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摘 要：2017年，在获批为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区后，辽宁省盘锦市政府围绕“养老服务体系建设”做了大量卓有成效的工作。但是，盘锦市养老服务体系建设过程中仍存在诸如配套法规及治理机制有待完善、社会组织补偿机制有待完善等问题。为此，应从明确政府职责定位入手，完善社会组织参与机制，完善市场维度下社会机构养老项目经营困境的治理，优化政府财政补贴方式和标准。
关键词：养老服务;体系建设;完善建议
中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）09-0042-02
为贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》精神，进一步健全完善覆盖城乡的养老服务体系建设，盘锦市人民政府办公室于2017年印发了《盘锦市养老服务体系建设实施方案》，提出了到2020年，“全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、养老服务平台为补充、医养结合的城乡一体化养老服务体系，促进健康养老产业发展壮大”这一建设目标。
一、盘锦市养老服务体系建设现状
2017年盘锦市把养老服务体系建设作为一项重要的民生工程加以推进，制定了包括《盘锦市养老服务体系建设实施方案》等在内的多个养老服务体系建设方案，从引入市场机制深化养老服务供给体制机制改革、提高养老院服务质量方面提出了方案设计和具体措施，多措并举稳步推进养老服务供给，强化政府养老服务职能。目前，盘锦市已经构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的服务体系框架。
1.进一步加强养老服务设施与功能建设。第一，注重推进公办养老机构设施建设，增强服务功能。一是推进县区级公办养老机构建设，如双台子区社会福利院着手搭建全省首家智能化养老服务管理平台，项目建筑面积将达到13 000平方米，预设床位300张;二是推进农村敬老院改造，完成了8个农村敬老院消防改造项目，不断增加和完善农村敬老院文化、娱乐、康复、医疗等服务功能。第二，积极推进城乡社区养老设施建设，健全城乡社区养老服务网络。截至2017年底，盘锦市区和农村社区养老设施覆盖率分别提高到88%和53%，跃居全省前列。第三，推进市级居家养老智慧服务平台建设，平台涵盖七大板块：医疗服务、家政服务、日常养老、情感服务、老年用品、法律援助、临终关怀等，满足老年人多层次、多样化的养老服务标准化需求。
2.探索养老服务新模式。第一，推进养老院“公建民营”新模式。一是争取中央和省财政资助，推进盘锦市老年养护院建设;二是大力引进社会资本，对社会福利院实行社会化运营。第二，推进医养结合。盘锦市确定了3家医养结合试点单位，致力于促进医养结合服务制度化、规范化。
3.开展养老服务标准化建设。第一，简化养老服务审批程序;第二，对公办养老机构员工实行制度化、长期化激励措施;第三，通过购买服务方式引进社会组织参与养老服务供给，使民办养老机构获得更广阔的发展空间;第四，推行社区老年人日间照料中心运营改革工作。
按照《盘锦市养老服务标准化建设实施方案》的要求，盘锦市梳理出《老年人建筑设计规范》等12个国家标准、行业标准、辽宁省地方标准，编制《盘锦市城乡社区养老设施建设与管理规范（试行）》《盘锦市居家养老服务机构等级规范（试行）》2个盘锦市地方标準，并在9个养老机构和9个社区老年人日间照料中心开展养老服务标准化建设试点工作。
二、盘锦市养老服务体系建设取得的成效
1.养老服务体系建设稳步推进，取得系列成效。盘锦市把养老服务体系建设作为一项重要的民生工程加以推进，出台了多项政策，从多个方面提出了全面推进养老服务建设的目标及措施，取得了系列成效。第一，通过对县区级公办养老机构、农村敬老院、城乡社区养老设施建设及市级居家养老实惠服务平台等的建设与改造推进了养老设施建设;第二，通过公建民营、医养结合及旅游休闲避暑养老产业发展等不断探索开拓养老服务新模式;第三，进一步深化养老服务体制改革，使民办养老机构获得更广阔的发展空间;第四，推进养老服务标准化建设。有不少社会组织代表在访谈中表示：“市、区以及街道的领导们十分重视养老服务供给，对我们进行了多次指导，帮助我们解决了很多问题。”
