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党的十八届三中全会提出要实现“科学的宏观调控，有效的政府治理”。新制度经济学视野下，政府是一个优势与缺陷并存的组织。合理确定职能边界，充分发挥自身优势，努力消除内在缺陷，实现有效的政府治理，对于发挥社会主义市场经济体制的优势，发挥社会主义制度的优越性，发挥党和政府的积极作用，具有重要意义。
政府治理
为什么可能无效或低效
一、从“有限理性”看，新制度经济学认为，新古典主义假设的“经济人”在现实中是不存在的，人们并不具备“完全理性”，只具备“有限理性”
这主要源于两个方面：一方面，从客观上看，环境是复杂的，人们面临的是一个充满不确定性的世界；另一方面，从主观上看，人对环境的认识能力和计算能力是有限的，即智力有限。而政府起源于一系列有形或无形契约的签订，是有限理性人契约的结合，因而也逃离不出有限理性的宿命。其原因主要有：
第一，信息不完全。这表现在两个方面：一是纵向不确定性。政府需要有放眼未来、高瞻远瞩的战略思维，但面对风云变幻的内外形势、难以预见的机遇挑战，政府毕竟不能桩桩件件都“先知先觉”，不可能成为“预言未来之神”。二是横向不确定性。面对庞大的经济系统和复杂的经济变量组成的“黑箱”，主观能动性往往表现为集体无知和无力。无论机构组织多么庞大、信息网络多么发达、技术手段多么先进，在一定时空条件下，政府对内外环境、市场供求、政策成效等了解和掌握的信息毕竟是有限的，却又只能据此作出决策。当一些关键信息未被纳入决策依据时，就难免作出南辕北辙的错误决策。
第二，目标多样化。作为公共组织，政府在决策过程中往往要因应和协调多重利益诉求、履行多重功能、追求多重目标。这些目标既可能相辅相成、相互交融，也可能相互矛盾、对立排斥，甚至在一定时空条件下呈现非此即彼的“零和”状态。政府在决策时，对这些目标的排序和取舍可能不符合实际情况或大众利益，从而导致决策偏差甚至失误。另一方面，根据美国政治学家、政治系统论的创立者戴维·伊斯顿的政府决策系统理论，政府决策体制首先是一个系统，有着系统所具有的一般特点，即是一个由多个不同的决策子系统构成的、存在复杂相互关系的有机统一体。各个子系统出于自身利益考量，会追求不同目标，一些“强势”系统可能在博弈中占据优势，导致其他“弱势”系统的目标被“挤出”决策考虑范畴。
第三，决策人格化。决策者的利益取向、认识水平、价值偏好、历史经验等对政府决策会产生不同程度的影响。不同决策者对同一问题会有不同看法，同一决策者对同一问题在不同时间、地点、情景下也会有不同看法。加之政府定期换届，“一任市长一张蓝图”，导致决策思路缺乏一致性和连贯性，进一步影响和干扰政府决策。此外，《企业行为理论》一书的作者西尔特和马奇认为，在组织决策过程中，注意力和时间也是稀缺资源。[1]面对复杂的客观环境和问题，注意力和时间的分配具有局限性，呈现人格化特征，这可能使政府决策偏离效率最大化目标。
二、从“交易费用”看，新制度经济学认为，制度作为一个社会的游戏规则，在经济生活中通过降低交易成本促进交换的发展和市场的扩大，因而是促进经济发展的关键因素
企业存在的理由就在于节约市场交易费用，企业的最佳规模取决于企业节约的市场交易费用与企业组织增加的费用在边际上的比较。同理，在其他条件相同的情况下，如通过政府进行制度变迁能节约交易费用和提升交易效率，或者其带来的分工利益减去交易费用增加后的差值为正值，则可认为政府的参与是适宜的，治理是有效的。但现实中，“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”。[2]笔者认为，政府行政运行的成本主要包括以下几类：
