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摘 要 法律援助制度是我国公共法律服务体系的重要组成部分之一，其对于人权保障，建设法治中国具有十分重要的意义。本文结合全国各地多年来法律援助开展的实际情况，全面系统地剖析了目前我国法律援助实施中存在的问题，进而提出了一些健全完善法律援助工作的切实可行的措施。
关键词 资金 人员 平衡 质量 立法
作者简介：杜娟娟，焦作市丰收路市委党校法律法规教研部，讲师。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-030-02
我国对于法律援助制度的探索开始于1994年。20多年间，伴随着国家依法治国的推进和民生保障工作力度的加强，法律援助制度得到了快速发展，已经成为保障和改善民生的一项重要工作，极大地维护了社会公平正义、促进了社会和谐稳定、保障了经济社会健康有序发展。然而，由于受到我国经济、社会、法治发展等诸多因素的影响制约，我国法律援助制度暴露出了一系列的问题，亟待加以解决。
一、我国法律援助制度在实施过程中暴露出的问题
（一）法律援助资金相对短缺，而且支出结构不尽合理
充足的资金是法律援助制度得以建立和发展的物质基础。政府财政拨款、社会捐助、行业奉献等是我国法律援助资金的来源渠道。其中，政府财政拨款是我国法律援助资金来源的主渠道，一般占资金总收入的八成以上。近些年，虽然许多地方已将法律援助专项经费列入地方各级政府财政预算并且逐年增加； 但是，我国法律援助政府财政拨款资金在整个财政预算中的比例低，人均法律援助金额低，财政拨款与现实需求之间仍有一定的差距。而且，在人员经费、基本公用经费、业务经费三块中法律援助资金支出中，业务经费支出在法律援助资金总支出中的比例总体上偏低，导致办案补贴远低于有偿服务案件的报酬，严重挫伤了律师办理法律援助案件的积极性，影响了办理法律援助案件的质量。
（二）人力资源不足，专业化程度不高
法律援助机构的工作人员、社会律师、基层法律工作者以及相关社会组织人员等是我国实际办理法律援助案件主体力量。社会律师与法律援助工作者是法律援助案件办理的主要力量。法律援助机构单位编制少且专业人才缺乏，难以满足实际工作的需要；由于资金保障的不足，许多地方的法律援助成了律师的义务劳动，这导致律师办案总体比重，尤其是优秀律师参与法律援助案件偏低、积极性低，提供法律援助服务的人员通常是执业时间比较短的律师。
（三）法律援助资源分布不均，区域性发展不平衡
受我国经济发展水平和财政状况的影响，我国法律援助资源分布极为不均匀。这种不均匀既有横向的，也有纵向的。横向表现在各省法律援助资金相差悬殊、中东西部发展不平衡，东部地区的资金总量能够占全国总量的一半以上。在西部一些经济欠发达地区，从事法律援助事业的人员严重不足，当地困难群众的相当多的法律援助需求得不到满足。纵向表现为我国的法律援助资金在省、市、县三级政府间配置不均衡。由于省市财力相对充裕，相应地，获得的财政资金自然就比较多，县区财政紧张，法律援助经费短缺表现的更为突出。特别是一些贫困县区，财政拨款只能维持法律援助机构人员的基本工资和必需的办公经费，能够用于办理法律援助案件业务资金很少；律师事务所及律师多数集中在市区内，在经济不发达的县（市），执业律师的数量甚至为“零”，农村地区的律师及法律服务人员更是严重短缺，阻碍当地法律援助工作的开展。
（四）法律援助质量有待于提高
免费的法律援助服务也应当是高质量的，不能因减免费用就降低服务质量。对当事人提供质量较差的法律援助不仅不能实现对当事人权利保护，而且，还会使当事人失去一些诉讼权利，给其带来不利后果。我国法律援助起步较晚，从无到有，由点及面，至今已取得了辉煌的成就，虽然数量得到增长，但是，质量却没有得到很好的保证。实践中，法律援助的服务质量总体上低于商业化法律服务质量。存在律师办案比例和刑事案件比例偏低等问题；有的地方法律援助案件结案率偏低，很多案件长期不能结案归档，处于脱管失控状态。
（五）有关法律援助的立法相对滞后 ，未能形成完整系统的法律援助的法律体系
