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摘要:我国城市居民最低生活保障制度在逐渐完善的同时,遇到了诸如低保标准整体偏低且结构单一、低保标准调整不够科学、低保家庭收入审核难度大等难题。文章在充分借鉴国外社会救助实践经验的基础上,探讨我国城市最低生活保障制度走出困境的具有可行性的出路,即科学制定多元弹性标准,分类施保;健全就业促进制度等。在建立各专项救助的基础上,构建综合的“大低保”体系。
关键词:社会保障;最低生活保障;最低生活保障制度
中图分类号:F249.2 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)20-0177-02
近些年,我国经济发展迅速。在大多数国民日益走向富裕的情况下,由于产业结构和劳动力市场结构的调整,国有企业、集体企业职工遭遇下岗、失业。失去了工作就意味着收入的中断。过去失业保险制度的缺失及现今的不完善使得这些群众的生活变得非常艰难。城市居民最低生活保障制度正是在此背景下建立的,意在保障城市贫困群众的日常基本生活,被称之为“民心工程”,在社会保障体系中起“最后安全网”的作用。
1城市居民最低生活保障制度面临的困境
①低保标准欠科学。城市居民最低生活保障标准,又称为城市居民最低生活保障线,是国家为救济社会成员收入难以维持其基本最低生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。低保标准是城市低保制度中最基本的内容,也是计算低保户救助资金不可或缺的一个方面。目前,低保标准欠科学已成为新一轮城市低保制度改革的瓶颈,主要体现在三个方面:低保标准整体偏低;低保标准结构单一;低保标准调整不够科学。②低保家庭收入审核难度大。我国目前的家庭收入审核制度与专业“家庭经济调查”的要求相差甚远,也因此使低保制度已经变成了“进来容易出去难”、低保对象动态管理弱的缺乏可持续性的制度。能否准确核算低保申请对象的家庭收入是检验低保工作成败的关键所在,因此尽快完善家庭收入审核制度是当务之急。家庭收入审核制度之所以在实施过程中遭遇困难,文章认为主要原因在于“家庭经济调查”的缺失和社会成员道德风险的普遍存在。
2城市居民最低生活保障制度摆脱困境的出路
我国城市居民最低生活保障制度目前面临的最主要困境在于标准欠科学、家庭收入审核难度大及相关的教育、医疗扶贫体系不够完善等。文章在充分考虑我国城市低保实际情况的基础上,提出了我国城市低保制度走出现实两大困境的出路。
2.1科学制定多元弹性低保标准
2.1.1遵循的基本原则
①保障生存,兼顾发展。生存权不仅是公民在现代生活中最重要的权利,也是公民享受其他合法权益的基础,因此保障全体国民的生存权是国家和社会义不容辞的责任和义务。我国城市最低生活保障制度建立的目的正是为了保障城市贫困居民的基本生活,维护其生存权。而兼顾发展,这里指的是低保标准的制定在以保障生存为核心的前提下,还应着眼于标准的层次性、积极性和激励性,即标准的制定不仅是为了让有劳动能力的低保对象能够依赖低保金生存,更主要的是为了促进那些“懒汉”和勤劳的低保对象摆脱穷困,走上自立的道路。②低于其他保障标准。最低生活保障是在落实了国家规定的各项保障措施之后的“兜底”保障,既然是“兜底”,保障标准就应该是最低的。如果这个标准不是最低的或者配套的优惠措施过多,就会吸引一些人放弃其他保障加入到低保行列中来,从而失去“兜底”作用的意义。就目前而言,低保标准不应高于当地最低工资标准和失业保险金标准。③考虑当地经济发展水平及财政承受能力。《条例》规定“城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算”。也就是说,城市低保资金是由地方财政出资的,与地方财政的实力一般成正相关关系。因此,低保标准的制定势必要考虑当地的财政承受能力,否则,随着低保人群规模的逐渐增大,财政无力承受的同时,低保制度功亏一篑。
2.1.2 制定多元弹性标准,分类施保
首先,可参照国外社会救助的制度结构,将低保金的框架分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放救助金”三种。“基本生活救助金”是满足生存需求的部分,“特别需要救助金”是根据需要而给予救助的部分。如医疗、教育、住房及老、弱、病、残群体的护理费用,在一个最高限额下实行实报实销。“酌情发放救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金;其次,主要对基本生活救助标准进行多元弹性化。
2.1.3 完善低保标准调整机制