一是监管成本。政策从顶层制定到终端执行之间存在着一定的层级距离，中央政府与地方政府之间存在着整体利益与局部利益的矛盾。地方政府为了维护自身利益，可能会以各种方式应对中央政府的决策，如搞上有政策、下有对策的“替换性执行”，断章取义、为我所用的“选择性执行”，阳奉阴违、形似神非的“象征性执行”等，导致政策目标在执行过程中的扭曲、变形甚至消解。中央政府要确保上令下行，不得不耗费大量人力物力对地方政府进行监管。
二是规模成本。一方面，政府机构规模的扩大、财政供养人数的上升、行政管理财政支出总量的提高，本身就导致政府规模成本刚性支出的不断扩张。另一方面，对企业而言，随着生产规模的扩大，内部结构更趋复杂，这种复杂性会消耗内部资源，使规模扩大本应带来的好处相互消减，边际效益逐步下降，甚至跌破零、成为负值，导致“规模不经济”现象。政府同样也存在“规模不经济”问题。政府层级的增加和结构的扩张，会导致层级沟通成本增加、府际协调合作低效等一系列问题，这种“规模成本”也是政府运行成本的重要组成部分。例如，信息是政府决策的基础，但政府层级越多，信息传递的时间成本越大，失真程度越大，上级政府及时获取真实信息的成本也就越大。
三是竞争成本。地方政府既是公共部门，也是具有相对独立经济利益的行为主体，谋求实现本地区利益最大化。各地方政府尤其是地域接近、资源禀赋或产业结构相近的地方政府之间会产生激烈竞争，浪费大量资源，引发府际争议，阻滞合力发挥。20世纪90年代以来，地方政府间竞争被普遍认为是中国经济飞速增长的重要甚至是最重要动力，但这种竞争往往伴随着以强行征地、压低工资等扭曲要素价格的手段实现的“软预算约束”，从而使各地政府在短时期内推动要素超常规投入，造成一种“效率幻觉”，其实质则往往是生产资源的恶性内耗和发展能力的提前透支。
四是腐败成本。政府兼有公益性主体和自利性主体的双重身份，公益性始终制约着自利性，而自利性始终有着突破公益性束缚的冲动。在制约、监督体制缺失或乏力的情况下，政府的自利性会加剧、膨胀。特别是在政府主导的供给型制度变迁模式下，掌握大量资源的政府容易异化为特殊的利益集团，谋取自身利益，引发各种腐败。这既会增加政府的显性成本，如公共采购的多余支付、化公为私的额外支出，也会产生巨额的隐性成本，如人民生命财产受损、国家税款流失、政府公信力降低等。 如何实现有效的政府治理
全面深化改革，最难的就是政府自身的改革。要实现有效的政府治理，必须加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，切实转变政府职能。笔者认为，当前应着力建设“四有”政府。
一是有限政府。从交易费用视角看，如果不考虑政府工作人员工作效率的变化，政府规模的合理边界应设置在由政府规模扩大引起的组织管理增加的边际成本和与其相对应的市场交易费用降低的边际成本的均衡点上。长期以来，中国存在着政府权力过大、审批过杂、干预过多等“越位”问题，妨碍市场起决定性作用。因此，要划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，松绑支持。当前，要以深化行政审批制度改革作为推进政府职能转变的突破口，以取消和下放行政审批事项作为行政审批制度改革的重点，大幅度减少政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争确定，努力实现资源配置效率最优化和效益最大化。中国新一届政府成立后，明确提出要在本届政府任期内把现有1700多项审批事项减少三分之一，截至2014年1月已分四批取消和下放了300多项，“简政放权”力度空前，初见成效。
二是有为政府。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不意味着市场是万能的，可以把一切交给市场，所有领域都市场化，更不意味着政府就可以无所作为。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说，中国的政府究竟是太大还是太小？答案是，既太大又太小：在干预经济和控制投资方面太大，在提供法治、公共物品和公共服务方面又太小。[3]当前，中国面临着政府职能越位与缺位并存的状况。“把错装在政府身上的手装回到市场上”，并不意味着政府就可以当个“甩手掌柜”，而是要坚持既有所不为，也有所为，着力提高宏观调控和科学管理的水平，把该管的管好，用政府有形的手有效配合市场无形的手共同发挥作用，才能保证市场经济健康发展。