2.积极探索创新养老服务模式和养老产业。第一，积极探索创新养老服务模式。盘锦市养老服务相关社会组织基于国际化、标准化理念积极探索创新养老服务模式。例如有的社会组织积极推进“互联网+智慧养老”，构建“1+1+N”的服务模式，即一个智能服务平台、一个服务热线和N项为老人生活服务，使用机器人和智能穿戴设备智慧养老工具，对老人的身体状况进行分析及长期跟踪管理，综合采用无偿、低偿、有偿相结合服务方式，解决老年人生活需求、安康需求和社会需求。第二，开展旅游休闲避暑养老产业。通过研究《盘锦市引客入盘奖励政策》，内含承接京津冀养老产业外溢内容，探索吸引游客短期居住民宿体验“候鸟式”养老;推进旅游休闲避暑养老民宿建设，全市民宿和旅游小镇已按计划建成形成接待能力;大洼区向海街道石庙子村的旅游休闲养老产业模式获国家发改委认定为全国养老模式优秀案例。
三、盘锦市养老服务体系建设存在的问题
1.养老服务体系建设的相关政策及治理机制有待完善。盘锦市政府出台了社会组织参与养老服务的相关激励政策，但在养老服务购买范围和内容、供给主体选择、社会组织运行管理、项目风险跟踪、服务绩效评价及监管等方面仍有待进一步的改善。在购买养老服务过程中，盘锦市政府的职能定位不够明确，政企之间的协作沟通机制尚存在问题，如在实地调研中，有社会组织代表谈到：“既然允许社会组织参与政府购买养老服务，就应该给予社会组织相应的运营权力，但现实是运营中掣肘较多。比如，我们对提供养老服务用的房屋的装修和装饰等做出任何调整都要向政府主管部门申请汇报，这严重影响了我们提供养老服务的效率。”在供给主体选择、风险跟踪及质量监管方面，盘锦市政府的把控还需更加严格，如有社会组织代表谈到：“有一些社会组织看到政府给予（养老服务）政策和资金的支持，也进来掺一脚，但是实际做的并不是真正提供（养老）服务的事情。” 2.社会组织参与养老服务体系建设的补偿机制有待完善。目前，盘锦市社会组织提供养老服务的成本核算依据、政府补偿标准及范围及仍不够清晰，政府尚未对不同类型养老服务机构的差异化、精细化管理仍未完全到位。养老服务具有多样性，盘锦市不同区县的养老服务需求及服务成本存在差异，社会组织承担不同类型养老服务公益性消耗存在差异，使得社会投资者始终承担一定的风险，但政府尚未建立相应的经营风险补偿机制，政府购买养老服务管理办法及补偿机制不够完善[1]，时间长了导致社会组织参与养老服务供给的积极性开始下降。有社会组织代表谈到：“政府购买养老服务的费用是两万五，而我们（过冬）交的取暖费就要将近两万块，我们的运转处处都需要资金，政府给予的补贴实在是杯水车薪。”还有社会组织代表提到：“养老产业效益低、风险高，各方面维护都需要资金，人工成本也高，微利需要规模效益，搞不好就亏损。如果收费高，人们接受不了，不愿意将老人送来，规模就无法达到;如果收费低，资金就不能维护我们的日常运转，长期就会亏损。”更有社会组织代表感叹到：“我们的房租、水电费、人员工资等费用合计算下来，很难盈利。随着人员工资等成本不断提高，如果不及时采取相应的措施，我们的运营状况将变得更加不容乐观。我们最不希望看到的就是‘提供好养老服务的信心也有，决心也有，爱心也有，但最后（因为资金问题）搞得半途而废’。”
四、完善盘锦市养老服务体系建设的建议
1.明确政府职责定位，完善社会组织参与机制。政府职能定位对养老服务体系建设与完善有重要影响，政府应该积极发挥在养老服务政策制定、养老服务资金支持、养老体系建设统筹与宣传、相关人才培养和社会组织培育等方面的作用，明确政府职责的同时理顺政府与市场社会的关系，确保政府不缺位、不越位，在确保政府保障兜底性、福利性服务的基础上，其他各类服务则充分交给市场和社会主体[2]。盘锦市政府可根据购买养老服务的成本优势以及社会组织承担养老服务的能力等综合因素，确定社会组织参与养老服务供给的类型及范围。可通过居民意愿调查与分析，明确社会组织参与养老服务供给的有效方式，同时建立和完善盘锦市政府购买养老服务信息公开制度、市场准入制度、招投标制度、监管与评价制度等制度。
2.加强社会组织养老服务项目经营困境治理。在养老服务体系建设期间，盘锦市政府应注重衡量养老服务的可变需求以及养老机构的风险承担能力等，避免社会组织承担过多风险，同时应结合社会养老机构投资成本确定养老服务项目经营权限的调整或补偿方式。对于经营困难的养老服务项目，应基于项目的社会效率与治理成本构建合作型的政府接管机制。同时，建立经营困境养老服务项目应急机制，建立产权交易平台，努力化解养老服务项目债务，通过财政资金引导和应急基金救助化解社会组织的经营困境;制定改进社会机构参与养老项目运营绩效的激励机制，促进社会组织提升管理绩效[1]。
3.优化政府财政补贴方式和标准。盘锦市政府可以借鉴国际经验，以补给需方为主、供需补给相结合的财政补贴方式替代原有的补给供方为主的做法。同时，精简财政补贴程序，进一步推进落实财政补贴政策，避免养老机构因政府财政落实不到位而陷入恶性循环模式。盘锦市政府也应根据自身经济发展情况，综合考量养老机构运营成本等，制定合理的财政补贴标准，根据社会养老服务机构经营状况实行差别化的政策优惠措施，注重对农村发展水平较低地区的社会养老服務机构进行政策倾斜，将优惠政策落实到位[3]。
