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[摘要]近年来,事(企)业性质行政执法领域呈现出职务犯罪案件高发、多发的态势,本文主要通过实证分析,对该领域发生的职务犯罪案件归纳特点,寻找原因,并提出有针对性的建议。
[关键词]行政执法;职务犯罪;对策
行政执法是行政管理的重要组成部分,也是社会管理的重要手段。目前我国的行政执法体制除了这些国家机关性质的单位外,还有大量属于事(企)业单位性质但具有相当行政执法权的单位和部门,如:烟草专卖局、环境监测站、卫生监督所、动物卫生监督所和建设工程质量安全监督站等。如果将公安、海关、工商、税务比作为国家行政执法的大动脉,保障着国家机器的正常运转,那么这些国家机关之外同样具有行政执法权的企事业单位和部门,如同大量的毛细血管渗透到国家机器的每个角落,同样支撑着整部机器的良好工作。
近年来,事(企)业性质行政执法领域呈现出职务犯罪案件高发多发的态势。以上海市某区检察院所查处的案件为例,2007年10月至2009年底,先后在该领域查处了11起职务犯罪案件,占同期查办案件总数的29.7%,其比例之高,前所未有。这些具有行政执法权的企事业单位执法人员腐败案件的发生,破坏了国家工作人员的廉洁性,干扰了正常的行政管理秩序,败坏了社会风气,严重影响党和政府的公信力。本文试对这些案件作一梳理,就该领域职务犯罪的特点、原因和对策进行粗浅的分析。
一、该领域职务案件特点分析
(一)涉案单位“边缘化”
11起案件分别发生在烟草专卖、环境监测、卫生监督、动物检疫和工程质量安全等执法领域。从表面上看,这些单位并不起眼,不属于国家机关,但具有国家的行政执法权。烟草专卖局是烟草(集团)公司的企业编制,却是《烟草专卖法》的执法主体。环境监测站、卫生监督所、动物卫生监督所、建设工程质量安全监督站分别是环保局、卫生局、农委、建委下属的事业单位。烟草专卖局履行着国家对走私烟、假烟的稽查、打击,对新办烟草专卖证店铺情况的实地勘察等职能;环境监测站执行对单位环境质量监测评估职能;卫生监督所履行对职工职业病危害及危害效果控制评估审核的职能;动物卫生监督所履行对动物疾病防疫、检查、监督的职能;建设工程质量安全监督站履行对工程质量安全检测验收职能。这些单位和部门掌握着国家相当范围内的行政执法权。
(二)手中公权“私有化”
在被查处的11名案犯,均是将公权视为私有进行“寻租”,利用手中掌握的职权,在行政执法过程中收受被执法对象的各种贿赂。“不给好处不办事,给了好处乱办事”,收受贿赂后往往对执法对象“放一马,给出路”,采取默许、纵容甚至充当黑保护伞。如:上海市动物卫生监督所安亭动物防疫检查中心站副站长朱某,在检查入沪生猪的过程中,大肆收受生猪业务经营者的贿赂,从而违规放行了1.8万余头不符合入沪标准要求的生猪进入上海市场,给食品安全带来重大隐患,对人民群众的生命健康安全产生威胁,造成了恶劣的社会影响。
(三)作案时间“常态化”
此类案件表现出“数额小频率高”的特点,俗称“小雨下得密”,看似不起眼,实际上总量却不少,单次收受贿赂的数额并不多,一般在数千元,但作案的频率却很高,“一人拿多次、一人拿多人”的现象较普遍。如:烟草专卖局稽查中队中队长王某,在2006年初至2007年9月间,就先后16次收受4名个体烟杂店业主的贿赂,合计人民币7万余元。
(四)犯罪手段“隐蔽化”
从案件事实来看,行贿人往往采用“养兵千日”的方式,相当部分的贿赂行为发生节假日,以“过节费”、“ 红包”、“压岁钱”等形式出现,一是避开正常工作时间和办公场所,可以掩人耳目。二是假借冠冕堂皇的理由,以求心安理得。三是突出贿赂和办事的时间差,送钱不办事,办事不送钱,以此来撇清二者间的关系,逃避司法机关的追究。
(五)社会危害“扩大化”
这些具有行政执法权的事(企)业性质单位平时不是十分受人关注,其执法对象往往也是特殊行业和领域,看似受众面不大,但事实上无论是房屋质量、食品安全或是生态环境,都是关系国计民生的重大问题,一旦发生案件,社会影响会迅速扩大,很容易引起群众与政府的对立和冲突,给社会制造了不稳定的因素,其潜在的社会危害性更大,“三聚氰胺”、“莲花河畔”等事件的发生早已充分说明了这一点。