三是有序政府。积极稳妥实施大部门制，整合调整、综合设置相关机构，避免职能交叉重复、相互扯皮推诿，确保管理体系科学合理、精干高效，解决部门主义、分散主义，降低交易费用。优化职能配置，理顺部门职责关系，适当集中相关部门决策职能，强化执行机关和部门执行力，完善监督机关和部门的体制机制。建立完善的部门间协调配合机制，减少政府行政系统内部损耗。科学界定中央和地方政府的职能，合理划分各级政府事权，理顺中央和地方的关系，充分调动中央和地方两个积极性，实现“激励相容”。
四是有节政府。所谓“有节”，即有节制、有节度。《论语》有曰：“政在节财”。马克思在《法兰西内战》中也提出“廉价政府”的概念，特别强调了政府运行成本和人民税赋负担最小化，使纳税人能以较少税负，廉价得到政府服务。当前中国致力于建设节约型政府，正是马克思的这一思想在中国的践行。从中央“八项规定”，到习近平总书记关于厉行勤俭节约反对铺张浪费的重要批示，再到李克强总理关于本届政府任期内“三公经费”只减不增的承诺，党中央国务院对控制中央部门“三公经费”支出提出了明确要求。下一步，应以“三公消费”治理为突破口，提高公务员节俭意识，使厉行节约、反对浪费在各级政府部门中蔚然成风，同时要努力建立制度化和规范化的制约机制，如建立公开、透明、规范、完整的预算制度，形成强有力的预算约束，建立长效的监督机制和完善的问责机制，给权力戴上“紧箍咒”，从而从根本上控制行政成本，扭转浪费之风。
（作者系中共中央对外联络部
亚洲二局副局长）
（责任编辑：张凯）
[1] 西尔特，马奇. 企业行为理论[M]. 北京：中国人民大学出版社，2008.
[2] [美]F.科斯等. 财产权利与制度变迁[M]. 上海：上海人民出版社，1994.
[3] 转引自：胡伟. 以锐意改革提升政府治理水平[N]. 文汇报，2013-11-29.
政府治理
为什么可能无效或低效
一、从“有限理性”看，新制度经济学认为，新古典主义假设的“经济人”在现实中是不存在的，人们并不具备“完全理性”，只具备“有限理性”
这主要源于两个方面：一方面，从客观上看，环境是复杂的，人们面临的是一个充满不确定性的世界；另一方面，从主观上看，人对环境的认识能力和计算能力是有限的，即智力有限。而政府起源于一系列有形或无形契约的签订，是有限理性人契约的结合，因而也逃离不出有限理性的宿命。其原因主要有：
第一，信息不完全。这表现在两个方面：一是纵向不确定性。政府需要有放眼未来、高瞻远瞩的战略思维，但面对风云变幻的内外形势、难以预见的机遇挑战，政府毕竟不能桩桩件件都“先知先觉”，不可能成为“预言未来之神”。二是横向不确定性。面对庞大的经济系统和复杂的经济变量组成的“黑箱”，主观能动性往往表现为集体无知和无力。无论机构组织多么庞大、信息网络多么发达、技术手段多么先进，在一定时空条件下，政府对内外环境、市场供求、政策成效等了解和掌握的信息毕竟是有限的，却又只能据此作出决策。当一些关键信息未被纳入决策依据时，就难免作出南辕北辙的错误决策。
第二，目标多样化。作为公共组织，政府在决策过程中往往要因应和协调多重利益诉求、履行多重功能、追求多重目标。这些目标既可能相辅相成、相互交融，也可能相互矛盾、对立排斥，甚至在一定时空条件下呈现非此即彼的“零和”状态。政府在决策时，对这些目标的排序和取舍可能不符合实际情况或大众利益，从而导致决策偏差甚至失误。另一方面，根据美国政治学家、政治系统论的创立者戴维·伊斯顿的政府决策系统理论，政府决策体制首先是一个系统，有着系统所具有的一般特点，即是一个由多个不同的决策子系统构成的、存在复杂相互关系的有机统一体。各个子系统出于自身利益考量，会追求不同目标，一些“强势”系统可能在博弈中占据优势，导致其他“弱势”系统的目标被“挤出”决策考虑范畴。
