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摘要：我国农村土地使用制度，是在经历了三次较大规模调整的基础上形成的，每一次改革都对经济社会产生了巨大影响。现行农村土地使用制度中存在的土地产权模糊不清、土地流转缺乏规范、土地保护有法不依等问题，严重制约着农业生产力的进一步发展。土地使用制度不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的安定与和谐。
关键词：土地制度；土地产权；土地流转；土地征用；土地保护；农业生产力；土地使用制度；家庭联产承包责任制
中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0076-03
我国现行农村土地使用制度以家庭联产承包经营为基本特征，这一模式经过30多年的稳定运行，给中国农村带来了生产力的巨大飞跃。同时也逐渐积累和显露了一些问题，其制度红利正在逐渐消失。
一、农村土地使用制度形成回顾
我国农村土地使用制度，是在新中国成立之后，在全国范围内经历了三次较大规模调整的基础上逐渐形成的，每一次改革都对经济社会产生了巨大影响。
第一次是土地改革阶段。1949年中华人民共和国成立之后，立即在全国范围内开展了声势浩大的土地改革运动。主要是通过没收地主富农的土地，把土地无偿地分配给无地农民，从而把封建土地所有制改变为农民土地所有制。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确指出：土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这部法律还对农民享有的土地权利也做了规定：“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”根据这一法律，到1950年年底，除西藏、新疆、台湾等地区外，全国广大地区的土地改革基本完成。土地改革以激进的方式实现了农村土地私有化，赋予农民个人较为完整的土地产权。土地改革也激发了广大农民从未有过的生产积极性，新中国农村呈现出一片盎然生机，农业生产迅速恢复和发展起来。
第二次是土地集体所有制的形成阶段。这一过程经历了农业合作化、人民公社化等运动。从1953年开始在全国范围内开展了农业合作化运动，将农民个人所有的土地转变为集体所有。就其实质来讲，就是剥夺了农民对土地的所有权。
农业合作化运动，主要是经过以下几个步骤来实现的：首先是成立互助组，加入互助组的农民仅在劳动上进行互助，土地仍然归农民私有。其次是在互助的基础上成立初级农业合作社，农民以土地入股，统一经营，按股分红。土地仍归农民私有，但其使用权却归合作社，土地所有权与使用权发生了分离。最后是成立高级农业合作社，高级社是在初级社的基础上，将农民私有的土地无偿地转为合作社集体所有，取消土地分红，统一土地经营，实行按劳分配。为在更大范围内实行土地公有制，1958年开始，我国掀起了人民公社化运动。“人民公社”是比“农业合作社”更为高级的公有制形式。人民公社化运动是通过对原来的农业生产合作社进行合并、升级，对农村土地进行更大范围的集中。人民公社化运动是当时极“左”思想下的产物，实际上是一次脱离中国现实条件的“共产风”。人民公社制度给农业生产带来了严重的负面效应，到改革开放前，大部分农民的温饱仍旧是个大问题。
由土地的农民个人所有和使用制，到农业合作化、再到人民公社化，土地制度的变迁反映了这一时期我国土地制度建设不断探索的明显特征。然而由于土地产权本身具有的激励机制遭到破坏，必然导致土地产权制度效率低下。因此，对农村土地产权制度进行改革完善，是农村土地制度建设的必然归宿。
第三次是家庭联产承包责任制阶段。十一届三中全会开启了农村工作的新纪元，在坚持农村土地集体所有这个大原则不变的条件下，开始进行了土地使用制度改革。改革后的农村土地使用制度的基本特征就是家庭联产承包责任制，即在不改变农村土地集体所有的前提下，按农民家庭成员人数把土地承包给各户，农民在取得承包经营权的同时，还须承担农业税及缴纳公积金等各项义务。1993年第一轮土地承包期到期，中央做出了继续延长30年的决定，此后开始了农村土地的第二轮承包期。
近年来，随着城市化快速发展和农村劳动力转移，土地承包经营权流转日渐瞩目。国家出台了一系列文件，对农村土地承包经营权流转进行规范指导。1993年国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿流转。”2003年3月实施的《中华人民共和国土地承包法》则详细地说明了土地承包经营权流转采用的转包、转让、互换、入股、出租等方式。
2008年12月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。
