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全面搞好人民监督员制度的实施,队伍建设是前提。然而,实践中人民监督员队伍建设方面还存在一些问题,这就从一定程度上影响了监督的力度,进而影响了这一制度的实施效果。因此,进一步加强人民监督员队伍建设,努力打造一支愿干、会干、能干、敢干的人民监督员队伍,是更好地发挥人民监督员制度应有作用的关键。
一、当前人民监督员队伍建设中存在的问题
(一)主观原因:
部分人民监督员履职意识不强,知情的动力不足。从目前看,检察机关虽然积极倡导人民监督员大胆参与监督,但对不参加监督活动的行为,却没有相应的约束措施,从而使得部分人民监督员以各种理由或原因回避监督活动。有的在认识上存在误区,认为人民监督员自身身份“人微言轻”,监督与不监督一个样,因为最后结果的决定权在检察机关。检察机关约束措施的缺失和人民监督员本身认识上的错位,无疑弱化了人民监督员的履职意识,进而影响人民监督员制度的执行效果。
(二)客观原因:
人民监督员选任资格条件的设定不够科学。最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第五条中规定了人民监督员应当具备的资格条件,而后最高人民检察院又出台了配套的指导性文件,规定了某些具有特定和法定身份的人,不宜担任人民监督员,包括党政机关的负责人、执业律师、人民陪审员等法律工作者。从目前的现状来看,基层人民检察院所选择的人民监督员基本限于当地党政机关、人大的非正职负责人,或是大型企业的法人。笔者认为,这种做法并不十分恰当。理由在于:一是党政机关工作人员担任监督员,由于同为公务人员,平时工作接触较多,甚至存在千丝万缕的利益关系,或出于部门间的制约关系,或出于个人面子人情因素,常常不便或不好意思提出实质性的意见和建议,其结果不利于监督的公正性,容易导致监督流于形式;二是部门或企业负责人往往工作较为繁忙,由于受时间、精力的限制,往往影响监督效果。在本职工作与监督工作相冲突时,易对监督工作敷衍了事。另外,在选任范围上,只侧重专业人士,没有普通群众参加也未能贴紧人民监督制度的实质内容。
提高人民监督员素质的措施还不够得力。最高人民检察院《关于检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》中明确了人民监督员的条件、职责、权利等,但未规定相应的培训措施,不利于提高人民监督员的素质和人民监督员评议案件的质量。一方面,由于选任的人民监督员本身的法律知识就很薄弱,对检察机关的职能、检察机关查办案件的证据以及相对应的法律规定及其应用都不是很了解。另一方面由于提交人民监督员讨论的案件本来就不多,人民监督员学习、提高的机会就很少,如果不加强培训,评议案件的质量就无法保障。
二、加强人民监督员队伍建设的建议
(一)加强培训和沟通,提高人民监督员的素质
一是要定期对人民监督员进行业务培训。应定期召集人民监督员对新的相关法律知识及上级相关指示精神的学习,提高法律知识水平,增强监督的针对性。也可以通过聘请专家授课方式,不断提高人民监督员素质,增强他们角色意识,努力提高他们的履职能力;二是要对新任人民监督员进行岗前培训。通过让人民监督员了解人民监督员的职责、程序以及人民监督员履行职责的保障等方面的问题,使新任人民监督员对该项工作有了一个基本的认识;三是组织人民监督员外出考察学习,拓宽视野。对照提高自身监督工作水平;四是建立人民监督员定期例会制。定期召开全体人民监督员例会,集中商议和决定监督活动的各类事项,交流一个时期参与案件评议或执法检查的情况,决定下一阶段开展的监督活动及监督人选或人选确定方法,研究有关监督活动的其它问题;五是实战练兵。