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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法(草案)》(以下简称办法草案)的有关问题作如下说明：
一、制定实施办法的必要性
农村家庭承包经营制度是我国农村的基本制度。从1998年开始，我省进行了二轮承包。2002年，又对二轮承包进行了完善。总的来说，我省的农村土地二轮承包是比较顺利的，98％的耕地已经全部承包给农户。2002年8月，国家颁布了农村土地承包法，确立了以家庭承包为主体的经营制度，保障农户土地承包经营权30年不变。对照法律规定和我省这些年来农村信访中暴露出的问题，我省农村土地承包还存在不少亟待解决的问题：一是有些地方的土地承包期限没有规定30年，有的甚至5年或者10年一调整；二是承包土地的流转还缺少具体的制度规范和必要的制度推动；三是承包土地纠纷处理制度不够完善，对因承包纠纷引起的社会矛盾的化解还不够有力；四是农村土地承包权证的核发、变更、注销和管理还缺乏具体的规范，地、证不符的情况在不少地方存在，等等。为使农村土地承包法更好地得到实施，稳定农村土地承包制度，化解农村土地承包中的各种矛盾，解决农村土地承包和承包合同管理中存在的各种问题，制定《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》十分必要。
二、办法草案的起草经过
实施办法列入2005年省人大常委会立法计划二类项目后，我厅于2005年4月成立了起草小组，并进行立法调研，于2005年7月底完成了初稿。2005年8月初，起草小组赴温州、台州进行调研。8月中旬，对办法草案再次进行修改，并在市级农业系统会议上征求意见。8月底，征求了全省农业系统的意见。9月下旬，征求了省级有关部门的意见。实施办法列入2006年省人大常委会立法计划一类项目后，我们按规定向省政府报送了办法草案。省法制办在征求意见和组织调研的基础上，对办法草案进行了修改，并于5月9日召开有关部门参加的协调会，对办法草案进行修改完善。6月9日，省政府常务会议讨论通过了办法草案。
三、办法草案主要问题的说明
农村土地承包法对农村土地承包中涉及的相关问题作了比较详细的规定，特别是承包双方的权利、义务，保护农户土地承包经营权方面有详细的制度规范。我省农村土地二轮承包已经完成，并进行了完善。因此，办法草案将重点放在承包后的承包经营权的稳定及矛盾处理上，而不是确定如何承包的问题。同时，作为上位法的实施办法，对上位法已经规定的制度，除作十分必要的衔接外，不再作重复性规定。根据上述思路和本省农村土地承包中存在的问题，办法草案在以下几个方面设立了相应制度：
(一)关于发包与承包。办法草案在土地承包经营权的确定方面规定了以下几项新的内容：
一是对发包主体作了更具体的规定。
二是对自愿放弃承包土地农户的其他权益作了规定。农户虽然放弃土地承包经营权，但作为农村集体经济组织成员还具有集体经济收益分配权和土地所有权补偿受益权。为此，办法草案作了专门规定。
三是办法草案对村规民约、村民代表会议决议的合法性问题作出规定。明确村规民约、村民会议决议与法律、法规、规章和国务院规定相抵触的无效。
四是对承包期限的规定。为保障农村土地承包法确定的农村土地承包经营权30年不变，办法草案明确，二轮承包中已签订的承包合同承包期限短于30年的，视为30年。
五是为了保证农村土地其他方式承包更加合理、公平，维护农村集体经济组织全体成员的合法权益，办法草案对采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，明确承包方案应当向集体经济组织全体成员公示，其中公开协商方式承包农村土地的，其承包底价及支付方式应当经本集体经济组织成员多数同意。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
(二)关于土地承包经营权的保护。如何保护土地承包经营权，农村土地承包法设专节作了规定，这也是该法解决的主要问题之一。办法草案除对有关内容作衔接性规定外，重点在以下几个方面作了细化和新的规定：
一是根据农村土地承包法规定的承包期内发包方不得收同承包地的规定，办法草案对不得收回的具体情形作了规定。
二是办法草案除重申对妇女土地承包经营权的保护外，即承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。同时明确，男方到女方家落户的，也同样适用这些规定。
三是为确保承包经营权长期稳定，办法草案规定，除三种情形，经集体经济组织成员绝对多数同意，并经批准外，承包期内，发包方不得调整承包耕地。这三种情形包括：因自然灾害严重毁损承包耕地；承包上地被依法征收、征用、占用后，要求继续承包土地；以及国家移民需要。
