大、事务日益复杂繁琐。一方面行政机关缺乏足够的专业人才，另一方面在有限政府精神的约束下，行政机关编制的扩充速度成为制约行政资助绩效的瓶颈。相反，在社会的多元化形势下，民间人力、物力充沛。因此，行政资助的主体应该逐渐扩展到社会组织(如NGO、NPO)，尤其是社区自治组织、行业协会和社会中介。但是行政资助的决定权、调查权和确认权的分离，并不意味这一情况将被改变：无论社会组织是否依自治章程而享有社会公权力，在行政资助事务中行政机关对被授权和受委托组织、被授权组织对受委托组织都依法享有法律监督、目的监督、服务监督及指挥权力。
其次，社会组织呈现三类样态。第一类是依据非行政组织法的具体法律、法规、规章授权的社会组织。它们与行政机关一起构成我国行政法学中的行政主体，也是具有较为完整权力的资助主体，表现为抽象资助规划的审批权仍由行政机关或立法机关保留。第二类是得到各级权力机关明确授权或者其自治地位受到法律承认的社会组织。第三类是受委托的社会组织。一方面，授权与委托之间没有实质性的区别，因为委托的本质也是“授权”，只不过社会组织得到的公权力的程度不同而已。一般来说，被授权组织往往能够得到资助的决定权，而受委托组织则不能以自己名义作出行政资助的决定。另一方面，被授权的组织能否委托其他组织进行行政资助值得讨论。被授权组织既然可以自己名义在授权和特定职能范围内行使公权力，同时行政资助本身又无涉于国家强制力，那么它有权委托部分行政自治事务于其他社会组织乃应有之义，如行政资助的决定权以外的调查权和确认权。
第三，社会组织的具体职能。社区自治组织、行业协会和某些NGO或NPO组织，当其得到授权时，其职能包括制定、调查、确认和决定。但除资助规划的制定和具体决定外，调查和确认职能也可委托于其他社会组织，社会中介即为典型，如会计师事务所、律师事务所和信托基金、小额贷款公司、保险公司、银行等金融机构。它们作为第三方对资助对象进行考察、评价和审核，向资助主体提出抽象资助规划和具体资助决定的建议。因此，在行政资助的大部分主要职能社会化的模式下，逐渐体现了这种构想：“应该把政府建立于人类自治能力的基础之上，……人类自治能力具有局限性，这并不表明人类应该屈从于单一权力中心的统治，成为寡头铁律的奴隶。没有必要由单一权力中心来支配所有其他人。较小利益群体能够根据自治原则组织起来，并在治理自己内部事务方面保持自主。”
第四，社会化模式的意义和实证。降低行政机关支配资助的权力强度，势必减少权力寻租和腐败的空间，能够缓解目前政府与公民之间因财政等各种政策信息不对称造成的紧张关系，反而可以促进“阳光政府”的建设，使公众可以自由获取行政资助信息。在建立起国家、社会、公民之间畅顺的沟通机制的同时，发挥各自的积极功能并协力使公共政策发挥提升社会福祉的作用。目前在我国的行政资助体制中，社会中介已开始发挥作用(如深圳市《福田区科技创新公共技术服务平台资助暂行规定》中“中介审核”程序指委托会计师事务所对申请资助企业的财务状况进行审计)，但社区自治组织、行业协会等的作用有限(如深圳市软件行业协会每年在深圳市科技资金申报中只负责资料收集、专家考察等组织工作，资助的规划和决策的主体仍为行政机关)。美国全国民主基金会(National Endowment for Democracy，NED)在对发展中国家的政党和公民社会进行资助的时候，坚持一个基本原则：“项目从开始到结束均由受援国的团体负责设计和实施，并负责直接接受援助，不受外界资助人的控制。”如借鉴该体制并移植到行政资助过程，政府无须对有限的资源设定过于具体和苛刻的条件，只需要对某些结果制定和实施严格的验收标准。
三、目的
