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摘要：本文根据当前预算绩效管理存在的问题，结合国库掌握的收支存数据，从国库视角出发，构建了三大类一级指标，14个二级分类指标，运用熵值法、加权评价法，对2016-2017年度云南省有关数据样本进行实证分析发现，云南省各地州不同地区预算绩效管理水平参差不齐，地方财政预算收支管理存在结构不合理，区域不均衡、预算管理稳定性较差等问题，并提出相关政策建议。
关键词：财政 预算绩效管理 国库视角
一、引言
习近平总书记在十九大报告中指出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。当前我国预算绩效管理仍然存在一些突出问题，主要是：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等。国库依照《预算法》《国家金库条例》赋予的职责，在经理国库过程中服务与监督并举，严格监督财政、征收机关、代理商业银行在预算执行过程中的核算行为。近年来，随着国库3T（TCBS、TIPS、TMIS）系统的建立，国库数据更加详实，数据的采集、传输、加工更加高效。国库能快速实现对收入、支出、退付和库存数据的收集、整理、分类、汇总和加工，并形成丰富、全面的国库统计数据，能真实、准确、及时、全面地记录财政预算执行的情况。本文从央行经理国库的视角，运用国库在办理预算执行中产生的大量数据，以定性和定量的方法，从收入、支出和稳定三个方面，评价云南省各州市预算执行的均衡性、结构协调性和综合稳定性，从而支持财政部门和预算单位完善预算绩效管理，提高公共服务质量，优化公共资源配置。
二、指标选取及数据运用
（一）评价指标的选取
指标的选取是利用国库收入、支出、库存三大类数据进行筛选，结合GDP、债务等数据，分别建立收入、支出、稳定三类评价一级指标。再从预算执行的均衡性、结构协调性和综合稳定性三个方面考量，构建了14个二级分类指标（见表1）。评价指标的选取，既注重了单个指标反映出的情况与问题，也考虑将多个指标进行关联分析，并用相关分析方法计算出评价指标值，来对某个地区财政预算绩效管理进行定量和定性评价。
（二）评价指标的建立和运用
本次预算绩效评价构建了14个指标，选取了2016-2017年度云南省15个地（州）有关数据作为样本进行分析研究（见表1）。
三、评价的方法
本文基于熵值法来判断某个指标的离散程度，并计算出各指标的权重，用于评价云南省财政预算執行的整体情况。首先利用熵值法确定国库收入、支出、稳定三大类指标的权重，再通过加权评价法确定各项二级指标的加权平均值，得出各个地州收入、支出、稳定三个方面的值，从不同方面反映云南各州市财政预算执行的效果。
（一）运用熵值法计算各指标权重
本文评价云南省收入、支出、稳定的情况，评价指标体系中包括n个指标，由m个样本组成，评价系统的初始数据矩阵为：
从权重来看，14个评价指标中，排在前4位的分别是债务支出占比、土地出让收入占比、财政自给率、年末支出集中度，其权重值分别为0.292311、0.208399、0.19032、0.187744，表明影响云南省各州市预算绩效的因素可重点考察债务、土地财政、财政自给率、年末支出集中度。排在5-8位的是负债率、一般公共服务支出占比、库存波动系数、一般公共预算收入占GDP的比重，其权重值分别为0.177782、0.173448、0.171977、0.164055，表明收支的结构对预算绩效的影响较大。排名最后几位的是支出完成率、税收收入占比、民生支出占比、财政支付压力系数、转移支付收入占比、收入完成率，表明预算绩效波动受这些指标的影响相对较小。
（二）运用加权评价法确定指标的加权评价值
