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9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》公布（下称《指导意见》），各界热盼已久的国企改革顶层设计方案“靴子落地”，国企改制重启新一轮提速增效。
与上一轮改革“脱困”目标不同，这一轮改革将更多涉及体制机制问题，也将触及繁杂的既有利益藩篱，且《指导意见》明确提出“2020年在关键性领域取得阶段性成果，国企公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国企”的目标，时间紧，任务重。
近几个月以来，习近平多次对国企改革发声，指出国企特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，“必须搞好”。李克强也多次强调国企改革的重要性和紧迫性。
《指导意见》明确提出国企与民企是相辅相成的要坚持国企在国家发展中的重要地位不动摇坚持把国企做大做强做优不动摇。
“《指导意见》偏向于原则性、纲领性，后续配套文件会部署细节。”一位参与文件起草的人士称，国资委会同财政部、人社部等花费两年时间来制定多个配套文件，不少央企也参与了讨论，个别领域会一企一策，“不能让顶层设计流于口号”。
9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，一份重要的配套文件面世，改革进一步加速。
《财经国家周刊》记者获悉，最终定稿的配套文件数量可能超出此前外界预期，除薪酬改革、国企整合、防止国有资产流失等方面外，还会在企业社会责任、党建工作、现代企业制度建立、电力领域改革、石油天然气体制改革、东北国企改革等细分领域上做出部署。
自2013年酝酿起，几经辗转数易其稿，配套政策究竟要解决哪些问题、未来将建立怎样的国资国企构架、部委间将建立怎样的协调机制、备受关注的央企大整合又有何动作、厂办社会等历史包袱怎么办、市场化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑问，还有待回答。
可以预计，配套文件接下来将继续选择性公开，最早的一批应该集中在国企分类、员工持股等方面。基本政策已明确，关键就在落实，成败也在落实。
五大问题导向
上一轮国企改革持续了数十年，期间争论不断，有观点甚至认为新的改革将弱化国企地位，将国企与民企放到了对立面上，直至此次《指导意见》的发布，才将诸多偏见逐个击破。根据《指导意见》，国企与民企是相辅相成的，要坚持国企在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国企做大做强做优不动摇。
《指导意见》全面、详细地划定了整个改革的方向和关键点，分析人士认为，后续关键配套政策，需要对如下问题予以明确回答：
一是如何使国有企业真正成为独立的市场主体。
各界期待，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利义务和责任相统一，坚持激励机制与约束机机制相结合的解法，让国企依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展。此间具体细则，有望在关于规范国企法人治理结构等文件中详解。
二是如何以管资本为主加强国有资产监管。
专家预计，针对于此，有望出台关于国有资产监管方式转变的文件，一方面要求国资委从管企业转变为管资本，建立权力清单和责任清单“两个清单”，并同时做到“三个归位”，即将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
另一方面，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。并且，优化资本布局结构，优化国有资本重点投资方向和领域。
目前，国资委旗下已经拥有国新控股、国开投、中国诚通三家运营国资的公司，一些会逐步改制，也还会再组建新的公司。并且，经营性的国有资产将集中统一监管，会建立覆盖全部国企、分级管理的国有资本经营预算制度。
三是如何防止国有资产流失，遏制腐败。这其中，根据《指导意见》提出的完善“三道防线”、强化“两类追责”，以及《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中提出的具体细则，空前强化国资委的监管职能。
四是如何通过改革激发活力。
对此，需要在薪酬改革、员工持股、功能分类定位等多个方面来出台相应政策。例如，依法落实企业法定财产权和经营自主权，推动国企与市场深度融合以及建立领导人员分类分层制度、市场化选聘经营层、差别化薪酬等。鼓励各类管理人员公开招聘、竞争上岗。
针对国资运营和国资委定位等问题或将出台有关外派监事会、国有企业国有资本审计监督、国有资本投资、运营公司等文件。