近些年,生活消费品物价的持续攀升对城市贫困家庭的日常生活带来了很大的影响。如何完善现行的低保标准调整机制?首先,各地要尽快编制低收入群体居民消费价格指数,使低保家庭基本生活物价补贴有据可依。其次,以各地低保标准的调整办法为依据,据当地经济发展状况,结合消费品物价上涨的幅度,对本地低保保准适时进行调整。最后,在物价上涨较快年份,对低保对象实行一次性基本生活物价补贴。原则上,低收入群体居民消费价格指数在3%～5%(含)之间的,给予低保户不低于当地半个月全额低保金的物价补贴;低收入群体居民消费价格涨幅在5%～10%之间的,给予其不低于当地一个月全额低保金的物价补贴;低收入群体居民消费价格涨幅在l0%以上的,须另行研究确定补贴标准。对于低收入群体居民消费价格指数下降或持平的,不予扣减原救助标准。
2.2健全低保家庭收入审核与就业促进制度
①完善家庭收入审核制度。建立和完善城市低保家庭财产收入申报制度和审核办法,规范各工作人员的收入审核工作,强化对被保障家庭的收入、财产、就业状况的动态管理,是个长期的过程。针对我国城市低保家庭收入审核中存在的问题,首先应尽快出台《城市居民最低生活保障申请者家庭收入核算细则》,《细则》出台的重要意义在于:能够进一步明确什么情况下城市居民家庭中的农业户口成员应当享受低保,哪些人的收入应当计算为家庭收入,什么样的收入应该计算为家庭收入,什么样的收入不计入家庭收入,该计入的如何折算等,从而使低保家庭收入审核更加公平、科学,使收入审核制度有法可依;其次,定期复核,动态管理。定期复核,动态管理可以使城市低保对象保持相对的流动性,清除“进来容易出去难”的痼疾,也可使低保金保持相对的变化:增加、减少或取消,增强制度的效率和可持续性;最后,引进和培训专业人才,确保低保工作专业化。我国低保领域的工作人员除了在数量规模上不能满足日益增加的低保工作的需求外,还存在着其基本素质不高、职业道德观念薄等问题。
②健全就业促进制度。加强就业审查,强制有劳动能力的低保对象进行失业和求职登记、参加职业培训计划以及接受所提供的就业机会,否则他就要受到诸如取消资格、减发或停发救助金的处罚;规定在领取低保金期间,有劳动能力的对象必须参加社区公益劳动,具体可以参照“大连模式”(社区公共服务社组织社区内低保人员参加社区公益活动);实行收入豁免额。由于低保对象大多难以找到稳定工作,工作后所获收入比较低,有时甚至与享受的低保金相差无几。差额救助使得这些低保对象往往选择了放弃工作。因此,设置收入豁免额有利于促进低保对象就业,如可以考虑至少20%的工作收入豁免额。
③加大教育和医疗扶贫,构建“大低保”体系。城市低保对象和亚贫困群体的收入很低、不稳定,抵御风险的能力也因此变得很弱。由于低保标准是定位于维持起码生存需求的,其他的需求就无法满足,如子女的学费问题、房租问题、生病就医的医疗费问题等。如何妥善解决贫困家庭遇到的种种难题?有学者提出,低保制度不应是单纯的生存救助,而是应该针对困难群众的诸多困难,给以多项综合救助,即“大低保”体系。
参考文献:
[1] 康进.弱势群体医疗服务需求经济分析[J].特区经济,2005,(1).
关键词:社会保障;最低生活保障;最低生活保障制度
中图分类号:F249.2 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)20-0177-02
近些年,我国经济发展迅速。在大多数国民日益走向富裕的情况下,由于产业结构和劳动力市场结构的调整,国有企业、集体企业职工遭遇下岗、失业。失去了工作就意味着收入的中断。过去失业保险制度的缺失及现今的不完善使得这些群众的生活变得非常艰难。城市居民最低生活保障制度正是在此背景下建立的,意在保障城市贫困群众的日常基本生活,被称之为“民心工程”,在社会保障体系中起“最后安全网”的作用。
1城市居民最低生活保障制度面临的困境
①低保标准欠科学。城市居民最低生活保障标准,又称为城市居民最低生活保障线,是国家为救济社会成员收入难以维持其基本最低生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。低保标准是城市低保制度中最基本的内容,也是计算低保户救助资金不可或缺的一个方面。目前,低保标准欠科学已成为新一轮城市低保制度改革的瓶颈,主要体现在三个方面:低保标准整体偏低;低保标准结构单一;低保标准调整不够科学。②低保家庭收入审核难度大。我国目前的家庭收入审核制度与专业“家庭经济调查”的要求相差甚远,也因此使低保制度已经变成了“进来容易出去难”、低保对象动态管理弱的缺乏可持续性的制度。能否准确核算低保申请对象的家庭收入是检验低保工作成败的关键所在,因此尽快完善家庭收入审核制度是当务之急。家庭收入审核制度之所以在实施过程中遭遇困难,文章认为主要原因在于“家庭经济调查”的缺失和社会成员道德风险的普遍存在。
2城市居民最低生活保障制度摆脱困境的出路
我国城市居民最低生活保障制度目前面临的最主要困境在于标准欠科学、家庭收入审核难度大及相关的教育、医疗扶贫体系不够完善等。文章在充分考虑我国城市低保实际情况的基础上,提出了我国城市低保制度走出现实两大困境的出路。
2.1科学制定多元弹性低保标准
2.1.1遵循的基本原则
