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摘要：基本农田对保持粮食生产能力、确保粮食安全、维护社会稳定起着重要作用。基本农田保护制度，是国家基本的土地管理制度之一。杭州市自2010起进行了基本农田保护补偿试点工作，笔者在试点工作基础上对该项工作进行了思考，提出了推进工作的建议。
关键词：基本农田保护;补偿机制;发展权
杭州市自2010年起开展了基本农田保护补偿实践工作，选择部分乡镇，由财政对承担基本农田保护责任且在保护周期内不违法占用、不抛荒的农户和村集体经济组织进行补偿。补偿方式以现金直补为主，按照每年不低于50元/亩的标准，由各县（市、区）结合本地实际综合确定，补偿资金直拨到户，或拨付至村集体经济组织，由后者按时补偿到户。试点工作现已完成，笔者在试点工作基础上进一步对基本农田保护补偿工作进行了思考。
一、建立基本农田保护补偿机制的意义
1.符合当前国家关于基本农田保护的要求。2008年10月6日，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要》：健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性。
2.对推进统筹城乡发展改革具有积极作用。建立基本农田保护补偿机制，是在城乡统筹、以城带乡、以工补农思想指导下，创新耕地保护举措。多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有利于坚持落实最严格的耕地保护制度，有利于加快统筹城乡协调发展。
3.进一步推动基本农田保护工作的现实需要。由于优质耕地资源与城镇建设发展空间的高度重合，永久性基本农田的划定是对部分土地发展权的限制。一方面基本农田的耕作者，为保护农田付出了大量的心血；另一方面因资源开发受控、产业发展受限，严重制约了当地经济的发展。基于这样的前提，土地违法违规行为也随之产生，且相当比例的违法用地主体是农户和基层组织。建立基本农田保护补偿机制，是对保护耕地所付出代价的必要回报。
二、建立基本农田保护补偿机制的困难与障碍
1.对财政实力要求较高
成都市在全国率先开展基本农田保护补偿工作，获得了国土资源部的充分肯定。该市对基本农田的补贴标准为每年每亩400元（实际到户360元）。杭州市本轮土地利用总体规划中，基本农田保护面积为319.13万亩，按此标准计算，每年需资金12.77亿元，这对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求。
2.对补偿面积的调查和认定有难度
客观准确的调查基本农田面积是做好补偿工作的基础，但目前各地普遍存在耕地和基本农田分解到户面积不准确的问题。一是国土部门与农业部门在农村耕地面积的统计口径上不一致；二是农民实际承包耕种的土地与承包经营权账面土地存在折算关系；三是计税耕地面积与实际面积不一致。这就产生了估算是以实地面积为准、还是以土地产出面积为准这样的等等问题。这对计算耕地保护补贴造成了一定的困难，需要在政策和技术上加以解决，需要审慎、公平对待。
3.对补偿方式存在多种意见
一是对补偿的内容存在不同意见，部分县（市）认为采取“现金直补”的方式，使农民“看得到、摸得着”，更容易激发积极性；另一种观点认为从长远来看，杭州市已率先建立“城乡统筹、全民覆盖”的基本医疗和基本养老制度，养老保险补贴方式更有利；第三种观点认为可以采取发放“农资券”、补助基本农田建设项目等方式，直接用于农业，防止挥霍。二是对 “普惠性补贴”还是“奖励性补贴”存在争议，有观点认为杭州市经济较为发达、农民相对收入较高，“普惠性补贴”在补偿标准不是突出高的情况下，不仅不足以激发农民保护耕地的积极性，反而容易造成诸多社会矛盾，还是集中资金搞“以奖代补”，缩小补偿范围，提高补偿标准，更容易提高农户和集体保护积极性。
三、建立健全基本农田保护补偿机制的政策建议
1.树立基本农田保护补偿的指导原则
(1)坚持突出重点、先易后难的原则。基本农田补偿涉及面很广，需要着眼于解决实际问题，重点突破，循序渐进，先易后难；(2)坚持用地多出资多、保护多收益多的原则。用地多的地区不但要为其利用资源的行为做出付费，还要对承担基本农田保护地区的发展权进行合理补偿，对所造成的生态破坏和环境污染做出赔偿；(3)坚持公平公正、合理认定的原则。科学合理地确定基本农田保护面积，合法合理地制定补偿标准，让农民和基层组织感觉公平公正，减少矛盾的发生；(4)坚持政府主导、社会参与的原则。建立基本农田保护补偿机制需要强大的资金实力作支撑。现阶段要坚持政府主导，不断加大财政投入，今后要积极引导社会各方参与，多渠道、全方位筹措生态补偿资金，拓宽资金来源渠道。
2.研究完善保障措施
(1)切实落实共同责任。各级政府要把建立基本农田保护补偿机制作为坚守18亿亩耕地红线和统筹城乡发展的有机组成部分，切实加强组织领导，搞好部门之间、区域之间、城乡之间的协调，加强对补偿资金的使用和管理。(2)充分发挥社会监督和公众参与作用。提高人民群众对基本农田保护补偿的认知程度，保障公众的知情权、参与权和监督权。自觉接受监督，认真聆听基层和群众的意见建议，促进基本农田保护补偿机制建立决策的科学化、民主化、规范化。(3)建立补偿金退还追偿制度，按照权责利一致的要求，完善制度设计，加强对基本农田保护的执法巡查，对基本农田保护不力的，通过行政、司法等手段，对基本农田保护补偿金进行追回。