有了指标的权重向量，可以通过加权评价法确定各指标的加权评价值，用于反映云南省各州市预算执行的效果。
各州市国库收入加权评价值：
将评价值进行比较和排序，可以直观看出各地区不同指标值的差异，据此分析和比较不同地区，不同指标的优劣、差距和不足，找出各州市预算执行过程中存在的问题和薄弱环节，以提出针对性的改进措施。
四、评价结果分析和存在问题
（一）评价结果分析
1.国库收入指标。结合指标权重和加权评价值可以看出，曲靖、玉溪、怒江收入绩效表现较好，临沧、保山、版纳收入绩效情况相对较差（见图1）。
评价值表现较好的如曲靖，一是土地出让收入占比为6.55%，比全省平均水平低了18.55个百分点，土地出让收入依赖度相对较低；二是税收收入占比70%，比全省平均水平高了7.45个百分点；三是转移支付收入占比81.41%，比全省平均水平低了5.85个百分点，转移收入依赖度相关较低，财政收入结构相对合理，良性收入可持续空间大。如玉溪，一是税收收入占比68.52%，高出全省平均水平5.97个百分点，收入结构较为合理；二是转移支付收入占比72.38，处于全省最低水平。 评价值表现较差的如临沧，一是土地出让收入占比指标34.09%，比全省平均水平高了8.99个百分点，土地出让收入依赖度较高；二是税收收入占比47.80%，比全省平均水平低了14.75个百分点；三是一般公共预算收入占GDP的比重全省最低，地方财政收入结构不合理。如保山市，土地出让收入占比48.33%，为全省最高。
2.国库支出指标。结合指标权重和加权评价值可以看出，昭通、楚雄、红河支出情况较好，玉溪、大理、迪庆支出情况较差（见图2）。
评价值表现较好的地区如红河，一是一般公共服务支出占比全省最低，为16.11%，比全省平均水平低了11.45个百分点，公共服务的支出成本最低；二是民生支出占比全省最高为88.90%，较全省平均水平高了12.35百分点；三是债务支出占比全省较低为4.64%，比全省平均水平低了2.48个百分点。相较于其他地州支出结构合理性相对较好。如昭通，一是民生支出占比84.45%，高出全省平均水平7.9个百分点；二是债务支出占比4.43%，低于全省平均水平2.7个百分点。
评价值表现较差的地区如玉溪，一是一般公共服务支出占比全省较高为38.66%，比全省平均水平高了11.10个百分点；二是民生支出占比全省较低为66.63%，比全省平均水平76.55%，低了9.92个百分点；三是债务支出占比较高为16.59%，比全省平均水平高了9.47个百分点。如大理，一是一般公共服务支出占比全省较高为33.84%，较全省平均水平高了6.82个百分点；二是民生支出占比为74.19%，处于全省较低水平。
3.国库稳定指标。结合指标权重和加权评价值可以看出，曲靖、大理、怒江稳定指标较好，德宏、楚雄、迪庆稳定指标相对较差（见图3）。
评价值表现较好的地区如曲靖，一是财政自给率为20.17%，高出全省平均水平4.39个百分点，表明财政自给能力较强；二是债务率12.84%，比全省平均水平低了18.38个百分点。如大理，一是库存波动系数全省最低，为0.26，库存表现较稳定；二是债务率为23.57%，低于全省平均水平7.64個百分点。
评价值表现较差的地区如德宏，一是财政自给率12.88%，比全省平均水平低了2.90个百分点，自给率处于全省较低水平；二是债务率53.42%，比全省平均水平高了22.20个百分点，地方债务负担压力较大。如楚雄，财政库款波动系数全省最高，达0.75，高于全省平均水平0.34。如迪庆，一是财政自给率为4.34%，全省最低；二是债务率达36.11%，高出全省平均水平5.01个百分点。
（二）存在问题
综合以上三个指标值的表现和分析，可以看出云南省目前在财政预算绩效管理方面存在以下问题：