美国学者诺齐克曾写到“最低限度的国家”(minimal state)是那种“守夜人式国家，其功能局限于保护它的所有公民免于暴力、盗窃、欺诈以及强制履行契约等等”。但是自由市场经济的失败，使凯恩斯主义大行其道，即使是当代新凯恩斯主义理论，仍然秉承国家适度干预的精髓。正如市场经济的捍卫者哈耶克指出：“经济活动的自由，原本意指法治下的自由，而不是说完全不要政府的行动。”因此，福利国家的行政资助是发展中国家转型时给付行政的重要内容，通过财政的选择性投放，在对社会经济、文化活动进行积极温和的干预时，它表达为带有导向性的目的和达成。
1.公共利益
行政资助的目的在于促进和发展公共利益。其原因在于：一方面，社会组织介入行政资助体制、以私法行为替代集权行政这一“社会之自愿性行为必须具有公共利益之实现取向”；另一方面，“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一起思考的基础”。在边沁眼中，公 共利益是最大多数人的最大幸福；卢梭也认为立法者的最终目的在于全体成员的最大的幸福，因此他提出“法律乃公意的行为”。但是如果考虑到早期的自由主义者将公共利益的最大目标定位于自由与平等，如果没有平等，自由则不彰。由于行政资助实际上是国家进行资源再分配的某种形式，那么它的对象的特定性是否会造成普遍性的非正义?行政主体使用纳税人的贡献“转赠”于某些在经济或文化方面已经处于强势的群体是否在加剧社会的不平等?由此，行政资助不能直接作用于公共利益。
2.目的达成的间接性
第一，受益的间接即纳税人不直接受益于财政支出。一方面，税收具有公共性，即“税是对整个社会征收的，因而不考虑谁获得了资助公益事业的利益”。另一方面，在任何时候公众或者立法者以及行政官员之间对于什么是公共利益绝不会达成完全的一致，它可能是个体利益诉求的总和，也可能是个体希望有组织的政治社会实现的目标。
第二，获益的间接即先“损”后“益”。正义固然是个案中体现的公平，但是正义本身允许不平等现象的存在，前提是“财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益……不正义就仅是那种不能使所有人得益的不平等了。”供给行政依赖于资源的供给，经济发展阶段和状况则制约了资源的供给量。因此，为避免过度依赖税收、维持税负水平，预算必须被有效利用，使之通过市场干预获得增值、增加税收，充实政府可供给付的财政实力，实际获益的还是公共利益。因此，行政资助一定会因标准的设定造成个体之间申请资格的差异，且资助也不可能平等如社会保障般人人有份，即获得资助的机会不平等。但“一个有害的行为，从其本身来看，也许是有益的，或者没有造成有害的结果。同样，一个有益的行为，从其本身来看，也许是有害的，或者没有造成有益的结果”。表明貌似非公正的行政资助却是间接地、借助社会的力量来使行政行为与公共利益保持一致。
第三，合理的间接性。行政资助乃间接地以利获利的行政行为，使资助主体有主观上滥用裁量的冲动，而其涉及的经济、文化产业的复杂及运作方式的间接也为权力运行超出其应有的空间创造了客观条件。为使资助得以合理裁量，使利益得以共享，必须通过民主机制和法律技术控制决策和裁量。一方面，以行政资助信息的公开控制财政预算。行政民主化浪潮中，资助本身发挥助成性的指导作用需要“那些控制和管理行政机关的资源的稳定规则”被正式公布并众所周知，而且为防止行政资助中权力与财力的结合，需要革除传统行政中神秘主义的痼疾，建立公开和透明的现代行政体制，使人们能够知晓资助信息并加以分析，从而修正整个行政政策过程和权力运行轨迹。更重要的是，资助的难题是遏制行政权力对市场的控制，并波及其他领域。信息被垄断，权力意志将不可避免地通过资助行为渗透市场主体的行为规则，一旦自由的市场经济受到限制，个人自由也就失去了根本的维持手段和表达方式。