第三，决策人格化。决策者的利益取向、认识水平、价值偏好、历史经验等对政府决策会产生不同程度的影响。不同决策者对同一问题会有不同看法，同一决策者对同一问题在不同时间、地点、情景下也会有不同看法。加之政府定期换届，“一任市长一张蓝图”，导致决策思路缺乏一致性和连贯性，进一步影响和干扰政府决策。此外，《企业行为理论》一书的作者西尔特和马奇认为，在组织决策过程中，注意力和时间也是稀缺资源。[1]面对复杂的客观环境和问题，注意力和时间的分配具有局限性，呈现人格化特征，这可能使政府决策偏离效率最大化目标。
二、从“交易费用”看，新制度经济学认为，制度作为一个社会的游戏规则，在经济生活中通过降低交易成本促进交换的发展和市场的扩大，因而是促进经济发展的关键因素
企业存在的理由就在于节约市场交易费用，企业的最佳规模取决于企业节约的市场交易费用与企业组织增加的费用在边际上的比较。同理，在其他条件相同的情况下，如通过政府进行制度变迁能节约交易费用和提升交易效率，或者其带来的分工利益减去交易费用增加后的差值为正值，则可认为政府的参与是适宜的，治理是有效的。但现实中，“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”。[2]笔者认为，政府行政运行的成本主要包括以下几类：
一是监管成本。政策从顶层制定到终端执行之间存在着一定的层级距离，中央政府与地方政府之间存在着整体利益与局部利益的矛盾。地方政府为了维护自身利益，可能会以各种方式应对中央政府的决策，如搞上有政策、下有对策的“替换性执行”，断章取义、为我所用的“选择性执行”，阳奉阴违、形似神非的“象征性执行”等，导致政策目标在执行过程中的扭曲、变形甚至消解。中央政府要确保上令下行，不得不耗费大量人力物力对地方政府进行监管。
二是规模成本。一方面，政府机构规模的扩大、财政供养人数的上升、行政管理财政支出总量的提高，本身就导致政府规模成本刚性支出的不断扩张。另一方面，对企业而言，随着生产规模的扩大，内部结构更趋复杂，这种复杂性会消耗内部资源，使规模扩大本应带来的好处相互消减，边际效益逐步下降，甚至跌破零、成为负值，导致“规模不经济”现象。政府同样也存在“规模不经济”问题。政府层级的增加和结构的扩张，会导致层级沟通成本增加、府际协调合作低效等一系列问题，这种“规模成本”也是政府运行成本的重要组成部分。例如，信息是政府决策的基础，但政府层级越多，信息传递的时间成本越大，失真程度越大，上级政府及时获取真实信息的成本也就越大。
三是竞争成本。地方政府既是公共部门，也是具有相对独立经济利益的行为主体，谋求实现本地区利益最大化。各地方政府尤其是地域接近、资源禀赋或产业结构相近的地方政府之间会产生激烈竞争，浪费大量资源，引发府际争议，阻滞合力发挥。20世纪90年代以来，地方政府间竞争被普遍认为是中国经济飞速增长的重要甚至是最重要动力，但这种竞争往往伴随着以强行征地、压低工资等扭曲要素价格的手段实现的“软预算约束”，从而使各地政府在短时期内推动要素超常规投入，造成一种“效率幻觉”，其实质则往往是生产资源的恶性内耗和发展能力的提前透支。
四是腐败成本。政府兼有公益性主体和自利性主体的双重身份，公益性始终制约着自利性，而自利性始终有着突破公益性束缚的冲动。在制约、监督体制缺失或乏力的情况下，政府的自利性会加剧、膨胀。特别是在政府主导的供给型制度变迁模式下，掌握大量资源的政府容易异化为特殊的利益集团，谋取自身利益，引发各种腐败。这既会增加政府的显性成本，如公共采购的多余支付、化公为私的额外支出，也会产生巨额的隐性成本，如人民生命财产受损、国家税款流失、政府公信力降低等。 如何实现有效的政府治理