一是不同地区预算绩效管理水平不同。经济较为发达的地区，指标值表现相对较好。如2017年全省各地州中GDP排名第一的曲靖，其收入和稳定指标表现均较好，而经济基础较为薄弱的地区，如迪庆、德宏、临沧指标值总体表现较差。同一地区不同指标值表现也不同。如楚雄，在支出指标中表现较好，但在稳定指标中，评价值位列全省倒数第二。如玉溪，收入指标中表现较好，但是支出指标表现全省最差。
二是地方财政预算收支管理存在结构不合理，稳定性较差等问题。比如分析发现地方财政对土地出让收入仍存在过度依赖、债务支出占比较高、财政库款波动较大、财政支付压力系数普遍较高等问题。
五、建议
（一）树立预算绩效管理理念，提升预算规范性
一是加快财政预算管理体制改革，完善财政预算管理的法制建设，在依照法律制度的基础上进一步规范财政预算的科学性、合规性。二是改革财政预算的编制，以预算绩效评价作为财政预算编制的依据，促进预算指标编制精细化、规范性。
（二）完善预算绩效评价机制，强化绩效管理目标
一是加强预算绩效评价机制，明确目标，健全评价指标体系，强化责任约束力，做好运行监控，完善绩效评价和结果应用。二是各级政府预算要实事求是、积极稳妥、讲求质量，预算目标设定应统筹兼顾，与当地经济社会发展水平相适应，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。三是在进一步加强预算绩效管理的基础上，重点关注不同地区收支结构、征收效率、优惠政策实施效果、预算资金配置效率的差异，有效控制债务规模，促进地区间财力协调、均衡发展。
（三）充分发挥监督职能，不断提高国库反映能力
一是加强预算执行的约束性。严格执行《预算法》《国家金库条例》赋予国库的监督职责，丰富国库监督手段，将预算指标纳入国库核算管理，杜绝预算指标调整的随意性。二是不断提升国库反映能力。对预算执行过程中产生的大量收、支、存数据，注重收集、整理和分析利用，从国库角度及时反映预算绩效管理效果，从而支持改进预算绩效管理，提高公共服务质量，优化公共资源配置。
（范妮娜供职于人民银行昆明中心支行；尹国君供职于人民银行德宏州中心支行；矣建华供职于人民银行玉溪市中心支行；贺丹供职于人民银行昭通市中心支行）
关键词：财政 预算绩效管理 国库视角
一、引言
习近平总书记在十九大报告中指出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。当前我国预算绩效管理仍然存在一些突出问题，主要是：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等。国库依照《预算法》《国家金库条例》赋予的职责，在经理国库过程中服务与监督并举，严格监督财政、征收机关、代理商业银行在预算执行过程中的核算行为。近年来，随着国库3T（TCBS、TIPS、TMIS）系统的建立，国库数据更加详实，数据的采集、传输、加工更加高效。国库能快速实现对收入、支出、退付和库存数据的收集、整理、分类、汇总和加工，并形成丰富、全面的国库统计数据，能真实、准确、及时、全面地记录财政预算执行的情况。本文从央行经理国库的视角，运用国库在办理预算执行中产生的大量数据，以定性和定量的方法，从收入、支出和稳定三个方面，评价云南省各州市预算执行的均衡性、结构协调性和综合稳定性，从而支持财政部门和预算单位完善预算绩效管理，提高公共服务质量，优化公共资源配置。
二、指标选取及数据运用
（一）评价指标的选取
指标的选取是利用国库收入、支出、库存三大类数据进行筛选，结合GDP、债务等数据，分别建立收入、支出、稳定三类评价一级指标。再从预算执行的均衡性、结构协调性和综合稳定性三个方面考量，构建了14个二级分类指标（见表1）。评价指标的选取，既注重了单个指标反映出的情况与问题，也考虑将多个指标进行关联分析，并用相关分析方法计算出评价指标值，来对某个地区财政预算绩效管理进行定量和定性评价。