另一方面，“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使”。我们不能寄希望“行政机关对集体利益(公共利益)、正义、目的性等的自行权衡”时能够主动地遵循我们制定的更加详尽的规制有关资助的各个领域的法律，且法律固有的滞后性和教条性使得我们即使采取最周密和适合的解释方法，也不能超过法律本身的能力使其为公民和社会生活提供更大程度的安全和正义的保证，比如行政资助的范围和具体的数额就不应当由法律作硬性的规定。因此，至少应该在具体的资助行为中运用依法行政原则、比例原则、信赖利益保护原则、自然正义原则等具体分析资助是否合法、合理和程序的适当。
四、结论
行政资助作为一种授益和助成性的行政行为，一方面，资助主体的社会化，使国家公权力和社会公权力在多元结构下能够共存，发展民主的同时，决策权的转移不但意味着避免了某种危险局面——“没有社会制约的国家权力总是危险的和不可欲的，它是对专制主义的放纵”的发生；另一方面，资助虽然带有公共利益满足的间接性，但它毕竟容忍了公权力适度介入市场，使之运用国家掌握的资源培育流通中的理性和进行有效的法律规制，意味着行政权力市场化时对正义的维护，主观上作为“经济行动者对于其当前及未来不论基于何种理由都自信可以处分的效用，加以有计划地分配”。客观上，资助信息的公开使裁量的合理性得到监督，对各种原则的技术运用也使衡量裁量行为的合理性具有了考量的标准。
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关键词：助成；社会组织；平等；公共利益；信息公开
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文献标识码：A
文章编号：1008-7168(2010)05-0070-05
一般认为给付行政是二十世纪初“行政国家”兴起后政府组织和权力膨胀、职能增加的表现，实际上行政资助行为较之福利国家中的社会保险、救助等给付行为更为源远流长。《管子·牧民篇》中写道：“故知予之为取者，政之宝也。”宋朝王安石推行保马法，以折变、沿纳等方式鼓励民户喂养马匹。尤其是政府从资本主义国家的兴起阶段开始，乃至十九世纪的“守夜人式国家”就已经通过“对私人工业家直接提供补助金”表现出对社会和经济生活进行积极干预的倾向。近年来，为应对金融危机和拯救市场，我国政府确定的4万亿元的投资计划最终将体现为特别的行政资助。素来强调市场作用的美国虽不鲜见资助行为，但2008年11月国会向政府拨款7000亿美元用以资助市场主体的规模实为该国史上罕见。所以行政资助在现代国家行政中比比皆是，也越来越发挥着经济安全、市场调节方面的重要作用。但是行政资助的根本在于财政，“财政是国家命脉，其中最重要之基础，在乎一个‘真’字。……支出必须有真实用途“收真实效果”。行政资助之决定权使政府拥有巨大的自由裁量空间，资助行为是否符合社会正义，并能够引导和维持公益之发展，取决于如何规制政府的资助决策，更在于如何认知行政资助的本原，否则无助于控制行政权力在资助中可能发生的天然恣意性。且作为一种授益行政行为，“授益”的一方最有可能在先行使权力过程中寻求自己的利益，造成政治腐败和权力滥用，而官僚主义盛行也必然衍生权力分赃、效率低下、公帑浪费等问题，最终退化人的生存能力和社会的创造能力，并威胁民主、自由和人权，与行政法学的目的背道而驰。因此，本文所针对行政资助的概念、主体和目的等三个关键因素进行的分析将有助于解决上述问题。
一、概念