在人民监督员对监督工作已有初步了解的基础上,选取一些典型案件进行监督观摩,使人民监督员在实质性的监督过程中,进一步体会和掌握监督工作的程序、方法和业务技巧;六是在人民监督员对案件进行监督时,根据案件具体情况,随着诉讼环节的进展,为人民监督员提供全面、准确的相关法律知识,增强人民监督员的法律意识,提高监督能力。另外,为了调动人民监督员履职的积极性,应建立有效的奖惩激励机制。对长期不参加监督活动、不提建议意见、不为检察机关办实事的人民监督员劝其辞职,逐步建立人民监督员资格自行终止制度。必要时,还可把竞争机制引进人民监督员换届选举中,在把好人民监督员选任关的前提下,实行优胜劣汰,好中选优,把各方面优秀的人才选聘进来,同时要让那些优秀的人民监督员有连任的机会,激发当选的人民监督员的光荣感、使命感和责任感。
(二)应科学设定人民监督员的资格条件
和谐社会需要沟通,需要信任,人民监督员应该是一座沟通检察院与广大民众的桥梁。在实践中要求人民监督员具备完备的法律专业知识显然不现实,但人民监督员的感性与检察官的理性形成优势互补才是制度发挥作用的基础。因此,笔者认为,人民监督员的选任条件应该具备以下几个方面:
一是具备较强的责任感和公益心。合格的人民监督员应该充分履行监督员的职责,通过对检察机关直接受理立案侦查案件进行有效的监督,达到缓和社会矛盾,促进社会和谐的目的。
二是具备广泛的代表性。实行人民监督员制度的本质在“人民监督”而非法律专家咨询。人民监督员的监督和意见,是一种程序性监督,而非实质性的决定。建立人民监督员制度的目的,就是让人民来监督检察机关,确保依法公正履行检察职责,维护社会公平和正义,从目前来说是为了保障检察机关公正规范行使职务犯罪侦查权。从监督的社会公信度出发,人民监督员应来自于不同职业、不同阶层,只有能够充分代表人民意愿的人,才有可能成為人民监督员,以体现出人民性、代表性,监督结果亦能充分反映出社情民意,并有利于沟通各方意见,体现公开公正,使社会各方面的利益关系得到一定的协调,从而减少社会矛盾。对此,应合理确定人民监督员的选任范围。从目前看,人民监督员的入选范围不应太小,而应该力求更加广泛一些。只有社会各阶层的人员都来参与监督,特别是让社会基层的意见也能在适当场所合法地反映出来,检察机关办案才能更好地实现政治、法律、社会效果的高度统一。 对此,笔者认为,在选任人民监督员范围上,要坚持三个基本原则:从基层的普通干部职工中选任,使其具有广泛的代表性;人大代表和政协委员应占一定的比例,以增强监督的权威性;注重选择具有法律专业知识和法律工作经历的人员,以保障监督的工作质量。
(三)保障人民监督员的知情权
随着人民监督员制度试点工作的深入,尤其“五种情形”监督已作为实施人民监督员制度的新的着力点,而对此的监督每年大部分空白的现状,表明保障人民监督员知情权的重要性日益凸现,知情权已成为人民监督员履行职责的必要前提。可以说,人民监督员的知情权得不到保障,不仅“五种情形”的监督无法进行,而且“三类案件”的监督也不会有理想的效果。因此,保障人民监督员的知情权具有重要的现实意义。一是在立法上明确人民监督员的知情权。例如把“要保障人民监督员享有充分的知情权”作为原则性的规定写入相关法律,如《刑事诉讼法》等。二是加快制定保障人民监督员知情权的相关制度并抓好落实。例如,定期通报制度、告知制度、旁听列席制度等等,让人民监督员充分了解一个时期“三类案件”、 “五种情形”的数量、案件事实、证据以及法律使用等情况,提高监督水平。
