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摘 要：土地权属纠纷有广义和狭义之分，由于法律采用狭义的认定方式，造成了土地登记之前和土地登记之后两类土地权属纠纷的解决机制完全不同。土地登记之前的土地权属纠纷的解决机制遵循两个特点：一是行政先行，二是复议前置。在解决土地登记之后的土地权属纠纷的机制中主要存在三方面的问题：一是法院能否直接受理不服土地登记发证引发的土地权属纠纷；二是行政处理和行政复议如何有效衔接；三是法院在行政诉讼过程中能否对民事主体双方的土地权属纠纷一并作出确权判决。
关键词：土地权属纠纷 土地登记 解决机制
一、土地权属纠纷在法律规范层面上的界定
谈到土地权属纠纷，不能不谈到《土地权属争议调查处理办法》，这是2003年1月3日国土资源部专门针对土地权属纠纷所发布的。《土地权属争议调查处理办法》第二条：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”根据该条规定，土地权属只包括土地所有权归属和土地使用权归属。
土地所有权又分为国有土地所有权和集体土地所有权。土地所有权纠纷包括国家与集体之间的土地所有权纠纷，集体与集体之间的土地所有权纠纷。有的人认为，土地使用权包含的具体内容很多，不论土地所有权归谁，最后都要落实到对土地的使用上，这表明一切与土地有关的权利都牵扯到对土地的使用，一切与土地有关的权利最后都是土地使用权的问题。也就是说，所有的土地权利纠纷都应当纳入到土地使用权纠纷中，如农村的土地承包经营权，就是关于土地使用权的，承包经营权纠纷应当属于土地使用权纠纷……
这是对土地权属纠纷理解的误区。《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”这条就明确指出农村土地承包经营权纠纷不属于土地权属争议。
对于土地权属纠纷的内涵和外延，问题最大的是由于土地登记机关的土地登记行为从而引发的民事主体双方争夺土地权利归属的纠纷是否应当属于土地权属纠纷。
国家土地管理局1997年8月11日在《对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》（国土批（1997）87号）中是这样写道：
浙江省土地管理局：
你局1997年7月30日传真来的《关于土地登记中有关问题的请示》收悉。经研究，现批复如下：
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，不属于土地权属争议。利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。
对历史遗留未经依法划拨使用的国有土地，土地管理部門应按国家的法律、法规和政策规定进行处理，处理决定同意原土地使用者继续使用的，应报经人民政府批准后，进行登记发证。
其中明确指出土地权属争议发生在土地登记之前，土地登记之后所引发的民事主体双方间的纠纷不属于土地权属争议。这使得纠纷不能适用《土地权属争议调查处理办法》的规定，而是根据《土地登记规则》申请更正登记，或者申请行政复议，或者提起行政诉讼。
国土资源部办公厅在2007年2月8日对江苏省国土资源厅所做的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）中这样写到：
江苏省国土资源厅：
你厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的请示》（苏国土资发[2007]13号）收悉。经研究，函复如下：
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。
这份复函再一次明确土地权属争议是发生在土地登记之前，土地权属争议是土地权属不明确的情况下产生的争议。土地登记以后，土地的所有权和使用权已经明确了，登记之后的争议不属于土地权属争议。
二、广义的土地权属纠纷的界定
很多学者都将土地权属纠纷做广义的理解，不仅包括土地登记之前的，也包括土地登记之后的。前者是平等民事主体之间因土地权属不明而发生的争议，即土地权利的归属不明确，如土地所有权归属、土地使用权归属不能确定从而引发的各方当事人争夺土地权利的纠纷；后者是一方认为土地登记机关给他人进行的土地登记行为侵犯了自己对土地的合法权益，由此引发的争议，这类争议不是指通常所说的行政相对人不服行政机关的具体行政行为从而引发的行政纠纷，而是指因为这项登记而引发的民事主体之间争夺土地的权利归属，认为土地的权利归属自己的纠纷。这两类纠纷都是民事主体之间的纠纷，都是争议双方认为土地的权利归属于自己的纠纷，都是争夺土地的权利归属纠纷。只不过，第一类纠纷是在土地登记之前，土地的权属没有确定；而后一类纠纷是由于行政机关的登记引起的，可能是由于行政机关的错误登记、可能是由于行政机关的不当登记、当然也不能排除行政机关正确的登记行为而引来的纠纷。之所以对土地权属纠纷作出这样的划分，并不是因为这两类纠纷在性质上有什么本质的区别，而是因为这两类纠纷在法律规定的救济方式上存在差别。
三、土地登记前后两类土地权属纠纷的解决机制不同