（二）评价指标的建立和运用
本次预算绩效评价构建了14个指标，选取了2016-2017年度云南省15个地（州）有关数据作为样本进行分析研究（见表1）。
三、评价的方法
本文基于熵值法来判断某个指标的离散程度，并计算出各指标的权重，用于评价云南省财政预算執行的整体情况。首先利用熵值法确定国库收入、支出、稳定三大类指标的权重，再通过加权评价法确定各项二级指标的加权平均值，得出各个地州收入、支出、稳定三个方面的值，从不同方面反映云南各州市财政预算执行的效果。
（一）运用熵值法计算各指标权重
本文评价云南省收入、支出、稳定的情况，评价指标体系中包括n个指标，由m个样本组成，评价系统的初始数据矩阵为：
从权重来看，14个评价指标中，排在前4位的分别是债务支出占比、土地出让收入占比、财政自给率、年末支出集中度，其权重值分别为0.292311、0.208399、0.19032、0.187744，表明影响云南省各州市预算绩效的因素可重点考察债务、土地财政、财政自给率、年末支出集中度。排在5-8位的是负债率、一般公共服务支出占比、库存波动系数、一般公共预算收入占GDP的比重，其权重值分别为0.177782、0.173448、0.171977、0.164055，表明收支的结构对预算绩效的影响较大。排名最后几位的是支出完成率、税收收入占比、民生支出占比、财政支付压力系数、转移支付收入占比、收入完成率，表明预算绩效波动受这些指标的影响相对较小。
（二）运用加权评价法确定指标的加权评价值
有了指标的权重向量，可以通过加权评价法确定各指标的加权评价值，用于反映云南省各州市预算执行的效果。
各州市国库收入加权评价值：
将评价值进行比较和排序，可以直观看出各地区不同指标值的差异，据此分析和比较不同地区，不同指标的优劣、差距和不足，找出各州市预算执行过程中存在的问题和薄弱环节，以提出针对性的改进措施。
四、评价结果分析和存在问题
（一）评价结果分析
1.国库收入指标。结合指标权重和加权评价值可以看出，曲靖、玉溪、怒江收入绩效表现较好，临沧、保山、版纳收入绩效情况相对较差（见图1）。
评价值表现较好的如曲靖，一是土地出让收入占比为6.55%，比全省平均水平低了18.55个百分点，土地出让收入依赖度相对较低；二是税收收入占比70%，比全省平均水平高了7.45个百分点；三是转移支付收入占比81.41%，比全省平均水平低了5.85个百分点，转移收入依赖度相关较低，财政收入结构相对合理，良性收入可持续空间大。如玉溪，一是税收收入占比68.52%，高出全省平均水平5.97个百分点，收入结构较为合理；二是转移支付收入占比72.38，处于全省最低水平。 评价值表现较差的如临沧，一是土地出让收入占比指标34.09%，比全省平均水平高了8.99个百分点，土地出让收入依赖度较高；二是税收收入占比47.80%，比全省平均水平低了14.75个百分点；三是一般公共预算收入占GDP的比重全省最低，地方财政收入结构不合理。如保山市，土地出让收入占比48.33%，为全省最高。
2.国库支出指标。结合指标权重和加权评价值可以看出，昭通、楚雄、红河支出情况较好，玉溪、大理、迪庆支出情况较差（见图2）。
评价值表现较好的地区如红河，一是一般公共服务支出占比全省最低，为16.11%，比全省平均水平低了11.45个百分点，公共服务的支出成本最低；二是民生支出占比全省最高为88.90%，较全省平均水平高了12.35百分点；三是债务支出占比全省较低为4.64%，比全省平均水平低了2.48个百分点。相较于其他地州支出结构合理性相对较好。如昭通，一是民生支出占比84.45%，高出全省平均水平7.9个百分点；二是债务支出占比4.43%，低于全省平均水平2.7个百分点。
