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摘 要：随着社会经济的深度发展，大型活动日益频繁，人员密集场所的安全问题屡有发生，增加了公安机关的管理和防范难度。西安市作为一带一路的重点建设城市，对内对外文化经贸交流日益增多。为了保障人民群众在公共场所的绝对安全，笔者从机制建立、主动监管、分区分级、开展演练等方面对西安市公安局做好人民密集场所的管理工作提出可行性建议。
关键词：密集场所；安全管理；工作建议
西安作为全国副省级城市，总人口近1000万；西安作为西北地区经济发展的桥头堡，一批国际化、大规模、高水平的论坛会议、展览展销、文艺演出、体育赛事等活动先后在该市密集举办，在友好往来、贸易投资、技术交流、信息沟通、经济合作、增加就业和展示形象等方面发挥了重要的桥梁和纽带作用，拉动经济发展的同时也造成了人员集中的活动日益增多。为了能够保障人民群众在参加大型活动的绝对安全，笔者从以下几个方面提出可行性建议：
1 攻坚克难，探索建立公共安全管理新机制
西安作为发展迅速的省会城市和国际化旅游都市，公共场所较多、节假日人流量大，建立一套完整规范的集预警、防范、处置、善后等各环节于一体的综合性、长效性管理机制，全面提升全市各级公安机关应对公共安全突发事件的整体能力，对保障人员密集公共场所安全非常必要。去年上海“12·31”拥挤踩踏事件发生后，西安市公安局高度重視，专门召开会议认真总结事件教训，专题研究人员密集公共场所安全管理问题，并成立由治安管理部门牵头的调研专班，对全市火车站、地铁站等交通枢纽，公园、博物馆等公共场所，超市、商场等人员易聚集场所进行全面摸排，最终统计出854处主要人员密集场所，在结合实地数据、参考大量文件资料的基础上，编制出台《西安市公安局人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》。从前期摸排了解全市各地情况、内部为该区域评估打分，到动态信息的掌控及相应的研判预警，再到不同级别的处置和最终善后追责，这套工作机制为西安市各级政府、公安机关和社会责任单位提供了一整套解决方案。
2 主动作为，将群众自发性聚集活动纳入监管视线
2007年10月1日，国务院出台《大型群众性活动安全管理条例》规定：法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动由县级以上人民政府公安机关负责安全管理工作。随着经济社会不断发展，1000人以下活动及群众自发性聚集活动的安全隐患不断增加。针对当前群众自发性聚集活动、无须安全许可活动和人员密集场所中存在的突出问题和薄弱环节，西安市公安局主动作为，明确要求全市各级公安机关将无须安全许可的活动、群众自发性聚集活动和人员密集场所统一纳入视线，参照大型活动标准进行监督管理，实现安全管理无死角。公安机关按照“分区、分级、分类”的原则进行监督管理，其中“分区”指的是分区域由属地派出所、分局或者归口部门进行管理；“分级”就是把不需安全许可的活动按照风险评估和预计人数划分为3个级别，分别由派出所、分局或市局进行备案登记；“分类”就是场所分为临时性、经常性、节假日激增、商业活动引发等类别。“分区、分级、分类”的目的就是要将这些新纳入视野场所的日常监督管理职责明晰、具有可操作性，确保任何形式的安全隐患和薄弱环节都有相关部门进行严格安全监管，努力实现安全管理精细化、规范化。
3 明确标准，实现分区分级分类预警防范处置
西安市公安局参照复旦大学卢春霞博士在《公共场所中拥挤人群的研究》中对人群拥挤的定义和人群密度值通过标准，紧密结合全市人员密集场所活动实际，划分了3个拥挤度标准并科学设立了相应的三级预警标准：人均占有面积不足1平方米（室内人均面积不足1.25平方米），为三级预警；人均占有面积不足0.75平方米（室内人均面积不足1平方米），为二级预警；人均占有面积不足0.5平方米（室内人均面积不足0.75平方米），为一级预警。围绕这三个标准，按照分级分类原则，西安市公安局、各分县局及派出所将对各类活动进行信息搜集、隐患研判，为各级指挥中心及时发布预警指令和防范处置工作提供科学依据。同时，规定了统一的分级预警发布和预警处置权限，其中二、三级预警指令由各分县局指挥中心发布，一级预警指令由市局指挥中心发布。按照“就近、快速、带装”的原则，分县局为二、三级预警处置力量，市局为一级处置力量，不同级别会有不同警力和配套设施及规范进行现场处置。各警种、各部门力量配属和任务一目了然，从而形成三级预警、三级研判、三级发布、三级处置等相关配套规范。特别是当一级预警处置时，包括公安、卫生、急救、市政、电力、运输等部门都有各自任务，为有效应对紧急事件的发生设立了比较全面的解决方案。