在我国现在的法律体系中，除了《法律援助条例》、《办理法律援助案件程序规定》外，关于法律援助方面的规定散见于《刑事诉讼法》、《律师法》以及相关的行政法规、规章中，相关规定很不健全，且立法层级不高，未能真正形成配套完善的法律援助立法體系。没有统一明确规定公民享申请法律援助的具体条件、范围、形式、程序。由于立法的缺失，法律援助的具体实施具有了很多不确定性和随意性。法律援助作为一种司法实践，是以给困难群体提供法律帮助，实现司法公正和社会正义为主要目标，其在具体实施中已经显示出其巨大的社会价值和现实意义。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，为适应社会实际需求，进一步扩大了法律援助的覆盖范围，将食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项也纳入了援助范围；探索建立法律援助参与申诉案件代理制度；进一步放宽了经济困难标准，更多困难群众在权益受到侵害时能够得到免费的法律帮助；提出一系列监管措施以保证当事人获得法律援助的质量。进一步提高了实施法律援助的人员经费保障能力。只有通过更高层级的立法固定已有的法律援助经验成果和完善措施，才能使这项重要的法治民生工程能够有法可依。
二、健全完善的法律援助制度的措施
（一）建立法律援助经费保障体系，规范使用法律援助资金，筑牢法律援助的物质保障基础
在我国预算分配体系中，法律援助的资金约占财政总预算的万分之一点二左右，与发达国家还有很大差距，如英国用于法律援助的费用曾经约占财政总预算的5%。伴随法律援助覆盖面的进一步扩大，现有财政拨款难以满足律援助案件的实际需求。法律援助属于财政学上的公共物品，应当以政府财政预算拨款资金为核心，以使得尽可能多的困难群众以及特殊案件当事人的能够享受无偿的且高质量的法律服务。政府应当建立最低法律援助资金保障制度，在现有基础上进一步增加政府财政拨款，确保法律援助经费主渠道的稳定性。拓宽资金来源渠道，遵循“政府主导，社会参与”的原则，多管齐下，多方筹措资金，通过法律服务组织行业奉献，设立资金法律援助专项基金，尝试通过建立受益人费用分担机制，推行诉讼保险制度等多种方法逐步增加法律援助的资金总量。另外，必须规范使用法律援助资金，切实提高经费使用效率。 （二）吸收更多人参与法律援助，提高法律援助人员的整体素质
增加法律援助中心的岗位编制，并且对法律援助中心的相关人员的资格作硬性规定以确保从事法律援助的工作人員具有较高的法律素养。如规定在法律援助中心工作的人员 ，必须具备具备本科学历，而且是法律专业科班出身，必须取得国家司法资格证书；动员全社会的力量参与到法律援助事业中来。虽然作为公共服务体系的组成的法律服务应当由政府承担主要职责，然而法律援助资源不能满足实际需求是我们面临的实际，单纯依靠政府投入是难以满足司法实践需要的。为此，法律援助机构应当采取措施提高律师办理法律援助案件的比例，除了依法让律师承担法律援助义务外，还应当尊重市场规律，采用市场化手段，通过招标投标，政府购买法律服务等方式，吸引经验丰富的优秀的律师和知名的律师事务所参与到法律援助的事业中。另一方面，扩宽法律援助人员的来源渠道，充分发挥法律援助志愿者的作用，调动高校及社会团体参与法律援助积极性，组织退休法官和检察官等长期提供法律援助志愿服务，缓解法律援助资源不足的问题。 最后，加强业务知识培训，提升服务人员的业务水平和服务技能。对法律援助从业人员按照其经验与能力的高低，通过举办讲座和观看法律援助宣传片，组织资历较深、工作经验丰富的律师和司法人员进行案例讲解等形式分批次地做定期培训，提高他们的业务能和办理质量。
（三）全面整合法律援助资源，推动法律援助均衡发展