①保障生存,兼顾发展。生存权不仅是公民在现代生活中最重要的权利,也是公民享受其他合法权益的基础,因此保障全体国民的生存权是国家和社会义不容辞的责任和义务。我国城市最低生活保障制度建立的目的正是为了保障城市贫困居民的基本生活,维护其生存权。而兼顾发展,这里指的是低保标准的制定在以保障生存为核心的前提下,还应着眼于标准的层次性、积极性和激励性,即标准的制定不仅是为了让有劳动能力的低保对象能够依赖低保金生存,更主要的是为了促进那些“懒汉”和勤劳的低保对象摆脱穷困,走上自立的道路。②低于其他保障标准。最低生活保障是在落实了国家规定的各项保障措施之后的“兜底”保障,既然是“兜底”,保障标准就应该是最低的。如果这个标准不是最低的或者配套的优惠措施过多,就会吸引一些人放弃其他保障加入到低保行列中来,从而失去“兜底”作用的意义。就目前而言,低保标准不应高于当地最低工资标准和失业保险金标准。③考虑当地经济发展水平及财政承受能力。《条例》规定“城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算”。也就是说,城市低保资金是由地方财政出资的,与地方财政的实力一般成正相关关系。因此,低保标准的制定势必要考虑当地的财政承受能力,否则,随着低保人群规模的逐渐增大,财政无力承受的同时,低保制度功亏一篑。
2.1.2 制定多元弹性标准,分类施保
首先,可参照国外社会救助的制度结构,将低保金的框架分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放救助金”三种。“基本生活救助金”是满足生存需求的部分,“特别需要救助金”是根据需要而给予救助的部分。如医疗、教育、住房及老、弱、病、残群体的护理费用,在一个最高限额下实行实报实销。“酌情发放救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金;其次,主要对基本生活救助标准进行多元弹性化。
2.1.3 完善低保标准调整机制
近些年,生活消费品物价的持续攀升对城市贫困家庭的日常生活带来了很大的影响。如何完善现行的低保标准调整机制?首先,各地要尽快编制低收入群体居民消费价格指数,使低保家庭基本生活物价补贴有据可依。其次,以各地低保标准的调整办法为依据,据当地经济发展状况,结合消费品物价上涨的幅度,对本地低保保准适时进行调整。最后,在物价上涨较快年份,对低保对象实行一次性基本生活物价补贴。原则上,低收入群体居民消费价格指数在3%～5%(含)之间的,给予低保户不低于当地半个月全额低保金的物价补贴;低收入群体居民消费价格涨幅在5%～10%之间的,给予其不低于当地一个月全额低保金的物价补贴;低收入群体居民消费价格涨幅在l0%以上的,须另行研究确定补贴标准。对于低收入群体居民消费价格指数下降或持平的,不予扣减原救助标准。
2.2健全低保家庭收入审核与就业促进制度
①完善家庭收入审核制度。建立和完善城市低保家庭财产收入申报制度和审核办法,规范各工作人员的收入审核工作,强化对被保障家庭的收入、财产、就业状况的动态管理,是个长期的过程。针对我国城市低保家庭收入审核中存在的问题,首先应尽快出台《城市居民最低生活保障申请者家庭收入核算细则》,《细则》出台的重要意义在于:能够进一步明确什么情况下城市居民家庭中的农业户口成员应当享受低保,哪些人的收入应当计算为家庭收入,什么样的收入应该计算为家庭收入,什么样的收入不计入家庭收入,该计入的如何折算等,从而使低保家庭收入审核更加公平、科学,使收入审核制度有法可依;其次,定期复核,动态管理。定期复核,动态管理可以使城市低保对象保持相对的流动性,清除“进来容易出去难”的痼疾,也可使低保金保持相对的变化:增加、减少或取消,增强制度的效率和可持续性;最后,引进和培训专业人才,确保低保工作专业化。我国低保领域的工作人员除了在数量规模上不能满足日益增加的低保工作的需求外,还存在着其基本素质不高、职业道德观念薄等问题。
②健全就业促进制度。加强就业审查,强制有劳动能力的低保对象进行失业和求职登记、参加职业培训计划以及接受所提供的就业机会,否则他就要受到诸如取消资格、减发或停发救助金的处罚;规定在领取低保金期间,有劳动能力的对象必须参加社区公益劳动,具体可以参照“大连模式”(社区公共服务社组织社区内低保人员参加社区公益活动);实行收入豁免额。由于低保对象大多难以找到稳定工作,工作后所获收入比较低,有时甚至与享受的低保金相差无几。差额救助使得这些低保对象往往选择了放弃工作。因此,设置收入豁免额有利于促进低保对象就业,如可以考虑至少20%的工作收入豁免额。
③加大教育和医疗扶贫,构建“大低保”体系。城市低保对象和亚贫困群体的收入很低、不稳定,抵御风险的能力也因此变得很弱。由于低保标准是定位于维持起码生存需求的,其他的需求就无法满足,如子女的学费问题、房租问题、生病就医的医疗费问题等。如何妥善解决贫困家庭遇到的种种难题?有学者提出,低保制度不应是单纯的生存救助,而是应该针对困难群众的诸多困难,给以多项综合救助,即“大低保”体系。
参考文献:
[1] 康进.弱势群体医疗服务需求经济分析[J].特区经济,2005,(1).