4 夯实责任，建立四级防范体系
切实做到防患于未然，突破口就是责任落实，明确人员密集公共场所安全的实际责任方。针对此前责任主体不明确，特别是不需公安机关备案管理的活动和群众自发性活动安全状况无人管理，以及其他安全措施无法落实的问题，西安市公安局在《安全管理工作机制》配套文件中明确规定，按照“分区、分级、分类”的原则，建立社会单位、派出所、分县局和市局的四级防范体系。其中，社会单位首次被纳入防范体系内，成为第四级防范主体。规定中的社会单位，主要指商业主办方和场地管理方。比如：在某商城举行的明星见面会，以往常常是人流易聚集、安全隐患大但无人管理；现在按照规定，明星见面会的主办方以及场地管理责任方的商场是安全管理责任主体，要接受管辖公安机关的监督，并要严格落实安全管理责任和各项安全措施，制定安全保卫方案和处置突发事件预案，明确安全责任人并不断向公安机关提供安全动态信息。辖区派出所作为三级防范主体，要加强对见面会场所的巡逻力度，并进行备案登记，做好安全监督。各分（县）局、市局各业务警种是二级防范主体，负责定期对各类室内公共场所消防设施、安全通道标示标牌、应急照明、视频监控等安全设备进行检查，对1000以上、5000人以下的大型群众性活动严格审批，坚持“谁主办、谁负责”的原则，监督主办方制定安全保卫方案和处置突发事件预案，明确安全责任人。市局为一级防范主体，负责全面统筹指导全市防范工作。社会单位要严格落实人防、物防、技防措施，保安和志愿者的聘用，安全门、警戒线等防范措施以及警示性标示的使用都有相应要求和规范，必须接受公安机关监督，达不到标准，公安机关有权不予批准。同时，人行天桥、公园广场这些易造成人员密集的场所虽无具体责任主体，但相关的政府部门有义务设立防护措施，接受公安机关监管，防止安全事故发生。责任主体必须按照文件的要求达标，并须通过公安机关的审批和备案才能开展活动，从而实现把安全隐患消灭在萌芽状态。
5 开展演练，大力提升应急管理实战效能
为全面检验新机制实战效能，西安市公安局组织在人流密集地（平时日均人流量15至20万人次，节假日日均人流量40至50万人次）模拟处置一起大人流量拥挤事件。经过不到半个小时的疏导处置，人流密集地拥堵人流量明显减少，拥堵状况有效缓解。整个演练从预警研判、应急指挥、快速增援、封控通道、人流疏导等方面对一体化应急处置工作进行全面磨合，对人员密集公共场所活动四级防范体系运行机制和预警防范处置善后“四位一体”工作机制进行全面检验，提升了各单位协同作战能力和群众安全防范意识，取得了良好效果，新机制的实战效能初步显现。
关键词：密集场所；安全管理；工作建议
西安作为全国副省级城市，总人口近1000万；西安作为西北地区经济发展的桥头堡，一批国际化、大规模、高水平的论坛会议、展览展销、文艺演出、体育赛事等活动先后在该市密集举办，在友好往来、贸易投资、技术交流、信息沟通、经济合作、增加就业和展示形象等方面发挥了重要的桥梁和纽带作用，拉动经济发展的同时也造成了人员集中的活动日益增多。为了能够保障人民群众在参加大型活动的绝对安全，笔者从以下几个方面提出可行性建议：
1 攻坚克难，探索建立公共安全管理新机制
西安作为发展迅速的省会城市和国际化旅游都市，公共场所较多、节假日人流量大，建立一套完整规范的集预警、防范、处置、善后等各环节于一体的综合性、长效性管理机制，全面提升全市各级公安机关应对公共安全突发事件的整体能力，对保障人员密集公共场所安全非常必要。去年上海“12·31”拥挤踩踏事件发生后，西安市公安局高度重視，专门召开会议认真总结事件教训，专题研究人员密集公共场所安全管理问题，并成立由治安管理部门牵头的调研专班，对全市火车站、地铁站等交通枢纽，公园、博物馆等公共场所，超市、商场等人员易聚集场所进行全面摸排，最终统计出854处主要人员密集场所，在结合实地数据、参考大量文件资料的基础上，编制出台《西安市公安局人员密集公共场所活动安全管理预警防范处置善后工作机制》。从前期摸排了解全市各地情况、内部为该区域评估打分，到动态信息的掌控及相应的研判预警，再到不同级别的处置和最终善后追责，这套工作机制为西安市各级政府、公安机关和社会责任单位提供了一整套解决方案。
2 主动作为，将群众自发性聚集活动纳入监管视线