关键词：基本农田保护;补偿机制;发展权
杭州市自2010年起开展了基本农田保护补偿实践工作，选择部分乡镇，由财政对承担基本农田保护责任且在保护周期内不违法占用、不抛荒的农户和村集体经济组织进行补偿。补偿方式以现金直补为主，按照每年不低于50元/亩的标准，由各县（市、区）结合本地实际综合确定，补偿资金直拨到户，或拨付至村集体经济组织，由后者按时补偿到户。试点工作现已完成，笔者在试点工作基础上进一步对基本农田保护补偿工作进行了思考。
一、建立基本农田保护补偿机制的意义
1.符合当前国家关于基本农田保护的要求。2008年10月6日，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要》：健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动基层政府保护耕地的积极性。
2.对推进统筹城乡发展改革具有积极作用。建立基本农田保护补偿机制，是在城乡统筹、以城带乡、以工补农思想指导下，创新耕地保护举措。多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有利于坚持落实最严格的耕地保护制度，有利于加快统筹城乡协调发展。
3.进一步推动基本农田保护工作的现实需要。由于优质耕地资源与城镇建设发展空间的高度重合，永久性基本农田的划定是对部分土地发展权的限制。一方面基本农田的耕作者，为保护农田付出了大量的心血；另一方面因资源开发受控、产业发展受限，严重制约了当地经济的发展。基于这样的前提，土地违法违规行为也随之产生，且相当比例的违法用地主体是农户和基层组织。建立基本农田保护补偿机制，是对保护耕地所付出代价的必要回报。
二、建立基本农田保护补偿机制的困难与障碍
1.对财政实力要求较高
成都市在全国率先开展基本农田保护补偿工作，获得了国土资源部的充分肯定。该市对基本农田的补贴标准为每年每亩400元（实际到户360元）。杭州市本轮土地利用总体规划中，基本农田保护面积为319.13万亩，按此标准计算，每年需资金12.77亿元，这对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求。
2.对补偿面积的调查和认定有难度
客观准确的调查基本农田面积是做好补偿工作的基础，但目前各地普遍存在耕地和基本农田分解到户面积不准确的问题。一是国土部门与农业部门在农村耕地面积的统计口径上不一致；二是农民实际承包耕种的土地与承包经营权账面土地存在折算关系；三是计税耕地面积与实际面积不一致。这就产生了估算是以实地面积为准、还是以土地产出面积为准这样的等等问题。这对计算耕地保护补贴造成了一定的困难，需要在政策和技术上加以解决，需要审慎、公平对待。
3.对补偿方式存在多种意见
一是对补偿的内容存在不同意见，部分县（市）认为采取“现金直补”的方式，使农民“看得到、摸得着”，更容易激发积极性；另一种观点认为从长远来看，杭州市已率先建立“城乡统筹、全民覆盖”的基本医疗和基本养老制度，养老保险补贴方式更有利；第三种观点认为可以采取发放“农资券”、补助基本农田建设项目等方式，直接用于农业，防止挥霍。二是对 “普惠性补贴”还是“奖励性补贴”存在争议，有观点认为杭州市经济较为发达、农民相对收入较高，“普惠性补贴”在补偿标准不是突出高的情况下，不仅不足以激发农民保护耕地的积极性，反而容易造成诸多社会矛盾，还是集中资金搞“以奖代补”，缩小补偿范围，提高补偿标准，更容易提高农户和集体保护积极性。
三、建立健全基本农田保护补偿机制的政策建议
1.树立基本农田保护补偿的指导原则
(1)坚持突出重点、先易后难的原则。基本农田补偿涉及面很广，需要着眼于解决实际问题，重点突破，循序渐进，先易后难；(2)坚持用地多出资多、保护多收益多的原则。用地多的地区不但要为其利用资源的行为做出付费，还要对承担基本农田保护地区的发展权进行合理补偿，对所造成的生态破坏和环境污染做出赔偿；(3)坚持公平公正、合理认定的原则。科学合理地确定基本农田保护面积，合法合理地制定补偿标准，让农民和基层组织感觉公平公正，减少矛盾的发生；(4)坚持政府主导、社会参与的原则。建立基本农田保护补偿机制需要强大的资金实力作支撑。现阶段要坚持政府主导，不断加大财政投入，今后要积极引导社会各方参与，多渠道、全方位筹措生态补偿资金，拓宽资金来源渠道。
2.研究完善保障措施
(1)切实落实共同责任。各级政府要把建立基本农田保护补偿机制作为坚守18亿亩耕地红线和统筹城乡发展的有机组成部分，切实加强组织领导，搞好部门之间、区域之间、城乡之间的协调，加强对补偿资金的使用和管理。(2)充分发挥社会监督和公众参与作用。提高人民群众对基本农田保护补偿的认知程度，保障公众的知情权、参与权和监督权。自觉接受监督，认真聆听基层和群众的意见建议，促进基本农田保护补偿机制建立决策的科学化、民主化、规范化。(3)建立补偿金退还追偿制度，按照权责利一致的要求，完善制度设计，加强对基本农田保护的执法巡查，对基本农田保护不力的，通过行政、司法等手段，对基本农田保护补偿金进行追回。