首先，必须指出我国目前的行政法学中，行政给付仅指行政物质帮助，其中无行政资助的一席之地，更毋庸说国内权威的行政法学著作能够对其进行明确的阐述。其原因在于我国曾长期受前苏联行政法的影响，尽管“工业生产的财政可以依靠自己的积累，即企业的利润，也可以依靠国家信贷，即国家向联合公司和企业提供贷款，一部分由国家预算拨款”，似乎可见国家之行政资助行为，但必须看到行政资助的存在背景是国家与社会的二元化，体制内的资金流转不是资助。计划经济下，国家控制资源和生产，市场不存在，企业当然也不是市场主体，而只是庞大国家权力链条上的一个环节而已。当人不存在个体性、社会经济生活中不存在私法主体时，单一的、公权力行政体系中岂有行政资助的立锥之地，即使是行政给付也只是对公民个体的“帮助”行为，而非国家基于权力存在的合法性对特定对象履行的义务行为。
其次，域外行政法学中对行政资助存在不同的认识，包括：
1.补贴说。德国行政法中将行政资助视为补贴，指“国家或其他行政主体，为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为”。
2.援助说。法国行政法中将行政资助视为“援助私人的公益事业”的一种行政活动，其对象包括：第一，政府无力举办的、但又符合公共利益的活动；第二，对社会秩序不可缺少的非公共利益活动。但是，非公共利益活动终究对公共利益有促进作用，且此种援助在行政资助中日趋主流。
3.助成说。部分中国台湾学者认为行政资助是一种旨在激励的促进(助长)行政，“系经措施促进个别生活领域结构上之改善，譬如以经济资助方式达成促进经济、文化或艺术之发展，因此又称为‘资金助成行政’”。该说在日本学界也受到承认。
4.“狭义给付”说。日本行政法学界普遍将行政资助看作是给付行政的一种，一般从狭义的资助行政，也就是“经济资助的行政，即资金资助行政”来探讨，认为“资金资助行政是指行政主体为了保证经营的安定，满足公共需要，而对私人、私营企业提供资金或其他财产利益的行政作用”。部分中国台湾学者也认为给付行政中包括经济活动之资助，其所形成的资助关系，“是指行政主体因支持私法主体(自然人及私法人)达到特定公益目的，对其所为具财产价值之给付，所发生的法律关系”。
5.“私经济行政”说。“为达成行政上之任务，所采取之私法形态的行为，例如……在景气低迷时对厂商纾困贷款或提供补助。”该说与“二阶段理论”较为契合，也贴近实际。即行政主体以行政命令或者行政合同的方式决定资助，再由行政主体本身或者其委托的私法主体以私法形式(如借贷合同)向相对人实施资助。
第三，应在我国行政法学的行政给付中充实行政资助。改革开放三十多年来，我国市场经济在迅猛发展的同时也不断承受着国际竞争压力。因此，为调整产业机构、加速技术进步、推行环境保护、文化艺术传承等，中央和地方政府通过各种行政资助形式有选择、有限度地进行干预早已是不争的事实，行政实践中资助行为的大量存在必然要求我国行政法学正视这一情况并在对域外理论与当前国内实践的交互理解的基础之上丰富学科自身的研究对象，包括：
一是主体论。行政主体是资助主体，但不是现代行政资助中唯一的主体，下文论述。
二是归属论。如前述“狭义给付”说，行政资助当属给付行政。
三是目的论。依前述诸说，行政资助须奉行以公共利益为依归之圭臬。
四是作用和对象论。上述诸说实无本质区别，但“助成”较之“援助”、“补贴”更为贴切。行政资助的目的在于保障弱者的权利或者对某种事业的保护，如对个人的社会保险、对某种文化或者非文化物质遗产的留存(如对古代墓葬、遗址的抢救性发掘)；“助成”的作用在于促进发展，其对象是某种需要给予保证、改善或提升的事业，有可能是对强者的锦上添花。如对本国农副产品的补贴在于保证国家产业安全；国库对淮河流域污染的治理投入在于帮助地方政府改善当地的环境状况；对某项专利申请的资助在于提升高科技产品的技术水平。即资助的对象已经满足一定条件并具备一定的实力，如果给予助力将使其得到加速进步或者提供动力与机会。