我国法律援助资金主要依赖于各级地方政府的财政拨款，各地方从中央获得的财政补贴较少，各地区经济发展不平衡直接导致法律援助资源横向分布不均。其次，我国中央和省级财政最好，其次是地市级，县区级最困难，“倒金字塔”形的财政状况导致法律援助财政拨款在层级之间不平衡，所以，推动法律援助均衡发展必须建立法律援助资金专项转移支付制度，逐步增加中央对地方法律援助资金的补贴总量，省级政府也应该增加对各市、县专项用于法律援助的资金数量。另一方面，继续开展“1 1”中国法律援助志愿者行动，此项活动重在解决贫困的中西部地区及基层律师人才短缺问题，满足当地群众能够获得高质量的法律援助服务。相关部门应当制定政策，采取措施，鼓励动员律师和法学专业应届毕业生参与到法律援助志愿服务活动中来。
（四）建立完善法律援助案件质量评估机制，提高法律援助的质量
完备的质量监督评价体制能够确保提高法律援助案件的质量。但是目前主要是通过对案件办理情况的进行调查、回访等形式进行案件质量监督，监督范围也比较狭窄，形式单一，缺乏一套完善的监督评价体制。基于实际需求，应当建立专门的案件质量评估机构，制定明确统一的法律援助案件评价标准，规范案件的受理、审查、决定、指派、实施、监督等程序，坚持日常评估和集中评估相结合，落实案件案件定期清结归档制度，完善法律援助人员诚信服务记录制度。健全完善以事前防范、事中控制、事后监督为内容的案件监督机制，加强对法律援助案件办理全过程进行有效的监控和激励。在规范管理的前提下进行奖优罚劣，积极开展优秀法律援助中心、优秀案件评选、优秀代理词评选活动。把办理法律援助情况作为优秀律师和优秀律师事务所的评选条件，吸引更多的优秀律师参与办理法律援助案件，切实提高法律援助案件的质量。
（五）加强相关立法工作，构建系统完善的法律援助法律体系
完善的立法体系是建立统一的法律援助制度体系的前提。首先，应当在《宪法》条款中明确规定公民的法律援助权利，确立法律援助制度在整个法律体系中的地位。其次，由最高立法机关制定专门的《法律援助法》，使法律援助成为具体的、可实施的制度。中国的法律援助工作开展至今二十余年，伴随《法律援助条例》和各省市的援助法规，规章的颁布实施，制定并颁布统一的《法律援助法》已具备一个良好的立法基础。最后，各地方人大和政府《法律援助法》出台后，在严格遵守法的效力等级原则下，根据本地实际，对地方性法规和政府性规章作出适当调整和完善，制定配套法律制度。
参考文献：
[1]杨宇冠、陈子楠.完善我国法律援助制度若干问题研究.理论导刊.2015.
[2]冯祥武.对我国法律援助资金状况的实证分析.科学·经济·社会.2011.
关键词 资金 人员 平衡 质量 立法
作者简介：杜娟娟，焦作市丰收路市委党校法律法规教研部，讲师。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-030-02
我国对于法律援助制度的探索开始于1994年。20多年间，伴随着国家依法治国的推进和民生保障工作力度的加强，法律援助制度得到了快速发展，已经成为保障和改善民生的一项重要工作，极大地维护了社会公平正义、促进了社会和谐稳定、保障了经济社会健康有序发展。然而，由于受到我国经济、社会、法治发展等诸多因素的影响制约，我国法律援助制度暴露出了一系列的问题，亟待加以解决。
一、我国法律援助制度在实施过程中暴露出的问题
（一）法律援助资金相对短缺，而且支出结构不尽合理
充足的资金是法律援助制度得以建立和发展的物质基础。政府财政拨款、社会捐助、行业奉献等是我国法律援助资金的来源渠道。其中，政府财政拨款是我国法律援助资金来源的主渠道，一般占资金总收入的八成以上。近些年，虽然许多地方已将法律援助专项经费列入地方各级政府财政预算并且逐年增加； 但是，我国法律援助政府财政拨款资金在整个财政预算中的比例低，人均法律援助金额低，财政拨款与现实需求之间仍有一定的差距。而且，在人员经费、基本公用经费、业务经费三块中法律援助资金支出中，业务经费支出在法律援助资金总支出中的比例总体上偏低，导致办案补贴远低于有偿服务案件的报酬，严重挫伤了律师办理法律援助案件的积极性，影响了办理法律援助案件的质量。
（二）人力资源不足，专业化程度不高
法律援助机构的工作人员、社会律师、基层法律工作者以及相关社会组织人员等是我国实际办理法律援助案件主体力量。社会律师与法律援助工作者是法律援助案件办理的主要力量。法律援助机构单位编制少且专业人才缺乏，难以满足实际工作的需要；由于资金保障的不足，许多地方的法律援助成了律师的义务劳动，这导致律师办案总体比重，尤其是优秀律师参与法律援助案件偏低、积极性低，提供法律援助服务的人员通常是执业时间比较短的律师。