农村家庭联产承包责任制实行初期，极大地释放了农村生产力，促进了农业生产的迅猛发展，解决了农民的温饱问题。但随着生产条件的变化，家庭联产承包责任制的优越性逐渐发挥殆尽。土地小块分散经营模式，已无力承担起农民富裕的重任，限制了农业生产力的持续提高。改革完善现行农村土地使用制度，是农村生产关系适应生产力发展的客观要求。
二、农村土地使用制度存在的问题
任何一项制度设计都不可能做到完美无缺。中国现行农村土地使用制度也不例外，具体来看，主要表现为以下几个方面的问题：
1. 农村土地集体所有内涵模糊产权不清。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村土地属于三级所有，即乡集体、村集体、村民小组。”这些法律规定看起来明确无误，但在制度实施过程中存在不少问题。就《宪法》第十条规定中的“集体所有”这一概念的理解而言往往会产生歧义。在这里，“集体”包括乡集体、村集体、村民小组三个层次，究竟指的是哪一个层次？其法律内涵不甚明了。乡集体、村集体、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表，究竟由哪一级组织代表集体，实施其权利和义务难以确定。从所有权主体来看，乡镇政府和村委会处于主导地位。从农村现实情况来看，一般是由村委会充当集体土地所有者的代表，土地“集体所有”往往变成村长和村委会少数人所有。土地“集体所有”对于农民来说是虚无的，农民对土地所有权的主张大为减弱，遇到国家征地时基本上没有发言权。农民对土地的所有制仅是名义上的而非实际上的权利，农村土地集体所有模糊了土地的产权定位。据刘守英（1997）的一项研究表明，89.5%农户认为土地的承包权仅为土地的种植权[1]。 2. 现行体制下难以真正实施土地管理和耕地保护。在我国现行土地管理体制下，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责。土地管理部门的人事安排，主要取决于地方政府的意愿，上级土地管理部门只具有人事建议权和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种制度安排决定了基层国土部门，主要是在执行地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力虚置、业务指导职能弱化以及国土政策执行过程中的严重扭曲。如遇地方政府的土地违法行为，土地管理部门难于有效制止。土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约。因此，农村耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严的现象难以根除。甚至于一些政府部门知法违法，严重违反规划和用地审批程序，特别是在征地过程中，往往滥用职权，动用行政手段圈占耕地，暗箱操作，权钱交易。一些地方未批先占，少批多占，越权批地，擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。土地规划和审批环节渐成腐败的高发领域，建立严格的土地管理和保护机制，加强土地市场监管是实施土地保护的一项根本任务。
3. 缺乏合理的土地流转机制难以形成土地规模收益。农村自实行家庭联产承包责任制以来，把土地分给一家一户经营，由于土地优劣程度和地理位置远近不同，为了平均，农地就被分得七零八落，十分零散。实践表明，土地零散化经营阻碍生产力的发展。首先，农地零散化经营使许多现代农业机械和农业设施、现代管理方法和管理技术的使用受到限制。其次，农地零散化经营下，农户在农业生产内部出现普遍粗放经营倾向，制约了对土地进行的资本和技术投入。最后，一家一户零散经营，不利于大市场对接，严重阻碍了农村商品经济的发展，难以形成土地规模收益[2]。在市场经济条件下，生产要素从效益低的部门流向效益高的部门，农村土地使用权合理流转，从而形成土地的适度规模经营，符合实现生产要素优化配置的要求。随着城市化的快速发展，农村剩余劳动力不断向城市转移，土地流转已成客观必然趋势。虽然我国农村土地流转早已出现，但各地还缺乏规范的土地流转市场以及合理的土地流转机制。农村土地流转大多还处于由农民自发形成的分散流转状态，流转中转入的土地依旧保持小块零散形式，很难形成土地的规模经营收益。