2007年10月1日，国务院出台《大型群众性活动安全管理条例》规定：法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动由县级以上人民政府公安机关负责安全管理工作。随着经济社会不断发展，1000人以下活动及群众自发性聚集活动的安全隐患不断增加。针对当前群众自发性聚集活动、无须安全许可活动和人员密集场所中存在的突出问题和薄弱环节，西安市公安局主动作为，明确要求全市各级公安机关将无须安全许可的活动、群众自发性聚集活动和人员密集场所统一纳入视线，参照大型活动标准进行监督管理，实现安全管理无死角。公安机关按照“分区、分级、分类”的原则进行监督管理，其中“分区”指的是分区域由属地派出所、分局或者归口部门进行管理；“分级”就是把不需安全许可的活动按照风险评估和预计人数划分为3个级别，分别由派出所、分局或市局进行备案登记；“分类”就是场所分为临时性、经常性、节假日激增、商业活动引发等类别。“分区、分级、分类”的目的就是要将这些新纳入视野场所的日常监督管理职责明晰、具有可操作性，确保任何形式的安全隐患和薄弱环节都有相关部门进行严格安全监管，努力实现安全管理精细化、规范化。
3 明确标准，实现分区分级分类预警防范处置
西安市公安局参照复旦大学卢春霞博士在《公共场所中拥挤人群的研究》中对人群拥挤的定义和人群密度值通过标准，紧密结合全市人员密集场所活动实际，划分了3个拥挤度标准并科学设立了相应的三级预警标准：人均占有面积不足1平方米（室内人均面积不足1.25平方米），为三级预警；人均占有面积不足0.75平方米（室内人均面积不足1平方米），为二级预警；人均占有面积不足0.5平方米（室内人均面积不足0.75平方米），为一级预警。围绕这三个标准，按照分级分类原则，西安市公安局、各分县局及派出所将对各类活动进行信息搜集、隐患研判，为各级指挥中心及时发布预警指令和防范处置工作提供科学依据。同时，规定了统一的分级预警发布和预警处置权限，其中二、三级预警指令由各分县局指挥中心发布，一级预警指令由市局指挥中心发布。按照“就近、快速、带装”的原则，分县局为二、三级预警处置力量，市局为一级处置力量，不同级别会有不同警力和配套设施及规范进行现场处置。各警种、各部门力量配属和任务一目了然，从而形成三级预警、三级研判、三级发布、三级处置等相关配套规范。特别是当一级预警处置时，包括公安、卫生、急救、市政、电力、运输等部门都有各自任务，为有效应对紧急事件的发生设立了比较全面的解决方案。
4 夯实责任，建立四级防范体系
切实做到防患于未然，突破口就是责任落实，明确人员密集公共场所安全的实际责任方。针对此前责任主体不明确，特别是不需公安机关备案管理的活动和群众自发性活动安全状况无人管理，以及其他安全措施无法落实的问题，西安市公安局在《安全管理工作机制》配套文件中明确规定，按照“分区、分级、分类”的原则，建立社会单位、派出所、分县局和市局的四级防范体系。其中，社会单位首次被纳入防范体系内，成为第四级防范主体。规定中的社会单位，主要指商业主办方和场地管理方。比如：在某商城举行的明星见面会，以往常常是人流易聚集、安全隐患大但无人管理；现在按照规定，明星见面会的主办方以及场地管理责任方的商场是安全管理责任主体，要接受管辖公安机关的监督，并要严格落实安全管理责任和各项安全措施，制定安全保卫方案和处置突发事件预案，明确安全责任人并不断向公安机关提供安全动态信息。辖区派出所作为三级防范主体，要加强对见面会场所的巡逻力度，并进行备案登记，做好安全监督。各分（县）局、市局各业务警种是二级防范主体，负责定期对各类室内公共场所消防设施、安全通道标示标牌、应急照明、视频监控等安全设备进行检查，对1000以上、5000人以下的大型群众性活动严格审批，坚持“谁主办、谁负责”的原则，监督主办方制定安全保卫方案和处置突发事件预案，明确安全责任人。市局为一级防范主体，负责全面统筹指导全市防范工作。社会单位要严格落实人防、物防、技防措施，保安和志愿者的聘用，安全门、警戒线等防范措施以及警示性标示的使用都有相应要求和规范，必须接受公安机关监督，达不到标准，公安机关有权不予批准。同时，人行天桥、公园广场这些易造成人员密集的场所虽无具体责任主体，但相关的政府部门有义务设立防护措施，接受公安机关监管，防止安全事故发生。责任主体必须按照文件的要求达标，并须通过公安机关的审批和备案才能开展活动，从而实现把安全隐患消灭在萌芽状态。
5 开展演练，大力提升应急管理实战效能
为全面检验新机制实战效能，西安市公安局组织在人流密集地（平时日均人流量15至20万人次，节假日日均人流量40至50万人次）模拟处置一起大人流量拥挤事件。经过不到半个小时的疏导处置，人流密集地拥堵人流量明显减少，拥堵状况有效缓解。整个演练从预警研判、应急指挥、快速增援、封控通道、人流疏导等方面对一体化应急处置工作进行全面磨合，对人员密集公共场所活动四级防范体系运行机制和预警防范处置善后“四位一体”工作机制进行全面检验，提升了各单位协同作战能力和群众安全防范意识，取得了良好效果，新机制的实战效能初步显现。