（三）法律援助资源分布不均，区域性发展不平衡
受我国经济发展水平和财政状况的影响，我国法律援助资源分布极为不均匀。这种不均匀既有横向的，也有纵向的。横向表现在各省法律援助资金相差悬殊、中东西部发展不平衡，东部地区的资金总量能够占全国总量的一半以上。在西部一些经济欠发达地区，从事法律援助事业的人员严重不足，当地困难群众的相当多的法律援助需求得不到满足。纵向表现为我国的法律援助资金在省、市、县三级政府间配置不均衡。由于省市财力相对充裕，相应地，获得的财政资金自然就比较多，县区财政紧张，法律援助经费短缺表现的更为突出。特别是一些贫困县区，财政拨款只能维持法律援助机构人员的基本工资和必需的办公经费，能够用于办理法律援助案件业务资金很少；律师事务所及律师多数集中在市区内，在经济不发达的县（市），执业律师的数量甚至为“零”，农村地区的律师及法律服务人员更是严重短缺，阻碍当地法律援助工作的开展。
（四）法律援助质量有待于提高
免费的法律援助服务也应当是高质量的，不能因减免费用就降低服务质量。对当事人提供质量较差的法律援助不仅不能实现对当事人权利保护，而且，还会使当事人失去一些诉讼权利，给其带来不利后果。我国法律援助起步较晚，从无到有，由点及面，至今已取得了辉煌的成就，虽然数量得到增长，但是，质量却没有得到很好的保证。实践中，法律援助的服务质量总体上低于商业化法律服务质量。存在律师办案比例和刑事案件比例偏低等问题；有的地方法律援助案件结案率偏低，很多案件长期不能结案归档，处于脱管失控状态。
（五）有关法律援助的立法相对滞后 ，未能形成完整系统的法律援助的法律体系
在我国现在的法律体系中，除了《法律援助条例》、《办理法律援助案件程序规定》外，关于法律援助方面的规定散见于《刑事诉讼法》、《律师法》以及相关的行政法规、规章中，相关规定很不健全，且立法层级不高，未能真正形成配套完善的法律援助立法體系。没有统一明确规定公民享申请法律援助的具体条件、范围、形式、程序。由于立法的缺失，法律援助的具体实施具有了很多不确定性和随意性。法律援助作为一种司法实践，是以给困难群体提供法律帮助，实现司法公正和社会正义为主要目标，其在具体实施中已经显示出其巨大的社会价值和现实意义。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，为适应社会实际需求，进一步扩大了法律援助的覆盖范围，将食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项也纳入了援助范围；探索建立法律援助参与申诉案件代理制度；进一步放宽了经济困难标准，更多困难群众在权益受到侵害时能够得到免费的法律帮助；提出一系列监管措施以保证当事人获得法律援助的质量。进一步提高了实施法律援助的人员经费保障能力。只有通过更高层级的立法固定已有的法律援助经验成果和完善措施，才能使这项重要的法治民生工程能够有法可依。
二、健全完善的法律援助制度的措施
（一）建立法律援助经费保障体系，规范使用法律援助资金，筑牢法律援助的物质保障基础
在我国预算分配体系中，法律援助的资金约占财政总预算的万分之一点二左右，与发达国家还有很大差距，如英国用于法律援助的费用曾经约占财政总预算的5%。伴随法律援助覆盖面的进一步扩大，现有财政拨款难以满足律援助案件的实际需求。法律援助属于财政学上的公共物品，应当以政府财政预算拨款资金为核心，以使得尽可能多的困难群众以及特殊案件当事人的能够享受无偿的且高质量的法律服务。政府应当建立最低法律援助资金保障制度，在现有基础上进一步增加政府财政拨款，确保法律援助经费主渠道的稳定性。拓宽资金来源渠道，遵循“政府主导，社会参与”的原则，多管齐下，多方筹措资金，通过法律服务组织行业奉献，设立资金法律援助专项基金，尝试通过建立受益人费用分担机制，推行诉讼保险制度等多种方法逐步增加法律援助的资金总量。另外，必须规范使用法律援助资金，切实提高经费使用效率。 （二）吸收更多人参与法律援助，提高法律援助人员的整体素质