4. 现行土地征用制度不利于保护农民利益。在我国大多数地区，土地仍然是农民就业、生存和社会福利的主要保障。妥善处理好征地补偿问题，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的安定与和谐。我国现行农村土地征用制度，不利于保护农民的利益。用地单位若要征用农民土地，一般不跟农民直接谈判，多数情况下委托当地政府征用农民土地。政府在征用农民土地时具有很大的内在激励，政府可以借助其强势地位在确定征地价格时尽量往下压。普遍的情形是，政府的征地价格低，而出售给用地单位或企业的价格高，进而形成政府的土地财政收入。这一现象在我国城镇化快速发展的背景下尤显突出。而即使是为数不多的土地转让金，农民也很难全部取得。政府与农民之间事实上处于不平等的交易地位，随着城镇化的快速发展和推进，土地价值日显珍贵，但令人遗憾的是农民收益却未能伴随着城镇化的进程而同步增长，农民利益受到严重损害。
三、农村土地使用制度改革方向
改革和完善现行农村土地使用制度，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的和谐与稳定。农村土地使用制度的改革与完善宜从以下几方面着手：
1. 对土地集体所有制进行产权改革，赋予农民完整的土地使用权。农村土地集体所有制最大缺陷在于承包经营权的各项权能不充分。权能缺失，会产生使承包经营者无法完全行使自己各项权利的不良后果，在实践中必然会使产权主体——农民的利益受到损害。在土地私有化和国有化两条道路都走不通的情况下，现实选择的可能性就在于对传统的土地集体所有制进行产权制度改革，探索农村土地集体所有制的实现形式。其思路是，在现有制度框架无法进行大的改变的条件下，努力把那种人人都有但人人都没有感觉到的抽象的集体所有制，改革为农民可以实实在在地感觉到的具体的集体所有制。在我国，农民拥有的土地承包经营权只是土地所有权的派生权利，是一种不完整的权利，如农民不能以土地承包经营权向银行抵押贷款或到产权市场变现。改革的目标就是将承包经营权应有的转让、转租、入股、抵押等各项权利完全赋予承包经营权的内涵，使之成为完整的土地使用权，让农民享有永久性的土地使用权，以利于土地使用权权利的充分实现。
2. 对土地流转制度依法完善，从法律上对土地流转予以保障。农村土地流转的法律依据主要是《土地承包法》和《土地管理法》中的相关条款，其立法层次高但缺乏系统性规定。2005年1月农业部发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，这是迄今为止关于土地流转方面最为具体的法规，但由于是部门法规，法律约束力较低。研究制定农村土地承包经营权流转方面的专门法律，在法制层面上对土地流转予以保障，是完善土地流转的重要内容之一。土地流转首先要确保农民在土地流转中的主体地位，流转双方要本着自愿协商、互利互惠的原则，自行选择土地流转方式、流转价格、流转期限等[3]。在土地流转形式上，可根据当地经济社会发展水平以及农民意愿，采取互换、转让、出租、股份合作、反租倒包等不同形式；在土地流转价格上，可通过协商、招标等形式确定流转价格，也可由中介机构评估而定；在土地流转期限上，既可以短期流转，也可以长期流转。
3. 对土地征用制度依法规范，严格界定公益性和经营性建设用地。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。法律明确规定了政府征用集体土地的目的主要限于公益性用地，而对于经营性用地不得征用。公益性用地，是指政府完全用于社会公共事业、非赢利性的建设用地。但由于土地收益的巨大诱惑，政府征用农民土地并不是完全用于公共产品的供给需要。严格界定公益性和经营性建设用地，依法规范土地征用制度，应加强农民在征地过程中的话语权，增加征地行为的透明度，尽力避免政府机关单方面的决定。进一步完善有关法律法规，尽快制定关于土地征用的专门法律，增强对农民土地财产权利的法律保护，尽力避免处于弱势地位的农民的利益受到政治力量侵害。从节约土地和减少社会矛盾的角度出发，提高土地征用补偿标准，提高土地征用门槛。
4. 健全农村社会保障体系，促进农民由土地保障转向社会保障。就目前而言，土地仍然是农民重要的生产资料，是关系到农民生老病死的“社会保障”。农村社会保障体系的建立与健全，能够对土地的保障功能进行替代，降低农民的“恋土”情结，消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转。农村社会保障体系的健全与完善，能够促进农民由土地保障转向社会保障。因此，加快农村社会保障体系的建立，能够充分发挥土地市场的作用，提高资源的配置效率，把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。
参考文献：
[1]迟福林.中国农民的期盼——长期而有保障的土地使用权[M].北京：外文出版社，1999：109.
[2]原玉廷，张改枝.新中国土地制度建设60年回顾与思考[M].北京：中国财政经济出版社，2010：40.