参考文献：
[1] 何寿奎.社会组织参与养老服务供给困境成因与治理对策研究[J].现代经济探讨，2016，（8）：5-9.
[2] 王延中，龙玉其.我国养老服务体系建设的进展、问题与对策[J].中国浦东干部学院学报，2018，（2）.
[3] 周蕙心.河北省社会养老服务机构的发展困境与对策研究[J].北方经济，2016，（8）：56-58.
Abstract：In 2017，after Panjin was approved as the central government to support the pilot area of home and community pension service reform，the Panjin Municipal Government has done a lot of fruitful work around the “Pension Service System Construction”.However，in the process of building the pension service system in Panjin，there are still some problems，such as supporting regulations and governance mechanisms need to be improved，and social organization compensation mechanisms need to be improved.Therefore，we should start with a clear definition of government responsibilities，improve the social organization participation mechanism，improve the governance of the social enterprise pension project management dilemma under the market dimension，and optimize the government financial subsidy methods and standards.
Key words：pension service;system construction;suggestions for improvement
关键词：养老服务;体系建设;完善建议
中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）09-0042-02
为贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》精神，进一步健全完善覆盖城乡的养老服务体系建设，盘锦市人民政府办公室于2017年印发了《盘锦市养老服务体系建设实施方案》，提出了到2020年，“全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、养老服务平台为补充、医养结合的城乡一体化养老服务体系，促进健康养老产业发展壮大”这一建设目标。
一、盘锦市养老服务体系建设现状
2017年盘锦市把养老服务体系建设作为一项重要的民生工程加以推进，制定了包括《盘锦市养老服务体系建设实施方案》等在内的多个养老服务体系建设方案，从引入市场机制深化养老服务供给体制机制改革、提高养老院服务质量方面提出了方案设计和具体措施，多措并举稳步推进养老服务供给，强化政府养老服务职能。目前，盘锦市已经构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的服务体系框架。
1.进一步加强养老服务设施与功能建设。第一，注重推进公办养老机构设施建设，增强服务功能。一是推进县区级公办养老机构建设，如双台子区社会福利院着手搭建全省首家智能化养老服务管理平台，项目建筑面积将达到13 000平方米，预设床位300张;二是推进农村敬老院改造，完成了8个农村敬老院消防改造项目，不断增加和完善农村敬老院文化、娱乐、康复、医疗等服务功能。第二，积极推进城乡社区养老设施建设，健全城乡社区养老服务网络。截至2017年底，盘锦市区和农村社区养老设施覆盖率分别提高到88%和53%，跃居全省前列。第三，推进市级居家养老智慧服务平台建设，平台涵盖七大板块：医疗服务、家政服务、日常养老、情感服务、老年用品、法律援助、临终关怀等，满足老年人多层次、多样化的养老服务标准化需求。