之前，提到国家土地管理局1997年8月11日在《对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》和国土资源部办公厅在2007年2月8日对江苏省国土资源厅所做的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，其中都明确了土地登记之后引发的纠纷不属于土地权属纠纷，土地登记前的纠纷完全可以按照《土地权属争议调查处理办法》进行解决。而土地登记后的纠纷按照以上的《批复》和《复函》则只能申请更正登记，或者依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而不能够像前一类纠纷那样适用《土地权属争议调查处理办法》来解决。 由于法律采用狭义的认定方式，造成了土地登记之前和土地登记之后两类土地权属纠纷的解决机制完全不同。
土地登记之前的土地权属纠纷可以依次通过双方协商、土地主管部門调解、土地主管部门调查处理、行政复议和行政诉讼来解决。这类纠纷的解决机制需要遵循两个特点，一是行政先行，二是复议前置。也就是说第一，这类纠纷不能直接诉诸法院，而是必须由土地管理部门通过行政程序来解决；第二，即使相对人对土地管理部门的处理决定不服，也不能直接提起行政诉讼，而是必须先通过行政复议程序来解决。
土地登记之后的土地权属纠纷不能直接进入土地调查处理程序，要分情况区别对待。对于由于登记人员因为粗心或者疏忽而造成的很表面的数字、位置记载错误，或者是权利人人名的记载纰漏这些相当明显的表面上的错误，权利人可以申请变更登记。但是对于较复杂的纠纷，解决过程中就会出现很多问题。在解决土地登记之后的土地权属纠纷的机制中主要存在三方面的问题：一是法院能否直接受理不服土地登记发证引发的土地权属纠纷；二是行政处理和行政复议如何有效衔接；三是法院在行政诉讼过程中能否对民事主体双方的土地权属纠纷一并作出确权判决。然而在现实的实务审判中需要解决的是大量的由于土地登记行为所引发的土地权属纠纷，但是在解决这类土地权属纠纷的过程中出现了机制失灵的问题。
参考文献
1、对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复（国土批（1997）87号）
2、关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函（国土资厅函[2007]60号）
3、罗思荣：《土地权属争议的界定和调处》，黑龙江社会科学，2007年06期。
4、尚作为、鲍竹、王文玉、王懿男：《土地权属争议案件的界定》，《国土资源》2010年05期。
5、《土地权属》，http：//baike.baidu.com/view/36225.htm。
6、《土地权属争议的相关概念》，来源：工业地产网招商部 ，2008-06-15，http：//www.gydcw.com/press/2008gov/20080615171248738.html。
7、《土地权属争议概念分析》，作者：王从波（河南京港律师事务所），http：//www.sqdyf.com/vip/ShowArticle.asp？ArticleID=31。
关键词：土地权属纠纷 土地登记 解决机制
一、土地权属纠纷在法律规范层面上的界定
谈到土地权属纠纷，不能不谈到《土地权属争议调查处理办法》，这是2003年1月3日国土资源部专门针对土地权属纠纷所发布的。《土地权属争议调查处理办法》第二条：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”根据该条规定，土地权属只包括土地所有权归属和土地使用权归属。
土地所有权又分为国有土地所有权和集体土地所有权。土地所有权纠纷包括国家与集体之间的土地所有权纠纷，集体与集体之间的土地所有权纠纷。有的人认为，土地使用权包含的具体内容很多，不论土地所有权归谁，最后都要落实到对土地的使用上，这表明一切与土地有关的权利都牵扯到对土地的使用，一切与土地有关的权利最后都是土地使用权的问题。也就是说，所有的土地权利纠纷都应当纳入到土地使用权纠纷中，如农村的土地承包经营权，就是关于土地使用权的，承包经营权纠纷应当属于土地使用权纠纷……
这是对土地权属纠纷理解的误区。《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”这条就明确指出农村土地承包经营权纠纷不属于土地权属争议。
对于土地权属纠纷的内涵和外延，问题最大的是由于土地登记机关的土地登记行为从而引发的民事主体双方争夺土地权利归属的纠纷是否应当属于土地权属纠纷。
国家土地管理局1997年8月11日在《对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》（国土批（1997）87号）中是这样写道：
浙江省土地管理局：
你局1997年7月30日传真来的《关于土地登记中有关问题的请示》收悉。经研究，现批复如下：
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，不属于土地权属争议。利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。
对历史遗留未经依法划拨使用的国有土地，土地管理部門应按国家的法律、法规和政策规定进行处理，处理决定同意原土地使用者继续使用的，应报经人民政府批准后，进行登记发证。