四是明确界定可以用于调整的土地，即依法预留的机动地；围垦、开垦、复垦、土地整理等新增加的土地；自愿交回的地；依法收同的土地。除这些土地外其他土地不得用于调整，特别是农户的承包地。
(三)关于土地承包经营权流转问题。在确保农户土地承包经营权的前提下，如何促进土地流转，对提升农业生产水平，提高农业生产效益，推进农业现代化具有十分重要的意义。为了保证土地流转更加有序，办法草案在农村土地承包法的基础上，新设立了以下几方面的制度：
一是承包经营权转让时，应当对承包土地被征收、征用时的补偿费分配作出约定。
二是土地集中连片流转的，受让方应当与每个承包方签订土地承包经营权流转合同。
三是明确委托流转的行为规范，承包方委托发包方或者中介机构对其承包地进行流转的，应当签订委托合同，约定双方的权利和义务。
四是农户将承包经营权入股从事农业合作生产的，股份合作终止时，入股的土地应当退回原承包农户。
五是明确了旋转取得的土地承包经营可以再流转。
(四)关于土地承包经营权证的管理。农村土地承包法只有一条对承包经营权证作出规定，在土地承包经营权证管理实践中，许多问题需要进一步明确。由于农业部已经颁布了土地承包经营权证管理办法，具体程序规定比较详细，因此，考虑到本省实际需要，同时与部门规章相衔接，办法草案作了以下几方面的规定：
一是明确以家庭承包方式承包的土地承包经营权证由发包方提供相应的资料(包括承包方案、承包合同等)，报乡(镇)人民政府审核，再报县级以上人民政府核发权证。
二是规定了必须变更承包合同和承包经营权证的6个方面的情形，如承包地被征收、征用、占用等导致承包地位置、面积发生变更的等。
三是规定了权证变更申请主体是承包合同当事人，即发包方或者承包方，避免部分承包地被征收，承包方不申请变更 而使承包权证上登记的承包地面积与实际面积不符的情况出现。
四是规定了权证变更公告及异议制度。由于提出变更申请的主体是发包方或者承包方，为防止出现差错，办法草案规定变更的内容必须进行公告，承包合同当事人都可以对变更内容提出异议。
五是规定了承包经营权证收回或者公告注销的情形，为了防止地、证不符情况的出现，办法草案规定了必须解除或者终止承包合同，收回或者公告注销承包权证的6种情形，包括承包地依法全部被征收、征用或者占用的，应当收回或者注销权证。
(五)关于土地承包纠纷仲裁问题。对土地承包纠纷可以进行仲裁，这是农村土地承包法确立的一项制度。但这项制度的具体运行没有相应的制度规定，温州市作为农业部的试点单位，正在进行试点，整个制度还没有最后成型。同时，立法法规定仲裁制度属全国人大常委会的专属立法事项。据了解，全国人大已经将农村承包合同仲裁列入立法计划。为给农村土地承包合同试点工作和全国立法留出空间，同时解决实践中迫切需要解决的问题，办法草案对仲裁工作中急需解决的问题，同时又是地方立法可以规定的问题设专章作了规定，具体有：
一是明确仲裁机构的设立，规定设区的市、县可以根据需要成立农村土地承包合同仲裁委员会，仲裁委员会的办事机构设在农业行政主管部门。由于森林法对林地权属争议解决有明确的规定，所以办法草案明确承包合同仲裁不包括林地纠纷。
二是根据最高法院关于农村承包合纠纠纷解决的司法解释，对仲裁救济和司法救济的关系作了衔接性规定。
二三是规定了仲裁调解先行原则。由于承包纠纷一般都比较复杂，同时裁决的执行更多地需要争议双方对裁决的认可，因此，办法草案规定仲裁机构在受理案件后，要先行调解。
四是规定维护生产秩序优先的原则。对一些生产季节性强的土地承包纠纷，仲裁机构可以先行裁定维持现状，保证农业生产正常进行。
四、其他相关问题的说明
(一)由于在二轮承包中，有个别地方尚未将土地承包到农户，为了使这些尚未实行家庭承包的土地尽快实行家庭承包，办法草案规定本办法实施1年内要落实家庭承包。
(二)由于二轮承包开始至今已6年多，不少地方土地被征收、征用，以及个别调整后，承包权证没有及时变更的情况不同程度地存在，为了确保地、证相符，办法草案规定，办法实施后，农业行政主管部门应当组织一次全面的核实和补正。
(三)关于仲裁收费问题。对仲裁收费有两种不同观点，一种认为农村土地承包仲裁应当按照劳动仲裁进行收费；另外一种观点认为农村土地承包仲裁不属经济仲裁，属于行政裁决性质，涉及的对象主要是发包方和承包方，经费应当由政府承担。省政府常务会议采纳了第一种意见，认为作为仲裁制度，仲裁收费是正当的，但收费标准应当很低。考虑到国家尚未制定这方面的规定，办法草案明确仲裁收费由省价格主管部门、农业行政主管部门制订，报省政府批准。
以上说明和《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法(草案)》，请予审议。