二、该领域职务案件发案原因探讨
这些国家行政执法系统的“边缘”单位,缘何会成为腐败案件的多事之地?从案件来看,主要有以下几方面的原因:
(一)领导力量不足
客观地说,这些具有行政执法权的事(企)业单位,相对公安、海关、工商、税务等这些国家机关来说,其地位相对较低,位于国家行政执法体系的边缘,一般属于某局委办的下属单位,领导力量配置不足,没有纪检监察方面的专职队伍,党建工作相对较为薄弱,对廉政建设、队伍建设重视不够。
(二)人员素质不高
以上涉案单位的人员,虽然平时的工作是履行国家的行政执法职能,但他们大多是事业编制性质,有的是企业编制甚至是聘用人员,相对国家机关公务员来说,准入门槛较低,无论是文化程度、职业道德还是执法能力,均存在一定的差距,加之长期在一线执法,面对社会上的各种诱惑和腐蚀,往往难以抵御。
(三)执行制度不力
公权之所以轻易被私用、滥用,很大原因就是因为制度执行不力。从案发单位的情况来看,这些单位在业务规范、廉政建设等方面都制定了一系列的规章制度,有些制度还比较完善。但是,在实践中这些规章制度并没有真正得到执行,有的形同虚设,只是停留在墙上、纸上;有的即使执行也是阳奉阴违,做表面化文章,“人情替代制度、利益决定执行”的情况屡见不鲜,制度并没有起到真正的作用。
(四)监督制约不够
制度执行不力的原因就是监督制约的软弱无力。这些单位相当部分的行政执法权掌握在一线执法人员手中,而造成监督制约不够的主要原因,一是工作方式的特殊性。以动物检疫为例,以临床检查为主,通过肉眼判断是否存在疫病隐患,自由裁量度较大,且一般夜间执法较多,很大程度上取决于执法人员自身的素质和良知。二是执法对象的特殊性。这些执法人员面对的都是某一行业的从业人员,并非普通大众,面比较窄,因此公众参与性不广,社会关注度不够,信息透明度不高。三是专业领域的特殊性。这些领域的执法除了依据相关的法律法规外,还需熟悉掌握一定专业知识和技能,而无论是其行政主管部门和领导,还是执法相对人和社会公众在这方面都缺乏监督能力。
三、建议和对策研究
(一)强化组织领导,严格日常管理
上级主管部门要加强对这些具有行政执法权的事(企)业单位的领导。一是要在管理上予以必要的倾斜,应抽出相应的领导力量,着重对这些单位进行管理、指导、检查,发现倾向性问题,要迅速采取措施,将事情解决在萌芽状态。二是要选拔优秀干部担任主要领导,注重班子的科学配备,增加纪检监察力量,设置专职的纪检监察人员,加强对权力运用的监督。三是要加强队伍建设,建立科学考核体系,严格各项管理制度,落实各项奖惩措施,抓好“八小时内”与“八小时外”的结合。
(二)严把准入门槛,加强在职培训
尽管他们不是国家公务员编制,但手中掌握的是国家行政执法权力,因此,执法人员个人素质的高低十分关键。一方面要提高队伍的准入门槛,从文化程度、品德修养、过往表现、诚信记录等多方面进行综合考察。另一方面要加强在职人员的培训,形成长效机制。在内容上除了业务知识外,要加大廉政教育、职业道德教育的比重,帮助提高执法人员的政治思想水平和职业荣誉感,过好金钱关、权力关。形式上“请进来”与“走出去”相结合,尤其要注重学习和借鉴其他执法部门的有效做法和经验。
(三)细化执行规定,公开执法过程
执法人员之所以腐败或者说行贿者之所以行贿就是其手中具有的自由裁量权,因此,要对执法权限作科学合理的设置,在法律法规的大框架下,根据实际情况,细化执法中的操作规定,对执法要求、工作程序、处置标准等进行规范、细分,合理控制自由裁量范围,做大限度防止其滥用,挤压腐败空间。同时,通过上网、公告、听证等形式积极推进政务公开,避免暗箱操作,以公开促廉洁,以廉洁促公正。
(四)健全监督机制,严查腐败犯罪
一方面,要建立上下结合、内外结合的监督机制,加大上级主管部门的巡查、督查力度,疏通执法对象的信息反馈渠道,引入社会监督员制度,开展交叉执法和执法互查,建立廉政档案,并根据岗位性质和职能权限的差异,查找腐败风险点,对重要岗位和重点人员要建立针对性的制约措施,必要时还可采用轮岗交流的方式。另一方面,要严厉查处腐败犯罪行为,打击本身就是最有效最现实的预防手段,通过严厉打击,才能让那些蠢蠢欲动的人员不敢“火中取栗”,只有保持强有力的惩治力度,教育、制度和监督才能更好地发挥作用,才能有效预防腐败的发生。