[3]曹燕萍，等.地方财政土地出让金偏好的风险及规避[J].财经理论与实践，2012，（3）.
责任编辑、校对：张增强
关键词：土地制度；土地产权；土地流转；土地征用；土地保护；农业生产力；土地使用制度；家庭联产承包责任制
中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0076-03
我国现行农村土地使用制度以家庭联产承包经营为基本特征，这一模式经过30多年的稳定运行，给中国农村带来了生产力的巨大飞跃。同时也逐渐积累和显露了一些问题，其制度红利正在逐渐消失。
一、农村土地使用制度形成回顾
我国农村土地使用制度，是在新中国成立之后，在全国范围内经历了三次较大规模调整的基础上逐渐形成的，每一次改革都对经济社会产生了巨大影响。
第一次是土地改革阶段。1949年中华人民共和国成立之后，立即在全国范围内开展了声势浩大的土地改革运动。主要是通过没收地主富农的土地，把土地无偿地分配给无地农民，从而把封建土地所有制改变为农民土地所有制。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确指出：土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这部法律还对农民享有的土地权利也做了规定：“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”根据这一法律，到1950年年底，除西藏、新疆、台湾等地区外，全国广大地区的土地改革基本完成。土地改革以激进的方式实现了农村土地私有化，赋予农民个人较为完整的土地产权。土地改革也激发了广大农民从未有过的生产积极性，新中国农村呈现出一片盎然生机，农业生产迅速恢复和发展起来。
第二次是土地集体所有制的形成阶段。这一过程经历了农业合作化、人民公社化等运动。从1953年开始在全国范围内开展了农业合作化运动，将农民个人所有的土地转变为集体所有。就其实质来讲，就是剥夺了农民对土地的所有权。
农业合作化运动，主要是经过以下几个步骤来实现的：首先是成立互助组，加入互助组的农民仅在劳动上进行互助，土地仍然归农民私有。其次是在互助的基础上成立初级农业合作社，农民以土地入股，统一经营，按股分红。土地仍归农民私有，但其使用权却归合作社，土地所有权与使用权发生了分离。最后是成立高级农业合作社，高级社是在初级社的基础上，将农民私有的土地无偿地转为合作社集体所有，取消土地分红，统一土地经营，实行按劳分配。为在更大范围内实行土地公有制，1958年开始，我国掀起了人民公社化运动。“人民公社”是比“农业合作社”更为高级的公有制形式。人民公社化运动是通过对原来的农业生产合作社进行合并、升级，对农村土地进行更大范围的集中。人民公社化运动是当时极“左”思想下的产物，实际上是一次脱离中国现实条件的“共产风”。人民公社制度给农业生产带来了严重的负面效应，到改革开放前，大部分农民的温饱仍旧是个大问题。
由土地的农民个人所有和使用制，到农业合作化、再到人民公社化，土地制度的变迁反映了这一时期我国土地制度建设不断探索的明显特征。然而由于土地产权本身具有的激励机制遭到破坏，必然导致土地产权制度效率低下。因此，对农村土地产权制度进行改革完善，是农村土地制度建设的必然归宿。
第三次是家庭联产承包责任制阶段。十一届三中全会开启了农村工作的新纪元，在坚持农村土地集体所有这个大原则不变的条件下，开始进行了土地使用制度改革。改革后的农村土地使用制度的基本特征就是家庭联产承包责任制，即在不改变农村土地集体所有的前提下，按农民家庭成员人数把土地承包给各户，农民在取得承包经营权的同时，还须承担农业税及缴纳公积金等各项义务。1993年第一轮土地承包期到期，中央做出了继续延长30年的决定，此后开始了农村土地的第二轮承包期。
近年来，随着城市化快速发展和农村劳动力转移，土地承包经营权流转日渐瞩目。国家出台了一系列文件，对农村土地承包经营权流转进行规范指导。1993年国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿流转。”2003年3月实施的《中华人民共和国土地承包法》则详细地说明了土地承包经营权流转采用的转包、转让、互换、入股、出租等方式。
2008年12月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。
农村家庭联产承包责任制实行初期，极大地释放了农村生产力，促进了农业生产的迅猛发展，解决了农民的温饱问题。但随着生产条件的变化，家庭联产承包责任制的优越性逐渐发挥殆尽。土地小块分散经营模式，已无力承担起农民富裕的重任，限制了农业生产力的持续提高。改革完善现行农村土地使用制度，是农村生产关系适应生产力发展的客观要求。