此种情况下，即使没有行政资助也不会对该项事业的自我发展产生损害。另外，汉语语境中的“援助”或者“补贴”意味着行政资助在于实现宪法规定的平等权，是履行为满足宪法规定的社会权而产生的国家义务，公民和组织具有请求权；“助成”下的行政资助是自由裁量下的行政权力行使，符合法律、法规、规章或者其他行政规范性文件规定的资助对象具有基于宪 法平等权的申请之权利，而非前者出于宪法社会权意义的请求权，即国家没有对资助对象必须“授益”的义务。因此，如果使用“援助”或者“补贴”有可能将供给行政、社会保障行政混同于行政资助，故“助成”表明其在于改善“经由特殊目的所制定的社会、经济或文化政策”。
五是方式和内容论。行政资助的方式包括积极资助和消极减免，内容包括金钱、物品和服务或者某些可以使相对人获益的权利。积极资助使相对人直接获得金钱、实物或者服务，如由国家或地方的外贸市场拓展基金承担某些企业在国外参加国际性展览的费用，地方政府在招商引资中向引进企业提供无偿使用的职工宿舍和道路、电力等设施，由政府提供的行政办公“大企业直通车”服务等。消极减免指行政收费或者纳税的减免，如国家对认定的软件企业实施的“三免五减半”政策等。因此，从经济学的角度看，各种行政资助的方式和内容之间没有实质性的区别，都是相对人得到了额外的利益而无需支付对价。
综上所述，本文认为行政资助是给付行政的一种，是包括行政机关在内的各种资助主体实施的以公共利益为目的、对特定的私法主体给予的助成性的利益的行政行为。
二、主体
行政资助主体包括行政机关，除此之外，各类社会组织将是未来的主要资助主体。
1.固有的主体
一般认为在国家存在的历史中一直担当行政资助主体的是行政机关。国家是有组织的政治社会，依宪法或行政组织法规定而设置的国家各级行政机关必然首先作为公权力意志的执行者监护社会利益，行政机关通过行政资助中的授予利益和认可特权达到调控和满足社会经济和文化方面利益诉求的目的，以维护公共秩序、推动公共发展来证明国家权力的合法性。因此，行政机关作为资助主体的权力最为完整，包括抽象资助规划的制定权和审批权、具体资助的决定权、调查权、(资格)确认权。
2.发展的主体
首先，行政资助主体范围的扩大。近现代以来，行政资助的范围不断扩大、事务日益复杂繁琐。一方面行政机关缺乏足够的专业人才，另一方面在有限政府精神的约束下，行政机关编制的扩充速度成为制约行政资助绩效的瓶颈。相反，在社会的多元化形势下，民间人力、物力充沛。因此，行政资助的主体应该逐渐扩展到社会组织(如NGO、NPO)，尤其是社区自治组织、行业协会和社会中介。但是行政资助的决定权、调查权和确认权的分离，并不意味这一情况将被改变：无论社会组织是否依自治章程而享有社会公权力，在行政资助事务中行政机关对被授权和受委托组织、被授权组织对受委托组织都依法享有法律监督、目的监督、服务监督及指挥权力。
其次，社会组织呈现三类样态。第一类是依据非行政组织法的具体法律、法规、规章授权的社会组织。它们与行政机关一起构成我国行政法学中的行政主体，也是具有较为完整权力的资助主体，表现为抽象资助规划的审批权仍由行政机关或立法机关保留。第二类是得到各级权力机关明确授权或者其自治地位受到法律承认的社会组织。第三类是受委托的社会组织。一方面，授权与委托之间没有实质性的区别，因为委托的本质也是“授权”，只不过社会组织得到的公权力的程度不同而已。一般来说，被授权组织往往能够得到资助的决定权，而受委托组织则不能以自己名义作出行政资助的决定。另一方面，被授权的组织能否委托其他组织进行行政资助值得讨论。被授权组织既然可以自己名义在授权和特定职能范围内行使公权力，同时行政资助本身又无涉于国家强制力，那么它有权委托部分行政自治事务于其他社会组织乃应有之义，如行政资助的决定权以外的调查权和确认权。