[作者简介]陈朝牛,上海市嘉定区人民检察院职务犯罪预防科;金晓东,上海市嘉定区人民检察院,职务犯罪预防科。
[关键词]行政执法;职务犯罪;对策
行政执法是行政管理的重要组成部分,也是社会管理的重要手段。目前我国的行政执法体制除了这些国家机关性质的单位外,还有大量属于事(企)业单位性质但具有相当行政执法权的单位和部门,如:烟草专卖局、环境监测站、卫生监督所、动物卫生监督所和建设工程质量安全监督站等。如果将公安、海关、工商、税务比作为国家行政执法的大动脉,保障着国家机器的正常运转,那么这些国家机关之外同样具有行政执法权的企事业单位和部门,如同大量的毛细血管渗透到国家机器的每个角落,同样支撑着整部机器的良好工作。
近年来,事(企)业性质行政执法领域呈现出职务犯罪案件高发多发的态势。以上海市某区检察院所查处的案件为例,2007年10月至2009年底,先后在该领域查处了11起职务犯罪案件,占同期查办案件总数的29.7%,其比例之高,前所未有。这些具有行政执法权的企事业单位执法人员腐败案件的发生,破坏了国家工作人员的廉洁性,干扰了正常的行政管理秩序,败坏了社会风气,严重影响党和政府的公信力。本文试对这些案件作一梳理,就该领域职务犯罪的特点、原因和对策进行粗浅的分析。
一、该领域职务案件特点分析
(一)涉案单位“边缘化”
11起案件分别发生在烟草专卖、环境监测、卫生监督、动物检疫和工程质量安全等执法领域。从表面上看,这些单位并不起眼,不属于国家机关,但具有国家的行政执法权。烟草专卖局是烟草(集团)公司的企业编制,却是《烟草专卖法》的执法主体。环境监测站、卫生监督所、动物卫生监督所、建设工程质量安全监督站分别是环保局、卫生局、农委、建委下属的事业单位。烟草专卖局履行着国家对走私烟、假烟的稽查、打击,对新办烟草专卖证店铺情况的实地勘察等职能;环境监测站执行对单位环境质量监测评估职能;卫生监督所履行对职工职业病危害及危害效果控制评估审核的职能;动物卫生监督所履行对动物疾病防疫、检查、监督的职能;建设工程质量安全监督站履行对工程质量安全检测验收职能。这些单位和部门掌握着国家相当范围内的行政执法权。
(二)手中公权“私有化”
在被查处的11名案犯,均是将公权视为私有进行“寻租”,利用手中掌握的职权,在行政执法过程中收受被执法对象的各种贿赂。“不给好处不办事,给了好处乱办事”,收受贿赂后往往对执法对象“放一马,给出路”,采取默许、纵容甚至充当黑保护伞。如:上海市动物卫生监督所安亭动物防疫检查中心站副站长朱某,在检查入沪生猪的过程中,大肆收受生猪业务经营者的贿赂,从而违规放行了1.8万余头不符合入沪标准要求的生猪进入上海市场,给食品安全带来重大隐患,对人民群众的生命健康安全产生威胁,造成了恶劣的社会影响。
(三)作案时间“常态化”
此类案件表现出“数额小频率高”的特点,俗称“小雨下得密”,看似不起眼,实际上总量却不少,单次收受贿赂的数额并不多,一般在数千元,但作案的频率却很高,“一人拿多次、一人拿多人”的现象较普遍。如:烟草专卖局稽查中队中队长王某,在2006年初至2007年9月间,就先后16次收受4名个体烟杂店业主的贿赂,合计人民币7万余元。
(四)犯罪手段“隐蔽化”
从案件事实来看,行贿人往往采用“养兵千日”的方式,相当部分的贿赂行为发生节假日,以“过节费”、“ 红包”、“压岁钱”等形式出现,一是避开正常工作时间和办公场所,可以掩人耳目。二是假借冠冕堂皇的理由,以求心安理得。三是突出贿赂和办事的时间差,送钱不办事,办事不送钱,以此来撇清二者间的关系,逃避司法机关的追究。
(五)社会危害“扩大化”
这些具有行政执法权的事(企)业性质单位平时不是十分受人关注,其执法对象往往也是特殊行业和领域,看似受众面不大,但事实上无论是房屋质量、食品安全或是生态环境,都是关系国计民生的重大问题,一旦发生案件,社会影响会迅速扩大,很容易引起群众与政府的对立和冲突,给社会制造了不稳定的因素,其潜在的社会危害性更大,“三聚氰胺”、“莲花河畔”等事件的发生早已充分说明了这一点。
二、该领域职务案件发案原因探讨
这些国家行政执法系统的“边缘”单位,缘何会成为腐败案件的多事之地?从案件来看,主要有以下几方面的原因:
(一)领导力量不足
客观地说,这些具有行政执法权的事(企)业单位,相对公安、海关、工商、税务等这些国家机关来说,其地位相对较低,位于国家行政执法体系的边缘,一般属于某局委办的下属单位,领导力量配置不足,没有纪检监察方面的专职队伍,党建工作相对较为薄弱,对廉政建设、队伍建设重视不够。
(二)人员素质不高
以上涉案单位的人员,虽然平时的工作是履行国家的行政执法职能,但他们大多是事业编制性质,有的是企业编制甚至是聘用人员,相对国家机关公务员来说,准入门槛较低,无论是文化程度、职业道德还是执法能力,均存在一定的差距,加之长期在一线执法,面对社会上的各种诱惑和腐蚀,往往难以抵御。
(三)执行制度不力
公权之所以轻易被私用、滥用,很大原因就是因为制度执行不力。从案发单位的情况来看,这些单位在业务规范、廉政建设等方面都制定了一系列的规章制度,有些制度还比较完善。但是,在实践中这些规章制度并没有真正得到执行,有的形同虚设,只是停留在墙上、纸上;有的即使执行也是阳奉阴违,做表面化文章,“人情替代制度、利益决定执行”的情况屡见不鲜,制度并没有起到真正的作用。
(四)监督制约不够
制度执行不力的原因就是监督制约的软弱无力。这些单位相当部分的行政执法权掌握在一线执法人员手中,而造成监督制约不够的主要原因,一是工作方式的特殊性。以动物检疫为例,以临床检查为主,通过肉眼判断是否存在疫病隐患,自由裁量度较大,且一般夜间执法较多,很大程度上取决于执法人员自身的素质和良知。二是执法对象的特殊性。这些执法人员面对的都是某一行业的从业人员,并非普通大众,面比较窄,因此公众参与性不广,社会关注度不够,信息透明度不高。三是专业领域的特殊性。这些领域的执法除了依据相关的法律法规外,还需熟悉掌握一定专业知识和技能,而无论是其行政主管部门和领导,还是执法相对人和社会公众在这方面都缺乏监督能力。
三、建议和对策研究
(一)强化组织领导,严格日常管理
上级主管部门要加强对这些具有行政执法权的事(企)业单位的领导。一是要在管理上予以必要的倾斜,应抽出相应的领导力量,着重对这些单位进行管理、指导、检查,发现倾向性问题,要迅速采取措施,将事情解决在萌芽状态。二是要选拔优秀干部担任主要领导,注重班子的科学配备,增加纪检监察力量,设置专职的纪检监察人员,加强对权力运用的监督。三是要加强队伍建设,建立科学考核体系,严格各项管理制度,落实各项奖惩措施,抓好“八小时内”与“八小时外”的结合。
(二)严把准入门槛,加强在职培训
尽管他们不是国家公务员编制,但手中掌握的是国家行政执法权力,因此,执法人员个人素质的高低十分关键。一方面要提高队伍的准入门槛,从文化程度、品德修养、过往表现、诚信记录等多方面进行综合考察。另一方面要加强在职人员的培训,形成长效机制。在内容上除了业务知识外,要加大廉政教育、职业道德教育的比重,帮助提高执法人员的政治思想水平和职业荣誉感,过好金钱关、权力关。形式上“请进来”与“走出去”相结合,尤其要注重学习和借鉴其他执法部门的有效做法和经验。
(三)细化执行规定,公开执法过程
执法人员之所以腐败或者说行贿者之所以行贿就是其手中具有的自由裁量权,因此,要对执法权限作科学合理的设置,在法律法规的大框架下,根据实际情况,细化执法中的操作规定,对执法要求、工作程序、处置标准等进行规范、细分,合理控制自由裁量范围,做大限度防止其滥用,挤压腐败空间。同时,通过上网、公告、听证等形式积极推进政务公开,避免暗箱操作,以公开促廉洁,以廉洁促公正。
(四)健全监督机制,严查腐败犯罪
一方面,要建立上下结合、内外结合的监督机制,加大上级主管部门的巡查、督查力度,疏通执法对象的信息反馈渠道,引入社会监督员制度,开展交叉执法和执法互查,建立廉政档案,并根据岗位性质和职能权限的差异,查找腐败风险点,对重要岗位和重点人员要建立针对性的制约措施,必要时还可采用轮岗交流的方式。另一方面,要严厉查处腐败犯罪行为,打击本身就是最有效最现实的预防手段,通过严厉打击,才能让那些蠢蠢欲动的人员不敢“火中取栗”,只有保持强有力的惩治力度,教育、制度和监督才能更好地发挥作用,才能有效预防腐败的发生。
[作者简介]陈朝牛,上海市嘉定区人民检察院职务犯罪预防科;金晓东,上海市嘉定区人民检察院,职务犯罪预防科。