总之,在人民监督员制度全面实施的新形势下,我们要充分认识到人民监督员队伍建设的重要性,正视人民监督员队伍建设中存在的问题,并采取切实可行措施逐步加以改进和完善,努力把我们的人民监督员队伍建设成为一支政治性强、业务精通、代表性广泛的高素质队伍,为监督检察院公正办案、文明办案发挥更大的作用。
一、当前人民监督员队伍建设中存在的问题
(一)主观原因:
部分人民监督员履职意识不强,知情的动力不足。从目前看,检察机关虽然积极倡导人民监督员大胆参与监督,但对不参加监督活动的行为,却没有相应的约束措施,从而使得部分人民监督员以各种理由或原因回避监督活动。有的在认识上存在误区,认为人民监督员自身身份“人微言轻”,监督与不监督一个样,因为最后结果的决定权在检察机关。检察机关约束措施的缺失和人民监督员本身认识上的错位,无疑弱化了人民监督员的履职意识,进而影响人民监督员制度的执行效果。
(二)客观原因:
人民监督员选任资格条件的设定不够科学。最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第五条中规定了人民监督员应当具备的资格条件,而后最高人民检察院又出台了配套的指导性文件,规定了某些具有特定和法定身份的人,不宜担任人民监督员,包括党政机关的负责人、执业律师、人民陪审员等法律工作者。从目前的现状来看,基层人民检察院所选择的人民监督员基本限于当地党政机关、人大的非正职负责人,或是大型企业的法人。笔者认为,这种做法并不十分恰当。理由在于:一是党政机关工作人员担任监督员,由于同为公务人员,平时工作接触较多,甚至存在千丝万缕的利益关系,或出于部门间的制约关系,或出于个人面子人情因素,常常不便或不好意思提出实质性的意见和建议,其结果不利于监督的公正性,容易导致监督流于形式;二是部门或企业负责人往往工作较为繁忙,由于受时间、精力的限制,往往影响监督效果。在本职工作与监督工作相冲突时,易对监督工作敷衍了事。另外,在选任范围上,只侧重专业人士,没有普通群众参加也未能贴紧人民监督制度的实质内容。
提高人民监督员素质的措施还不够得力。最高人民检察院《关于检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》中明确了人民监督员的条件、职责、权利等,但未规定相应的培训措施,不利于提高人民监督员的素质和人民监督员评议案件的质量。一方面,由于选任的人民监督员本身的法律知识就很薄弱,对检察机关的职能、检察机关查办案件的证据以及相对应的法律规定及其应用都不是很了解。另一方面由于提交人民监督员讨论的案件本来就不多,人民监督员学习、提高的机会就很少,如果不加强培训,评议案件的质量就无法保障。
二、加强人民监督员队伍建设的建议
(一)加强培训和沟通,提高人民监督员的素质
一是要定期对人民监督员进行业务培训。应定期召集人民监督员对新的相关法律知识及上级相关指示精神的学习,提高法律知识水平,增强监督的针对性。也可以通过聘请专家授课方式,不断提高人民监督员素质,增强他们角色意识,努力提高他们的履职能力;二是要对新任人民监督员进行岗前培训。通过让人民监督员了解人民监督员的职责、程序以及人民监督员履行职责的保障等方面的问题,使新任人民监督员对该项工作有了一个基本的认识;三是组织人民监督员外出考察学习,拓宽视野。对照提高自身监督工作水平;四是建立人民监督员定期例会制。定期召开全体人民监督员例会,集中商议和决定监督活动的各类事项,交流一个时期参与案件评议或执法检查的情况,决定下一阶段开展的监督活动及监督人选或人选确定方法,研究有关监督活动的其它问题;五是实战练兵。