还有一个问题，是处理好国企改革与社会公众的关系。
根据《指导意见》和财政部解释，到2020年，国资收益上缴公共财政的比例将提高至30%，更多用于保障和改善民生，并划转部分国有资本充实社会保障基金，民众将直接受益。
不仅如此，公众对监督和改革的参与度也会提升。不仅国企董事会中会增设职工代表，还会实行全员绩效考核和分级分类的员工市场化招聘制度，等等。
重塑运营和监管体系
有参与文件起草的人士介绍，这次的顶层设计方案横到底、竖到边，细节性超出想象，个别领域甚至会一企一策。
此轮国企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也难度空前，涉及国资委、发改委、财政部、人社部、证监会等多个部委，以及诸多体量巨大的国企，牵涉政府简政放权和部门利益调整，也牵涉不同企业之间的矛盾，无异于重塑整个国家的国资监管和运营体系。 《指导意见》明确提到了国企改革中的分类推进、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件这七大方面。后续的配套政策，将会分别针对这七大方面中的主要问题，逐一出台相关细则。
去年下半年，中央全面深化改革领导小组也相继审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》两份文件，加之今年6月获批的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》两份文件以及9月24日面世的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，“N”中已明确了至少五份文件。
除此之外，针对国企现代企业制度的建立，接下来应该还准备陆续出台有关规范国有企业法人治理结构等文件，或将修改国有产权交易流转监管办法和实施细则。
针对国资运营和国资委定位等问题，或将出台有关外派监事会、国有企业国有资本审计监督、国有资本投资、运营公司等文件。
国资监管体制方面也有望出台配套政策。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等，也需要专门规范或规划。
针对国有资产流失，除前述文件外，还或将出台有关国企经营投资责任追究制度的政策，健全违法违规经营责任的追究体系。
《指导意见》明确提出要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。
针对厂办大集体之类遗留问题和国企社会责任等，也需要专门的配套政策，且很可能根据国企现状“一企一策”。
在薪酬改革、员工持股、央企分类考核方面，预计也可能陆续出台配套政策。
除前述领域外，电力体制改革、石油天然气体制改革、盐业体制改革等分产业的已出台和待出台改革方案，也是国企改革大棋局中不可或缺的组成部分。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等基础性文件，还有国有资本投资和运营公司改组组建方案，等等。
同样，一些分区域改革的文件也有望陆续面世，其中或包括针对东北地区国企改革的一些倾斜性政策支持，这从8月国务院印发的《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》的11个方面、130多项支持政策中，就可见一斑。具体上，东北国企改革或在员工持股、实施股权激励等方面收获“大礼包”。
此外，国资委目前还会同多个部门，深入研究各个行业协会在行业调研、谋篇布局等方面如何发挥实质作用，改变“企业上报什么项目，发改委就审批什么项目”的“盲目”现状，减少资源重复建设和产能过剩。
多位参与文件起草的人士告诉《财经国家周刊》记者，在两年多的起草过程中，配套政策数量由少积多，一些本非原计划内的文件可能新增出台，而一些原计划中的文件也可能有所调整。
认识纠偏
《财经国家周刊》记者了解到，从2013年至今，市场预期与国企改革方案的部分重点有所不同，甚至错位。其中，央企大整合的方向和路径、薪酬改革和员工持股改革、厂办大集体这三大难点，市场认识的偏差尤甚。
在央企大整合方面，有关部门正在制定整体路线图，规划出可能的行业布局和企业规模，而具体执行上，或因企业重组过程中的不同难题，调整路线图上的时间表。目前，《指导意见》已经明确传达出了“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”的态度。
“关注大多投向了资本市场，这是必要的，但不是全部。”有国资专家指出，人们误以为央企资源整合就直指上市公司并购，或者就是简单的大合并，但事实上却并非如此。
以中国铁塔公司为例，由中国移动等三大电信运营商出人、出力的“三集合”公司，注册资本仅100亿元，成立短短一年间却为整个电信行业节约出超过500亿元的成本。