第三，社会组织的具体职能。社区自治组织、行业协会和某些NGO或NPO组织，当其得到授权时，其职能包括制定、调查、确认和决定。但除资助规划的制定和具体决定外，调查和确认职能也可委托于其他社会组织，社会中介即为典型，如会计师事务所、律师事务所和信托基金、小额贷款公司、保险公司、银行等金融机构。它们作为第三方对资助对象进行考察、评价和审核，向资助主体提出抽象资助规划和具体资助决定的建议。因此，在行政资助的大部分主要职能社会化的模式下，逐渐体现了这种构想：“应该把政府建立于人类自治能力的基础之上，……人类自治能力具有局限性，这并不表明人类应该屈从于单一权力中心的统治，成为寡头铁律的奴隶。没有必要由单一权力中心来支配所有其他人。较小利益群体能够根据自治原则组织起来，并在治理自己内部事务方面保持自主。”
第四，社会化模式的意义和实证。降低行政机关支配资助的权力强度，势必减少权力寻租和腐败的空间，能够缓解目前政府与公民之间因财政等各种政策信息不对称造成的紧张关系，反而可以促进“阳光政府”的建设，使公众可以自由获取行政资助信息。在建立起国家、社会、公民之间畅顺的沟通机制的同时，发挥各自的积极功能并协力使公共政策发挥提升社会福祉的作用。目前在我国的行政资助体制中，社会中介已开始发挥作用(如深圳市《福田区科技创新公共技术服务平台资助暂行规定》中“中介审核”程序指委托会计师事务所对申请资助企业的财务状况进行审计)，但社区自治组织、行业协会等的作用有限(如深圳市软件行业协会每年在深圳市科技资金申报中只负责资料收集、专家考察等组织工作，资助的规划和决策的主体仍为行政机关)。美国全国民主基金会(National Endowment for Democracy，NED)在对发展中国家的政党和公民社会进行资助的时候，坚持一个基本原则：“项目从开始到结束均由受援国的团体负责设计和实施，并负责直接接受援助，不受外界资助人的控制。”如借鉴该体制并移植到行政资助过程，政府无须对有限的资源设定过于具体和苛刻的条件，只需要对某些结果制定和实施严格的验收标准。
三、目的
美国学者诺齐克曾写到“最低限度的国家”(minimal state)是那种“守夜人式国家，其功能局限于保护它的所有公民免于暴力、盗窃、欺诈以及强制履行契约等等”。但是自由市场经济的失败，使凯恩斯主义大行其道，即使是当代新凯恩斯主义理论，仍然秉承国家适度干预的精髓。正如市场经济的捍卫者哈耶克指出：“经济活动的自由，原本意指法治下的自由，而不是说完全不要政府的行动。”因此，福利国家的行政资助是发展中国家转型时给付行政的重要内容，通过财政的选择性投放，在对社会经济、文化活动进行积极温和的干预时，它表达为带有导向性的目的和达成。
1.公共利益
行政资助的目的在于促进和发展公共利益。其原因在于：一方面，社会组织介入行政资助体制、以私法行为替代集权行政这一“社会之自愿性行为必须具有公共利益之实现取向”；另一方面，“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一起思考的基础”。在边沁眼中，公 共利益是最大多数人的最大幸福；卢梭也认为立法者的最终目的在于全体成员的最大的幸福，因此他提出“法律乃公意的行为”。但是如果考虑到早期的自由主义者将公共利益的最大目标定位于自由与平等，如果没有平等，自由则不彰。由于行政资助实际上是国家进行资源再分配的某种形式，那么它的对象的特定性是否会造成普遍性的非正义?行政主体使用纳税人的贡献“转赠”于某些在经济或文化方面已经处于强势的群体是否在加剧社会的不平等?由此，行政资助不能直接作用于公共利益。
2.目的达成的间接性