增加法律援助中心的岗位编制，并且对法律援助中心的相关人员的资格作硬性规定以确保从事法律援助的工作人員具有较高的法律素养。如规定在法律援助中心工作的人员 ，必须具备具备本科学历，而且是法律专业科班出身，必须取得国家司法资格证书；动员全社会的力量参与到法律援助事业中来。虽然作为公共服务体系的组成的法律服务应当由政府承担主要职责，然而法律援助资源不能满足实际需求是我们面临的实际，单纯依靠政府投入是难以满足司法实践需要的。为此，法律援助机构应当采取措施提高律师办理法律援助案件的比例，除了依法让律师承担法律援助义务外，还应当尊重市场规律，采用市场化手段，通过招标投标，政府购买法律服务等方式，吸引经验丰富的优秀的律师和知名的律师事务所参与到法律援助的事业中。另一方面，扩宽法律援助人员的来源渠道，充分发挥法律援助志愿者的作用，调动高校及社会团体参与法律援助积极性，组织退休法官和检察官等长期提供法律援助志愿服务，缓解法律援助资源不足的问题。 最后，加强业务知识培训，提升服务人员的业务水平和服务技能。对法律援助从业人员按照其经验与能力的高低，通过举办讲座和观看法律援助宣传片，组织资历较深、工作经验丰富的律师和司法人员进行案例讲解等形式分批次地做定期培训，提高他们的业务能和办理质量。
（三）全面整合法律援助资源，推动法律援助均衡发展
我国法律援助资金主要依赖于各级地方政府的财政拨款，各地方从中央获得的财政补贴较少，各地区经济发展不平衡直接导致法律援助资源横向分布不均。其次，我国中央和省级财政最好，其次是地市级，县区级最困难，“倒金字塔”形的财政状况导致法律援助财政拨款在层级之间不平衡，所以，推动法律援助均衡发展必须建立法律援助资金专项转移支付制度，逐步增加中央对地方法律援助资金的补贴总量，省级政府也应该增加对各市、县专项用于法律援助的资金数量。另一方面，继续开展“1 1”中国法律援助志愿者行动，此项活动重在解决贫困的中西部地区及基层律师人才短缺问题，满足当地群众能够获得高质量的法律援助服务。相关部门应当制定政策，采取措施，鼓励动员律师和法学专业应届毕业生参与到法律援助志愿服务活动中来。
（四）建立完善法律援助案件质量评估机制，提高法律援助的质量
完备的质量监督评价体制能够确保提高法律援助案件的质量。但是目前主要是通过对案件办理情况的进行调查、回访等形式进行案件质量监督，监督范围也比较狭窄，形式单一，缺乏一套完善的监督评价体制。基于实际需求，应当建立专门的案件质量评估机构，制定明确统一的法律援助案件评价标准，规范案件的受理、审查、决定、指派、实施、监督等程序，坚持日常评估和集中评估相结合，落实案件案件定期清结归档制度，完善法律援助人员诚信服务记录制度。健全完善以事前防范、事中控制、事后监督为内容的案件监督机制，加强对法律援助案件办理全过程进行有效的监控和激励。在规范管理的前提下进行奖优罚劣，积极开展优秀法律援助中心、优秀案件评选、优秀代理词评选活动。把办理法律援助情况作为优秀律师和优秀律师事务所的评选条件，吸引更多的优秀律师参与办理法律援助案件，切实提高法律援助案件的质量。
（五）加强相关立法工作，构建系统完善的法律援助法律体系
完善的立法体系是建立统一的法律援助制度体系的前提。首先，应当在《宪法》条款中明确规定公民的法律援助权利，确立法律援助制度在整个法律体系中的地位。其次，由最高立法机关制定专门的《法律援助法》，使法律援助成为具体的、可实施的制度。中国的法律援助工作开展至今二十余年，伴随《法律援助条例》和各省市的援助法规，规章的颁布实施，制定并颁布统一的《法律援助法》已具备一个良好的立法基础。最后，各地方人大和政府《法律援助法》出台后，在严格遵守法的效力等级原则下，根据本地实际，对地方性法规和政府性规章作出适当调整和完善，制定配套法律制度。
参考文献：
[1]杨宇冠、陈子楠.完善我国法律援助制度若干问题研究.理论导刊.2015.
[2]冯祥武.对我国法律援助资金状况的实证分析.科学·经济·社会.2011.