评价值表现较差的地区如玉溪，一是一般公共服务支出占比全省较高为38.66%，比全省平均水平高了11.10个百分点；二是民生支出占比全省较低为66.63%，比全省平均水平76.55%，低了9.92个百分点；三是债务支出占比较高为16.59%，比全省平均水平高了9.47个百分点。如大理，一是一般公共服务支出占比全省较高为33.84%，较全省平均水平高了6.82个百分点；二是民生支出占比为74.19%，处于全省较低水平。
3.国库稳定指标。结合指标权重和加权评价值可以看出，曲靖、大理、怒江稳定指标较好，德宏、楚雄、迪庆稳定指标相对较差（见图3）。
评价值表现较好的地区如曲靖，一是财政自给率为20.17%，高出全省平均水平4.39个百分点，表明财政自给能力较强；二是债务率12.84%，比全省平均水平低了18.38个百分点。如大理，一是库存波动系数全省最低，为0.26，库存表现较稳定；二是债务率为23.57%，低于全省平均水平7.64個百分点。
评价值表现较差的地区如德宏，一是财政自给率12.88%，比全省平均水平低了2.90个百分点，自给率处于全省较低水平；二是债务率53.42%，比全省平均水平高了22.20个百分点，地方债务负担压力较大。如楚雄，财政库款波动系数全省最高，达0.75，高于全省平均水平0.34。如迪庆，一是财政自给率为4.34%，全省最低；二是债务率达36.11%，高出全省平均水平5.01个百分点。
（二）存在问题
综合以上三个指标值的表现和分析，可以看出云南省目前在财政预算绩效管理方面存在以下问题：
一是不同地区预算绩效管理水平不同。经济较为发达的地区，指标值表现相对较好。如2017年全省各地州中GDP排名第一的曲靖，其收入和稳定指标表现均较好，而经济基础较为薄弱的地区，如迪庆、德宏、临沧指标值总体表现较差。同一地区不同指标值表现也不同。如楚雄，在支出指标中表现较好，但在稳定指标中，评价值位列全省倒数第二。如玉溪，收入指标中表现较好，但是支出指标表现全省最差。
二是地方财政预算收支管理存在结构不合理，稳定性较差等问题。比如分析发现地方财政对土地出让收入仍存在过度依赖、债务支出占比较高、财政库款波动较大、财政支付压力系数普遍较高等问题。
五、建议
（一）树立预算绩效管理理念，提升预算规范性
一是加快财政预算管理体制改革，完善财政预算管理的法制建设，在依照法律制度的基础上进一步规范财政预算的科学性、合规性。二是改革财政预算的编制，以预算绩效评价作为财政预算编制的依据，促进预算指标编制精细化、规范性。
（二）完善预算绩效评价机制，强化绩效管理目标
一是加强预算绩效评价机制，明确目标，健全评价指标体系，强化责任约束力，做好运行监控，完善绩效评价和结果应用。二是各级政府预算要实事求是、积极稳妥、讲求质量，预算目标设定应统筹兼顾，与当地经济社会发展水平相适应，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。三是在进一步加强预算绩效管理的基础上，重点关注不同地区收支结构、征收效率、优惠政策实施效果、预算资金配置效率的差异，有效控制债务规模，促进地区间财力协调、均衡发展。
（三）充分发挥监督职能，不断提高国库反映能力
一是加强预算执行的约束性。严格执行《预算法》《国家金库条例》赋予国库的监督职责，丰富国库监督手段，将预算指标纳入国库核算管理，杜绝预算指标调整的随意性。二是不断提升国库反映能力。对预算执行过程中产生的大量收、支、存数据，注重收集、整理和分析利用，从国库角度及时反映预算绩效管理效果，从而支持改进预算绩效管理，提高公共服务质量，优化公共资源配置。
（范妮娜供职于人民银行昆明中心支行；尹国君供职于人民银行德宏州中心支行；矣建华供职于人民银行玉溪市中心支行；贺丹供职于人民银行昭通市中心支行）