第一，受益的间接即纳税人不直接受益于财政支出。一方面，税收具有公共性，即“税是对整个社会征收的，因而不考虑谁获得了资助公益事业的利益”。另一方面，在任何时候公众或者立法者以及行政官员之间对于什么是公共利益绝不会达成完全的一致，它可能是个体利益诉求的总和，也可能是个体希望有组织的政治社会实现的目标。
第二，获益的间接即先“损”后“益”。正义固然是个案中体现的公平，但是正义本身允许不平等现象的存在，前提是“财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益……不正义就仅是那种不能使所有人得益的不平等了。”供给行政依赖于资源的供给，经济发展阶段和状况则制约了资源的供给量。因此，为避免过度依赖税收、维持税负水平，预算必须被有效利用，使之通过市场干预获得增值、增加税收，充实政府可供给付的财政实力，实际获益的还是公共利益。因此，行政资助一定会因标准的设定造成个体之间申请资格的差异，且资助也不可能平等如社会保障般人人有份，即获得资助的机会不平等。但“一个有害的行为，从其本身来看，也许是有益的，或者没有造成有害的结果。同样，一个有益的行为，从其本身来看，也许是有害的，或者没有造成有益的结果”。表明貌似非公正的行政资助却是间接地、借助社会的力量来使行政行为与公共利益保持一致。
第三，合理的间接性。行政资助乃间接地以利获利的行政行为，使资助主体有主观上滥用裁量的冲动，而其涉及的经济、文化产业的复杂及运作方式的间接也为权力运行超出其应有的空间创造了客观条件。为使资助得以合理裁量，使利益得以共享，必须通过民主机制和法律技术控制决策和裁量。一方面，以行政资助信息的公开控制财政预算。行政民主化浪潮中，资助本身发挥助成性的指导作用需要“那些控制和管理行政机关的资源的稳定规则”被正式公布并众所周知，而且为防止行政资助中权力与财力的结合，需要革除传统行政中神秘主义的痼疾，建立公开和透明的现代行政体制，使人们能够知晓资助信息并加以分析，从而修正整个行政政策过程和权力运行轨迹。更重要的是，资助的难题是遏制行政权力对市场的控制，并波及其他领域。信息被垄断，权力意志将不可避免地通过资助行为渗透市场主体的行为规则，一旦自由的市场经济受到限制，个人自由也就失去了根本的维持手段和表达方式。另一方面，“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使”。我们不能寄希望“行政机关对集体利益(公共利益)、正义、目的性等的自行权衡”时能够主动地遵循我们制定的更加详尽的规制有关资助的各个领域的法律，且法律固有的滞后性和教条性使得我们即使采取最周密和适合的解释方法，也不能超过法律本身的能力使其为公民和社会生活提供更大程度的安全和正义的保证，比如行政资助的范围和具体的数额就不应当由法律作硬性的规定。因此，至少应该在具体的资助行为中运用依法行政原则、比例原则、信赖利益保护原则、自然正义原则等具体分析资助是否合法、合理和程序的适当。
四、结论
行政资助作为一种授益和助成性的行政行为，一方面，资助主体的社会化，使国家公权力和社会公权力在多元结构下能够共存，发展民主的同时，决策权的转移不但意味着避免了某种危险局面——“没有社会制约的国家权力总是危险的和不可欲的，它是对专制主义的放纵”的发生；另一方面，资助虽然带有公共利益满足的间接性，但它毕竟容忍了公权力适度介入市场，使之运用国家掌握的资源培育流通中的理性和进行有效的法律规制，意味着行政权力市场化时对正义的维护，主观上作为“经济行动者对于其当前及未来不论基于何种理由都自信可以处分的效用，加以有计划地分配”。客观上，资助信息的公开使裁量的合理性得到监督，对各种原则的技术运用也使衡量裁量行为的合理性具有了考量的标准。
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