二、农村土地使用制度存在的问题
任何一项制度设计都不可能做到完美无缺。中国现行农村土地使用制度也不例外，具体来看，主要表现为以下几个方面的问题：
1. 农村土地集体所有内涵模糊产权不清。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村土地属于三级所有，即乡集体、村集体、村民小组。”这些法律规定看起来明确无误，但在制度实施过程中存在不少问题。就《宪法》第十条规定中的“集体所有”这一概念的理解而言往往会产生歧义。在这里，“集体”包括乡集体、村集体、村民小组三个层次，究竟指的是哪一个层次？其法律内涵不甚明了。乡集体、村集体、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表，究竟由哪一级组织代表集体，实施其权利和义务难以确定。从所有权主体来看，乡镇政府和村委会处于主导地位。从农村现实情况来看，一般是由村委会充当集体土地所有者的代表，土地“集体所有”往往变成村长和村委会少数人所有。土地“集体所有”对于农民来说是虚无的，农民对土地所有权的主张大为减弱，遇到国家征地时基本上没有发言权。农民对土地的所有制仅是名义上的而非实际上的权利，农村土地集体所有模糊了土地的产权定位。据刘守英（1997）的一项研究表明，89.5%农户认为土地的承包权仅为土地的种植权[1]。 2. 现行体制下难以真正实施土地管理和耕地保护。在我国现行土地管理体制下，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责。土地管理部门的人事安排，主要取决于地方政府的意愿，上级土地管理部门只具有人事建议权和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种制度安排决定了基层国土部门，主要是在执行地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力虚置、业务指导职能弱化以及国土政策执行过程中的严重扭曲。如遇地方政府的土地违法行为，土地管理部门难于有效制止。土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约。因此，农村耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严的现象难以根除。甚至于一些政府部门知法违法，严重违反规划和用地审批程序，特别是在征地过程中，往往滥用职权，动用行政手段圈占耕地，暗箱操作，权钱交易。一些地方未批先占，少批多占，越权批地，擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。土地规划和审批环节渐成腐败的高发领域，建立严格的土地管理和保护机制，加强土地市场监管是实施土地保护的一项根本任务。
3. 缺乏合理的土地流转机制难以形成土地规模收益。农村自实行家庭联产承包责任制以来，把土地分给一家一户经营，由于土地优劣程度和地理位置远近不同，为了平均，农地就被分得七零八落，十分零散。实践表明，土地零散化经营阻碍生产力的发展。首先，农地零散化经营使许多现代农业机械和农业设施、现代管理方法和管理技术的使用受到限制。其次，农地零散化经营下，农户在农业生产内部出现普遍粗放经营倾向，制约了对土地进行的资本和技术投入。最后，一家一户零散经营，不利于大市场对接，严重阻碍了农村商品经济的发展，难以形成土地规模收益[2]。在市场经济条件下，生产要素从效益低的部门流向效益高的部门，农村土地使用权合理流转，从而形成土地的适度规模经营，符合实现生产要素优化配置的要求。随着城市化的快速发展，农村剩余劳动力不断向城市转移，土地流转已成客观必然趋势。虽然我国农村土地流转早已出现，但各地还缺乏规范的土地流转市场以及合理的土地流转机制。农村土地流转大多还处于由农民自发形成的分散流转状态，流转中转入的土地依旧保持小块零散形式，很难形成土地的规模经营收益。
4. 现行土地征用制度不利于保护农民利益。在我国大多数地区，土地仍然是农民就业、生存和社会福利的主要保障。妥善处理好征地补偿问题，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的安定与和谐。我国现行农村土地征用制度，不利于保护农民的利益。用地单位若要征用农民土地，一般不跟农民直接谈判，多数情况下委托当地政府征用农民土地。政府在征用农民土地时具有很大的内在激励，政府可以借助其强势地位在确定征地价格时尽量往下压。普遍的情形是，政府的征地价格低，而出售给用地单位或企业的价格高，进而形成政府的土地财政收入。这一现象在我国城镇化快速发展的背景下尤显突出。而即使是为数不多的土地转让金，农民也很难全部取得。政府与农民之间事实上处于不平等的交易地位，随着城镇化的快速发展和推进，土地价值日显珍贵，但令人遗憾的是农民收益却未能伴随着城镇化的进程而同步增长，农民利益受到严重损害。