在人民监督员对监督工作已有初步了解的基础上,选取一些典型案件进行监督观摩,使人民监督员在实质性的监督过程中,进一步体会和掌握监督工作的程序、方法和业务技巧;六是在人民监督员对案件进行监督时,根据案件具体情况,随着诉讼环节的进展,为人民监督员提供全面、准确的相关法律知识,增强人民监督员的法律意识,提高监督能力。另外,为了调动人民监督员履职的积极性,应建立有效的奖惩激励机制。对长期不参加监督活动、不提建议意见、不为检察机关办实事的人民监督员劝其辞职,逐步建立人民监督员资格自行终止制度。必要时,还可把竞争机制引进人民监督员换届选举中,在把好人民监督员选任关的前提下,实行优胜劣汰,好中选优,把各方面优秀的人才选聘进来,同时要让那些优秀的人民监督员有连任的机会,激发当选的人民监督员的光荣感、使命感和责任感。
(二)应科学设定人民监督员的资格条件
和谐社会需要沟通,需要信任,人民监督员应该是一座沟通检察院与广大民众的桥梁。在实践中要求人民监督员具备完备的法律专业知识显然不现实,但人民监督员的感性与检察官的理性形成优势互补才是制度发挥作用的基础。因此,笔者认为,人民监督员的选任条件应该具备以下几个方面:
一是具备较强的责任感和公益心。合格的人民监督员应该充分履行监督员的职责,通过对检察机关直接受理立案侦查案件进行有效的监督,达到缓和社会矛盾,促进社会和谐的目的。
二是具备广泛的代表性。实行人民监督员制度的本质在“人民监督”而非法律专家咨询。人民监督员的监督和意见,是一种程序性监督,而非实质性的决定。建立人民监督员制度的目的,就是让人民来监督检察机关,确保依法公正履行检察职责,维护社会公平和正义,从目前来说是为了保障检察机关公正规范行使职务犯罪侦查权。从监督的社会公信度出发,人民监督员应来自于不同职业、不同阶层,只有能够充分代表人民意愿的人,才有可能成為人民监督员,以体现出人民性、代表性,监督结果亦能充分反映出社情民意,并有利于沟通各方意见,体现公开公正,使社会各方面的利益关系得到一定的协调,从而减少社会矛盾。对此,应合理确定人民监督员的选任范围。从目前看,人民监督员的入选范围不应太小,而应该力求更加广泛一些。只有社会各阶层的人员都来参与监督,特别是让社会基层的意见也能在适当场所合法地反映出来,检察机关办案才能更好地实现政治、法律、社会效果的高度统一。 对此,笔者认为,在选任人民监督员范围上,要坚持三个基本原则:从基层的普通干部职工中选任,使其具有广泛的代表性;人大代表和政协委员应占一定的比例,以增强监督的权威性;注重选择具有法律专业知识和法律工作经历的人员,以保障监督的工作质量。
(三)保障人民监督员的知情权
随着人民监督员制度试点工作的深入,尤其“五种情形”监督已作为实施人民监督员制度的新的着力点,而对此的监督每年大部分空白的现状,表明保障人民监督员知情权的重要性日益凸现,知情权已成为人民监督员履行职责的必要前提。可以说,人民监督员的知情权得不到保障,不仅“五种情形”的监督无法进行,而且“三类案件”的监督也不会有理想的效果。因此,保障人民监督员的知情权具有重要的现实意义。一是在立法上明确人民监督员的知情权。例如把“要保障人民监督员享有充分的知情权”作为原则性的规定写入相关法律,如《刑事诉讼法》等。二是加快制定保障人民监督员知情权的相关制度并抓好落实。例如,定期通报制度、告知制度、旁听列席制度等等,让人民监督员充分了解一个时期“三类案件”、 “五种情形”的数量、案件事实、证据以及法律使用等情况,提高监督水平。
总之,在人民监督员制度全面实施的新形势下,我们要充分认识到人民监督员队伍建设的重要性,正视人民监督员队伍建设中存在的问题,并采取切实可行措施逐步加以改进和完善,努力把我们的人民监督员队伍建设成为一支政治性强、业务精通、代表性广泛的高素质队伍,为监督检察院公正办案、文明办案发挥更大的作用。