全面深化改革，最难的就是政府自身的改革。要实现有效的政府治理，必须加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，切实转变政府职能。笔者认为，当前应着力建设“四有”政府。
一是有限政府。从交易费用视角看，如果不考虑政府工作人员工作效率的变化，政府规模的合理边界应设置在由政府规模扩大引起的组织管理增加的边际成本和与其相对应的市场交易费用降低的边际成本的均衡点上。长期以来，中国存在着政府权力过大、审批过杂、干预过多等“越位”问题，妨碍市场起决定性作用。因此，要划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，松绑支持。当前，要以深化行政审批制度改革作为推进政府职能转变的突破口，以取消和下放行政审批事项作为行政审批制度改革的重点，大幅度减少政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争确定，努力实现资源配置效率最优化和效益最大化。中国新一届政府成立后，明确提出要在本届政府任期内把现有1700多项审批事项减少三分之一，截至2014年1月已分四批取消和下放了300多项，“简政放权”力度空前，初见成效。
二是有为政府。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不意味着市场是万能的，可以把一切交给市场，所有领域都市场化，更不意味着政府就可以无所作为。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说，中国的政府究竟是太大还是太小？答案是，既太大又太小：在干预经济和控制投资方面太大，在提供法治、公共物品和公共服务方面又太小。[3]当前，中国面临着政府职能越位与缺位并存的状况。“把错装在政府身上的手装回到市场上”，并不意味着政府就可以当个“甩手掌柜”，而是要坚持既有所不为，也有所为，着力提高宏观调控和科学管理的水平，把该管的管好，用政府有形的手有效配合市场无形的手共同发挥作用，才能保证市场经济健康发展。
三是有序政府。积极稳妥实施大部门制，整合调整、综合设置相关机构，避免职能交叉重复、相互扯皮推诿，确保管理体系科学合理、精干高效，解决部门主义、分散主义，降低交易费用。优化职能配置，理顺部门职责关系，适当集中相关部门决策职能，强化执行机关和部门执行力，完善监督机关和部门的体制机制。建立完善的部门间协调配合机制，减少政府行政系统内部损耗。科学界定中央和地方政府的职能，合理划分各级政府事权，理顺中央和地方的关系，充分调动中央和地方两个积极性，实现“激励相容”。
四是有节政府。所谓“有节”，即有节制、有节度。《论语》有曰：“政在节财”。马克思在《法兰西内战》中也提出“廉价政府”的概念，特别强调了政府运行成本和人民税赋负担最小化，使纳税人能以较少税负，廉价得到政府服务。当前中国致力于建设节约型政府，正是马克思的这一思想在中国的践行。从中央“八项规定”，到习近平总书记关于厉行勤俭节约反对铺张浪费的重要批示，再到李克强总理关于本届政府任期内“三公经费”只减不增的承诺，党中央国务院对控制中央部门“三公经费”支出提出了明确要求。下一步，应以“三公消费”治理为突破口，提高公务员节俭意识，使厉行节约、反对浪费在各级政府部门中蔚然成风，同时要努力建立制度化和规范化的制约机制，如建立公开、透明、规范、完整的预算制度，形成强有力的预算约束，建立长效的监督机制和完善的问责机制，给权力戴上“紧箍咒”，从而从根本上控制行政成本，扭转浪费之风。
（作者系中共中央对外联络部
亚洲二局副局长）
（责任编辑：张凯）
[1] 西尔特，马奇. 企业行为理论[M]. 北京：中国人民大学出版社，2008.
[2] [美]F.科斯等. 财产权利与制度变迁[M]. 上海：上海人民出版社，1994.
[3] 转引自：胡伟. 以锐意改革提升政府治理水平[N]. 文汇报，2013-11-29.