我受省人民政府委托，现就《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法(草案)》(以下简称办法草案)的有关问题作如下说明：
一、制定实施办法的必要性
农村家庭承包经营制度是我国农村的基本制度。从1998年开始，我省进行了二轮承包。2002年，又对二轮承包进行了完善。总的来说，我省的农村土地二轮承包是比较顺利的，98％的耕地已经全部承包给农户。2002年8月，国家颁布了农村土地承包法，确立了以家庭承包为主体的经营制度，保障农户土地承包经营权30年不变。对照法律规定和我省这些年来农村信访中暴露出的问题，我省农村土地承包还存在不少亟待解决的问题：一是有些地方的土地承包期限没有规定30年，有的甚至5年或者10年一调整；二是承包土地的流转还缺少具体的制度规范和必要的制度推动；三是承包土地纠纷处理制度不够完善，对因承包纠纷引起的社会矛盾的化解还不够有力；四是农村土地承包权证的核发、变更、注销和管理还缺乏具体的规范，地、证不符的情况在不少地方存在，等等。为使农村土地承包法更好地得到实施，稳定农村土地承包制度，化解农村土地承包中的各种矛盾，解决农村土地承包和承包合同管理中存在的各种问题，制定《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》十分必要。
二、办法草案的起草经过
实施办法列入2005年省人大常委会立法计划二类项目后，我厅于2005年4月成立了起草小组，并进行立法调研，于2005年7月底完成了初稿。2005年8月初，起草小组赴温州、台州进行调研。8月中旬，对办法草案再次进行修改，并在市级农业系统会议上征求意见。8月底，征求了全省农业系统的意见。9月下旬，征求了省级有关部门的意见。实施办法列入2006年省人大常委会立法计划一类项目后，我们按规定向省政府报送了办法草案。省法制办在征求意见和组织调研的基础上，对办法草案进行了修改，并于5月9日召开有关部门参加的协调会，对办法草案进行修改完善。6月9日，省政府常务会议讨论通过了办法草案。
三、办法草案主要问题的说明
农村土地承包法对农村土地承包中涉及的相关问题作了比较详细的规定，特别是承包双方的权利、义务，保护农户土地承包经营权方面有详细的制度规范。我省农村土地二轮承包已经完成，并进行了完善。因此，办法草案将重点放在承包后的承包经营权的稳定及矛盾处理上，而不是确定如何承包的问题。同时，作为上位法的实施办法，对上位法已经规定的制度，除作十分必要的衔接外，不再作重复性规定。根据上述思路和本省农村土地承包中存在的问题，办法草案在以下几个方面设立了相应制度：
(一)关于发包与承包。办法草案在土地承包经营权的确定方面规定了以下几项新的内容：
一是对发包主体作了更具体的规定。
二是对自愿放弃承包土地农户的其他权益作了规定。农户虽然放弃土地承包经营权，但作为农村集体经济组织成员还具有集体经济收益分配权和土地所有权补偿受益权。为此，办法草案作了专门规定。
三是办法草案对村规民约、村民代表会议决议的合法性问题作出规定。明确村规民约、村民会议决议与法律、法规、规章和国务院规定相抵触的无效。
四是对承包期限的规定。为保障农村土地承包法确定的农村土地承包经营权30年不变，办法草案明确，二轮承包中已签订的承包合同承包期限短于30年的，视为30年。
五是为了保证农村土地其他方式承包更加合理、公平，维护农村集体经济组织全体成员的合法权益，办法草案对采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，明确承包方案应当向集体经济组织全体成员公示，其中公开协商方式承包农村土地的，其承包底价及支付方式应当经本集体经济组织成员多数同意。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
(二)关于土地承包经营权的保护。如何保护土地承包经营权，农村土地承包法设专节作了规定，这也是该法解决的主要问题之一。办法草案除对有关内容作衔接性规定外，重点在以下几个方面作了细化和新的规定：
一是根据农村土地承包法规定的承包期内发包方不得收同承包地的规定，办法草案对不得收回的具体情形作了规定。
二是办法草案除重申对妇女土地承包经营权的保护外，即承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。同时明确，男方到女方家落户的，也同样适用这些规定。
三是为确保承包经营权长期稳定，办法草案规定，除三种情形，经集体经济组织成员绝对多数同意，并经批准外，承包期内，发包方不得调整承包耕地。这三种情形包括：因自然灾害严重毁损承包耕地；承包上地被依法征收、征用、占用后，要求继续承包土地；以及国家移民需要。