2.探索养老服务新模式。第一，推进养老院“公建民营”新模式。一是争取中央和省财政资助，推进盘锦市老年养护院建设;二是大力引进社会资本，对社会福利院实行社会化运营。第二，推进医养结合。盘锦市确定了3家医养结合试点单位，致力于促进医养结合服务制度化、规范化。
3.开展养老服务标准化建设。第一，简化养老服务审批程序;第二，对公办养老机构员工实行制度化、长期化激励措施;第三，通过购买服务方式引进社会组织参与养老服务供给，使民办养老机构获得更广阔的发展空间;第四，推行社区老年人日间照料中心运营改革工作。
按照《盘锦市养老服务标准化建设实施方案》的要求，盘锦市梳理出《老年人建筑设计规范》等12个国家标准、行业标准、辽宁省地方标准，编制《盘锦市城乡社区养老设施建设与管理规范（试行）》《盘锦市居家养老服务机构等级规范（试行）》2个盘锦市地方标準，并在9个养老机构和9个社区老年人日间照料中心开展养老服务标准化建设试点工作。
二、盘锦市养老服务体系建设取得的成效
1.养老服务体系建设稳步推进，取得系列成效。盘锦市把养老服务体系建设作为一项重要的民生工程加以推进，出台了多项政策，从多个方面提出了全面推进养老服务建设的目标及措施，取得了系列成效。第一，通过对县区级公办养老机构、农村敬老院、城乡社区养老设施建设及市级居家养老实惠服务平台等的建设与改造推进了养老设施建设;第二，通过公建民营、医养结合及旅游休闲避暑养老产业发展等不断探索开拓养老服务新模式;第三，进一步深化养老服务体制改革，使民办养老机构获得更广阔的发展空间;第四，推进养老服务标准化建设。有不少社会组织代表在访谈中表示：“市、区以及街道的领导们十分重视养老服务供给，对我们进行了多次指导，帮助我们解决了很多问题。”
2.积极探索创新养老服务模式和养老产业。第一，积极探索创新养老服务模式。盘锦市养老服务相关社会组织基于国际化、标准化理念积极探索创新养老服务模式。例如有的社会组织积极推进“互联网+智慧养老”，构建“1+1+N”的服务模式，即一个智能服务平台、一个服务热线和N项为老人生活服务，使用机器人和智能穿戴设备智慧养老工具，对老人的身体状况进行分析及长期跟踪管理，综合采用无偿、低偿、有偿相结合服务方式，解决老年人生活需求、安康需求和社会需求。第二，开展旅游休闲避暑养老产业。通过研究《盘锦市引客入盘奖励政策》，内含承接京津冀养老产业外溢内容，探索吸引游客短期居住民宿体验“候鸟式”养老;推进旅游休闲避暑养老民宿建设，全市民宿和旅游小镇已按计划建成形成接待能力;大洼区向海街道石庙子村的旅游休闲养老产业模式获国家发改委认定为全国养老模式优秀案例。
三、盘锦市养老服务体系建设存在的问题
1.养老服务体系建设的相关政策及治理机制有待完善。盘锦市政府出台了社会组织参与养老服务的相关激励政策，但在养老服务购买范围和内容、供给主体选择、社会组织运行管理、项目风险跟踪、服务绩效评价及监管等方面仍有待进一步的改善。在购买养老服务过程中，盘锦市政府的职能定位不够明确，政企之间的协作沟通机制尚存在问题，如在实地调研中，有社会组织代表谈到：“既然允许社会组织参与政府购买养老服务，就应该给予社会组织相应的运营权力，但现实是运营中掣肘较多。比如，我们对提供养老服务用的房屋的装修和装饰等做出任何调整都要向政府主管部门申请汇报，这严重影响了我们提供养老服务的效率。”在供给主体选择、风险跟踪及质量监管方面，盘锦市政府的把控还需更加严格，如有社会组织代表谈到：“有一些社会组织看到政府给予（养老服务）政策和资金的支持，也进来掺一脚，但是实际做的并不是真正提供（养老）服务的事情。” 2.社会组织参与养老服务体系建设的补偿机制有待完善。目前，盘锦市社会组织提供养老服务的成本核算依据、政府补偿标准及范围及仍不够清晰，政府尚未对不同类型养老服务机构的差异化、精细化管理仍未完全到位。养老服务具有多样性，盘锦市不同区县的养老服务需求及服务成本存在差异，社会组织承担不同类型养老服务公益性消耗存在差异，使得社会投资者始终承担一定的风险，但政府尚未建立相应的经营风险补偿机制，政府购买养老服务管理办法及补偿机制不够完善[1]，时间长了导致社会组织参与养老服务供给的积极性开始下降。有社会组织代表谈到：“政府购买养老服务的费用是两万五，而我们（过冬）交的取暖费就要将近两万块，我们的运转处处都需要资金，政府给予的补贴实在是杯水车薪。”还有社会组织代表提到：“养老产业效益低、风险高，各方面维护都需要资金，人工成本也高，微利需要规模效益，搞不好就亏损。如果收费高，人们接受不了，不愿意将老人送来，规模就无法达到;如果收费低，资金就不能维护我们的日常运转，长期就会亏损。”更有社会组织代表感叹到：“我们的房租、水电费、人员工资等费用合计算下来，很难盈利。随着人员工资等成本不断提高，如果不及时采取相应的措施，我们的运营状况将变得更加不容乐观。我们最不希望看到的就是‘提供好养老服务的信心也有，决心也有，爱心也有，但最后（因为资金问题）搞得半途而废’。”