三、农村土地使用制度改革方向
改革和完善现行农村土地使用制度，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的和谐与稳定。农村土地使用制度的改革与完善宜从以下几方面着手：
1. 对土地集体所有制进行产权改革，赋予农民完整的土地使用权。农村土地集体所有制最大缺陷在于承包经营权的各项权能不充分。权能缺失，会产生使承包经营者无法完全行使自己各项权利的不良后果，在实践中必然会使产权主体——农民的利益受到损害。在土地私有化和国有化两条道路都走不通的情况下，现实选择的可能性就在于对传统的土地集体所有制进行产权制度改革，探索农村土地集体所有制的实现形式。其思路是，在现有制度框架无法进行大的改变的条件下，努力把那种人人都有但人人都没有感觉到的抽象的集体所有制，改革为农民可以实实在在地感觉到的具体的集体所有制。在我国，农民拥有的土地承包经营权只是土地所有权的派生权利，是一种不完整的权利，如农民不能以土地承包经营权向银行抵押贷款或到产权市场变现。改革的目标就是将承包经营权应有的转让、转租、入股、抵押等各项权利完全赋予承包经营权的内涵，使之成为完整的土地使用权，让农民享有永久性的土地使用权，以利于土地使用权权利的充分实现。
2. 对土地流转制度依法完善，从法律上对土地流转予以保障。农村土地流转的法律依据主要是《土地承包法》和《土地管理法》中的相关条款，其立法层次高但缺乏系统性规定。2005年1月农业部发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，这是迄今为止关于土地流转方面最为具体的法规，但由于是部门法规，法律约束力较低。研究制定农村土地承包经营权流转方面的专门法律，在法制层面上对土地流转予以保障，是完善土地流转的重要内容之一。土地流转首先要确保农民在土地流转中的主体地位，流转双方要本着自愿协商、互利互惠的原则，自行选择土地流转方式、流转价格、流转期限等[3]。在土地流转形式上，可根据当地经济社会发展水平以及农民意愿，采取互换、转让、出租、股份合作、反租倒包等不同形式；在土地流转价格上，可通过协商、招标等形式确定流转价格，也可由中介机构评估而定；在土地流转期限上，既可以短期流转，也可以长期流转。
3. 对土地征用制度依法规范，严格界定公益性和经营性建设用地。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。法律明确规定了政府征用集体土地的目的主要限于公益性用地，而对于经营性用地不得征用。公益性用地，是指政府完全用于社会公共事业、非赢利性的建设用地。但由于土地收益的巨大诱惑，政府征用农民土地并不是完全用于公共产品的供给需要。严格界定公益性和经营性建设用地，依法规范土地征用制度，应加强农民在征地过程中的话语权，增加征地行为的透明度，尽力避免政府机关单方面的决定。进一步完善有关法律法规，尽快制定关于土地征用的专门法律，增强对农民土地财产权利的法律保护，尽力避免处于弱势地位的农民的利益受到政治力量侵害。从节约土地和减少社会矛盾的角度出发，提高土地征用补偿标准，提高土地征用门槛。
4. 健全农村社会保障体系，促进农民由土地保障转向社会保障。就目前而言，土地仍然是农民重要的生产资料，是关系到农民生老病死的“社会保障”。农村社会保障体系的建立与健全，能够对土地的保障功能进行替代，降低农民的“恋土”情结，消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转。农村社会保障体系的健全与完善，能够促进农民由土地保障转向社会保障。因此，加快农村社会保障体系的建立，能够充分发挥土地市场的作用，提高资源的配置效率，把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。
参考文献：
[1]迟福林.中国农民的期盼——长期而有保障的土地使用权[M].北京：外文出版社，1999：109.
[2]原玉廷，张改枝.新中国土地制度建设60年回顾与思考[M].北京：中国财政经济出版社，2010：40.
[3]曹燕萍，等.地方财政土地出让金偏好的风险及规避[J].财经理论与实践，2012，（3）.
责任编辑、校对：张增强