不是简单合并，而是拿出一部分共同的基础业务来合作，防止垄断。这种局部业务整合模式，接下来或将在交通等领域推广。
9月2日，继中远集团和中海集团进入整合程序后，招商局集团与中国外运长航集团之间，也启动了重组程序。两者最可能的整合点，是仓储和物流业务。
第二个认识误差，在于薪酬改革和员工持股问题上。
根据有关部门调查，继今年一季度实施国企主要负责人限薪以来，出现了前所未料的现象——核心高管仍兢兢业业，但中层官员却大面积流失。究其原因，在于一部分企业“对文件会错了意”，限薪红线划到了中层甚至基层。
一位铁道系统的国企人士称，问题的严重性可能超出预料，国企离职潮已经掀起，整个铁道系统半年内流失了超过1000名员工，甚至一些金融类国企的中层干部也表露了出走之意。其关键在于，一个人的离职带走的不仅是一批团队，还包括一片市场。“人才流失是最大的国有资产流失”。
《指导意见》的亮点之一，就在于明示“探索实行混合所有制企业员工持股，通过实行员工持股建立激励约束长效机制”。优先支持的，是人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业。
中国企业改革与发展研究会副会长周放生评价，此举并非人人持股、平均持股，而是提出了人才资本的概念，这将影响到后续公司法的修改，影响企业注册资本登记方式的进一步改革，意义重大。但是，《指导意见》没有明确提出“分红权”改革，是一大遗憾。原因在于“分红权”不涉及改制，不涉及流失，也不涉及员工出资持股，更有利于调动骨干员工的积极性。
至于厂办大集体、厂办社会这些历史包袱，认识偏差更甚。
目前，一些国企仍存在诸多历史遗留问题：一方面，离退休人员仍由企业管理，例如鞍钢集团就还有约10万离退休职工，不乏老少四代人依靠企业生存;另一方面，很多老国企仍管理着“三供一业”，即供水、供电、供汽和物业管理，甚至一部分企业的厂区和生活区的“三供一业”都还未分开，仍然在吃“大锅饭”。
据测算，鞍钢要消化其“厂办大集体”，总成本高达110亿元左右。在全国范围内，仅“厂办大集体”这一项改革，就须耗资逾2万亿元。
对此，《指导意见》明确提出，“要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构，继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理”。但是，其改革成本之巨、耗时之久、切入之深，长期以来都令人望而却步，急需中央各部委和地方政府步调一致。
而这已绝非国资委一己之力可为。《指导意见》统一了长期以来部委之间的不同认识，尤其是财政支持，但落地到地方，还涉及到医疗、教育、就业等一系列沉重包袱，地方政府或许仍然会持“拒收”态度。
这即是说，《指导意见》及其后续配套政策，只是万里长征刚刚迈步，对各方认识上、行动上的不断纠偏，将长期持续下去。
与上一轮改革“脱困”目标不同，这一轮改革将更多涉及体制机制问题，也将触及繁杂的既有利益藩篱，且《指导意见》明确提出“2020年在关键性领域取得阶段性成果，国企公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国企”的目标，时间紧，任务重。
近几个月以来，习近平多次对国企改革发声，指出国企特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，“必须搞好”。李克强也多次强调国企改革的重要性和紧迫性。
“《指导意见》偏向于原则性、纲领性，后续配套文件会部署细节。”一位参与文件起草的人士称，国资委会同财政部、人社部等花费两年时间来制定多个配套文件，不少央企也参与了讨论，个别领域会一企一策，“不能让顶层设计流于口号”。
9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，一份重要的配套文件面世，改革进一步加速。
《财经国家周刊》记者获悉，最终定稿的配套文件数量可能超出此前外界预期，除薪酬改革、国企整合、防止国有资产流失等方面外，还会在企业社会责任、党建工作、现代企业制度建立、电力领域改革、石油天然气体制改革、东北国企改革等细分领域上做出部署。
自2013年酝酿起，几经辗转数易其稿，配套政策究竟要解决哪些问题、未来将建立怎样的国资国企构架、部委间将建立怎样的协调机制、备受关注的央企大整合又有何动作、厂办社会等历史包袱怎么办、市场化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑问，还有待回答。
可以预计，配套文件接下来将继续选择性公开，最早的一批应该集中在国企分类、员工持股等方面。基本政策已明确，关键就在落实，成败也在落实。
五大问题导向