四是明确界定可以用于调整的土地，即依法预留的机动地；围垦、开垦、复垦、土地整理等新增加的土地；自愿交回的地；依法收同的土地。除这些土地外其他土地不得用于调整，特别是农户的承包地。
(三)关于土地承包经营权流转问题。在确保农户土地承包经营权的前提下，如何促进土地流转，对提升农业生产水平，提高农业生产效益，推进农业现代化具有十分重要的意义。为了保证土地流转更加有序，办法草案在农村土地承包法的基础上，新设立了以下几方面的制度：
一是承包经营权转让时，应当对承包土地被征收、征用时的补偿费分配作出约定。
二是土地集中连片流转的，受让方应当与每个承包方签订土地承包经营权流转合同。
三是明确委托流转的行为规范，承包方委托发包方或者中介机构对其承包地进行流转的，应当签订委托合同，约定双方的权利和义务。
四是农户将承包经营权入股从事农业合作生产的，股份合作终止时，入股的土地应当退回原承包农户。
五是明确了旋转取得的土地承包经营可以再流转。
(四)关于土地承包经营权证的管理。农村土地承包法只有一条对承包经营权证作出规定，在土地承包经营权证管理实践中，许多问题需要进一步明确。由于农业部已经颁布了土地承包经营权证管理办法，具体程序规定比较详细，因此，考虑到本省实际需要，同时与部门规章相衔接，办法草案作了以下几方面的规定：
一是明确以家庭承包方式承包的土地承包经营权证由发包方提供相应的资料(包括承包方案、承包合同等)，报乡(镇)人民政府审核，再报县级以上人民政府核发权证。
二是规定了必须变更承包合同和承包经营权证的6个方面的情形，如承包地被征收、征用、占用等导致承包地位置、面积发生变更的等。
三是规定了权证变更申请主体是承包合同当事人，即发包方或者承包方，避免部分承包地被征收，承包方不申请变更 而使承包权证上登记的承包地面积与实际面积不符的情况出现。
四是规定了权证变更公告及异议制度。由于提出变更申请的主体是发包方或者承包方，为防止出现差错，办法草案规定变更的内容必须进行公告，承包合同当事人都可以对变更内容提出异议。
五是规定了承包经营权证收回或者公告注销的情形，为了防止地、证不符情况的出现，办法草案规定了必须解除或者终止承包合同，收回或者公告注销承包权证的6种情形，包括承包地依法全部被征收、征用或者占用的，应当收回或者注销权证。
(五)关于土地承包纠纷仲裁问题。对土地承包纠纷可以进行仲裁，这是农村土地承包法确立的一项制度。但这项制度的具体运行没有相应的制度规定，温州市作为农业部的试点单位，正在进行试点，整个制度还没有最后成型。同时，立法法规定仲裁制度属全国人大常委会的专属立法事项。据了解，全国人大已经将农村承包合同仲裁列入立法计划。为给农村土地承包合同试点工作和全国立法留出空间，同时解决实践中迫切需要解决的问题，办法草案对仲裁工作中急需解决的问题，同时又是地方立法可以规定的问题设专章作了规定，具体有：
一是明确仲裁机构的设立，规定设区的市、县可以根据需要成立农村土地承包合同仲裁委员会，仲裁委员会的办事机构设在农业行政主管部门。由于森林法对林地权属争议解决有明确的规定，所以办法草案明确承包合同仲裁不包括林地纠纷。
二是根据最高法院关于农村承包合纠纠纷解决的司法解释，对仲裁救济和司法救济的关系作了衔接性规定。
二三是规定了仲裁调解先行原则。由于承包纠纷一般都比较复杂，同时裁决的执行更多地需要争议双方对裁决的认可，因此，办法草案规定仲裁机构在受理案件后，要先行调解。
四是规定维护生产秩序优先的原则。对一些生产季节性强的土地承包纠纷，仲裁机构可以先行裁定维持现状，保证农业生产正常进行。
四、其他相关问题的说明
(一)由于在二轮承包中，有个别地方尚未将土地承包到农户，为了使这些尚未实行家庭承包的土地尽快实行家庭承包，办法草案规定本办法实施1年内要落实家庭承包。
(二)由于二轮承包开始至今已6年多，不少地方土地被征收、征用，以及个别调整后，承包权证没有及时变更的情况不同程度地存在，为了确保地、证相符，办法草案规定，办法实施后，农业行政主管部门应当组织一次全面的核实和补正。
(三)关于仲裁收费问题。对仲裁收费有两种不同观点，一种认为农村土地承包仲裁应当按照劳动仲裁进行收费；另外一种观点认为农村土地承包仲裁不属经济仲裁，属于行政裁决性质，涉及的对象主要是发包方和承包方，经费应当由政府承担。省政府常务会议采纳了第一种意见，认为作为仲裁制度，仲裁收费是正当的，但收费标准应当很低。考虑到国家尚未制定这方面的规定，办法草案明确仲裁收费由省价格主管部门、农业行政主管部门制订，报省政府批准。
以上说明和《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法(草案)》，请予审议。