其中明确指出土地权属争议发生在土地登记之前，土地登记之后所引发的民事主体双方间的纠纷不属于土地权属争议。这使得纠纷不能适用《土地权属争议调查处理办法》的规定，而是根据《土地登记规则》申请更正登记，或者申请行政复议，或者提起行政诉讼。
国土资源部办公厅在2007年2月8日对江苏省国土资源厅所做的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）中这样写到：
江苏省国土资源厅：
你厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的请示》（苏国土资发[2007]13号）收悉。经研究，函复如下：
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。
这份复函再一次明确土地权属争议是发生在土地登记之前，土地权属争议是土地权属不明确的情况下产生的争议。土地登记以后，土地的所有权和使用权已经明确了，登记之后的争议不属于土地权属争议。
二、广义的土地权属纠纷的界定
很多学者都将土地权属纠纷做广义的理解，不仅包括土地登记之前的，也包括土地登记之后的。前者是平等民事主体之间因土地权属不明而发生的争议，即土地权利的归属不明确，如土地所有权归属、土地使用权归属不能确定从而引发的各方当事人争夺土地权利的纠纷；后者是一方认为土地登记机关给他人进行的土地登记行为侵犯了自己对土地的合法权益，由此引发的争议，这类争议不是指通常所说的行政相对人不服行政机关的具体行政行为从而引发的行政纠纷，而是指因为这项登记而引发的民事主体之间争夺土地的权利归属，认为土地的权利归属自己的纠纷。这两类纠纷都是民事主体之间的纠纷，都是争议双方认为土地的权利归属于自己的纠纷，都是争夺土地的权利归属纠纷。只不过，第一类纠纷是在土地登记之前，土地的权属没有确定；而后一类纠纷是由于行政机关的登记引起的，可能是由于行政机关的错误登记、可能是由于行政机关的不当登记、当然也不能排除行政机关正确的登记行为而引来的纠纷。之所以对土地权属纠纷作出这样的划分，并不是因为这两类纠纷在性质上有什么本质的区别，而是因为这两类纠纷在法律规定的救济方式上存在差别。
三、土地登记前后两类土地权属纠纷的解决机制不同
之前，提到国家土地管理局1997年8月11日在《对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》和国土资源部办公厅在2007年2月8日对江苏省国土资源厅所做的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，其中都明确了土地登记之后引发的纠纷不属于土地权属纠纷，土地登记前的纠纷完全可以按照《土地权属争议调查处理办法》进行解决。而土地登记后的纠纷按照以上的《批复》和《复函》则只能申请更正登记，或者依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而不能够像前一类纠纷那样适用《土地权属争议调查处理办法》来解决。 由于法律采用狭义的认定方式，造成了土地登记之前和土地登记之后两类土地权属纠纷的解决机制完全不同。
土地登记之前的土地权属纠纷可以依次通过双方协商、土地主管部門调解、土地主管部门调查处理、行政复议和行政诉讼来解决。这类纠纷的解决机制需要遵循两个特点，一是行政先行，二是复议前置。也就是说第一，这类纠纷不能直接诉诸法院，而是必须由土地管理部门通过行政程序来解决；第二，即使相对人对土地管理部门的处理决定不服，也不能直接提起行政诉讼，而是必须先通过行政复议程序来解决。
土地登记之后的土地权属纠纷不能直接进入土地调查处理程序，要分情况区别对待。对于由于登记人员因为粗心或者疏忽而造成的很表面的数字、位置记载错误，或者是权利人人名的记载纰漏这些相当明显的表面上的错误，权利人可以申请变更登记。但是对于较复杂的纠纷，解决过程中就会出现很多问题。在解决土地登记之后的土地权属纠纷的机制中主要存在三方面的问题：一是法院能否直接受理不服土地登记发证引发的土地权属纠纷；二是行政处理和行政复议如何有效衔接；三是法院在行政诉讼过程中能否对民事主体双方的土地权属纠纷一并作出确权判决。然而在现实的实务审判中需要解决的是大量的由于土地登记行为所引发的土地权属纠纷，但是在解决这类土地权属纠纷的过程中出现了机制失灵的问题。
参考文献
1、对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复（国土批（1997）87号）
2、关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函（国土资厅函[2007]60号）
3、罗思荣：《土地权属争议的界定和调处》，黑龙江社会科学，2007年06期。
4、尚作为、鲍竹、王文玉、王懿男：《土地权属争议案件的界定》，《国土资源》2010年05期。
5、《土地权属》，http：//baike.baidu.com/view/36225.htm。
6、《土地权属争议的相关概念》，来源：工业地产网招商部 ，2008-06-15，http：//www.gydcw.com/press/2008gov/20080615171248738.html。
7、《土地权属争议概念分析》，作者：王从波（河南京港律师事务所），http：//www.sqdyf.com/vip/ShowArticle.asp？ArticleID=31。