四、完善盘锦市养老服务体系建设的建议
1.明确政府职责定位，完善社会组织参与机制。政府职能定位对养老服务体系建设与完善有重要影响，政府应该积极发挥在养老服务政策制定、养老服务资金支持、养老体系建设统筹与宣传、相关人才培养和社会组织培育等方面的作用，明确政府职责的同时理顺政府与市场社会的关系，确保政府不缺位、不越位，在确保政府保障兜底性、福利性服务的基础上，其他各类服务则充分交给市场和社会主体[2]。盘锦市政府可根据购买养老服务的成本优势以及社会组织承担养老服务的能力等综合因素，确定社会组织参与养老服务供给的类型及范围。可通过居民意愿调查与分析，明确社会组织参与养老服务供给的有效方式，同时建立和完善盘锦市政府购买养老服务信息公开制度、市场准入制度、招投标制度、监管与评价制度等制度。
2.加强社会组织养老服务项目经营困境治理。在养老服务体系建设期间，盘锦市政府应注重衡量养老服务的可变需求以及养老机构的风险承担能力等，避免社会组织承担过多风险，同时应结合社会养老机构投资成本确定养老服务项目经营权限的调整或补偿方式。对于经营困难的养老服务项目，应基于项目的社会效率与治理成本构建合作型的政府接管机制。同时，建立经营困境养老服务项目应急机制，建立产权交易平台，努力化解养老服务项目债务，通过财政资金引导和应急基金救助化解社会组织的经营困境;制定改进社会机构参与养老项目运营绩效的激励机制，促进社会组织提升管理绩效[1]。
3.优化政府财政补贴方式和标准。盘锦市政府可以借鉴国际经验，以补给需方为主、供需补给相结合的财政补贴方式替代原有的补给供方为主的做法。同时，精简财政补贴程序，进一步推进落实财政补贴政策，避免养老机构因政府财政落实不到位而陷入恶性循环模式。盘锦市政府也应根据自身经济发展情况，综合考量养老机构运营成本等，制定合理的财政补贴标准，根据社会养老服务机构经营状况实行差别化的政策优惠措施，注重对农村发展水平较低地区的社会养老服務机构进行政策倾斜，将优惠政策落实到位[3]。
参考文献：
[1] 何寿奎.社会组织参与养老服务供给困境成因与治理对策研究[J].现代经济探讨，2016，（8）：5-9.
[2] 王延中，龙玉其.我国养老服务体系建设的进展、问题与对策[J].中国浦东干部学院学报，2018，（2）.
[3] 周蕙心.河北省社会养老服务机构的发展困境与对策研究[J].北方经济，2016，（8）：56-58.
Abstract：In 2017，after Panjin was approved as the central government to support the pilot area of home and community pension service reform，the Panjin Municipal Government has done a lot of fruitful work around the “Pension Service System Construction”.However，in the process of building the pension service system in Panjin，there are still some problems，such as supporting regulations and governance mechanisms need to be improved，and social organization compensation mechanisms need to be improved.Therefore，we should start with a clear definition of government responsibilities，improve the social organization participation mechanism，improve the governance of the social enterprise pension project management dilemma under the market dimension，and optimize the government financial subsidy methods and standards.
Key words：pension service;system construction;suggestions for improvement