上一轮国企改革持续了数十年，期间争论不断，有观点甚至认为新的改革将弱化国企地位，将国企与民企放到了对立面上，直至此次《指导意见》的发布，才将诸多偏见逐个击破。根据《指导意见》，国企与民企是相辅相成的，要坚持国企在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国企做大做强做优不动摇。
《指导意见》全面、详细地划定了整个改革的方向和关键点，分析人士认为，后续关键配套政策，需要对如下问题予以明确回答：
一是如何使国有企业真正成为独立的市场主体。
各界期待，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利义务和责任相统一，坚持激励机制与约束机机制相结合的解法，让国企依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展。此间具体细则，有望在关于规范国企法人治理结构等文件中详解。
二是如何以管资本为主加强国有资产监管。
专家预计，针对于此，有望出台关于国有资产监管方式转变的文件，一方面要求国资委从管企业转变为管资本，建立权力清单和责任清单“两个清单”，并同时做到“三个归位”，即将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
另一方面，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。并且，优化资本布局结构，优化国有资本重点投资方向和领域。
目前，国资委旗下已经拥有国新控股、国开投、中国诚通三家运营国资的公司，一些会逐步改制，也还会再组建新的公司。并且，经营性的国有资产将集中统一监管，会建立覆盖全部国企、分级管理的国有资本经营预算制度。
三是如何防止国有资产流失，遏制腐败。这其中，根据《指导意见》提出的完善“三道防线”、强化“两类追责”，以及《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中提出的具体细则，空前强化国资委的监管职能。
四是如何通过改革激发活力。
对此，需要在薪酬改革、员工持股、功能分类定位等多个方面来出台相应政策。例如，依法落实企业法定财产权和经营自主权，推动国企与市场深度融合以及建立领导人员分类分层制度、市场化选聘经营层、差别化薪酬等。鼓励各类管理人员公开招聘、竞争上岗。
还有一个问题，是处理好国企改革与社会公众的关系。
根据《指导意见》和财政部解释，到2020年，国资收益上缴公共财政的比例将提高至30%，更多用于保障和改善民生，并划转部分国有资本充实社会保障基金，民众将直接受益。
不仅如此，公众对监督和改革的参与度也会提升。不仅国企董事会中会增设职工代表，还会实行全员绩效考核和分级分类的员工市场化招聘制度，等等。
重塑运营和监管体系
有参与文件起草的人士介绍，这次的顶层设计方案横到底、竖到边，细节性超出想象，个别领域甚至会一企一策。
此轮国企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也难度空前，涉及国资委、发改委、财政部、人社部、证监会等多个部委，以及诸多体量巨大的国企，牵涉政府简政放权和部门利益调整，也牵涉不同企业之间的矛盾，无异于重塑整个国家的国资监管和运营体系。 《指导意见》明确提到了国企改革中的分类推进、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件这七大方面。后续的配套政策，将会分别针对这七大方面中的主要问题，逐一出台相关细则。
去年下半年，中央全面深化改革领导小组也相继审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》两份文件，加之今年6月获批的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》两份文件以及9月24日面世的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，“N”中已明确了至少五份文件。
除此之外，针对国企现代企业制度的建立，接下来应该还准备陆续出台有关规范国有企业法人治理结构等文件，或将修改国有产权交易流转监管办法和实施细则。
针对国资运营和国资委定位等问题，或将出台有关外派监事会、国有企业国有资本审计监督、国有资本投资、运营公司等文件。
国资监管体制方面也有望出台配套政策。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等，也需要专门规范或规划。
针对国有资产流失，除前述文件外，还或将出台有关国企经营投资责任追究制度的政策，健全违法违规经营责任的追究体系。
针对厂办大集体之类遗留问题和国企社会责任等，也需要专门的配套政策，且很可能根据国企现状“一企一策”。
在薪酬改革、员工持股、央企分类考核方面，预计也可能陆续出台配套政策。
除前述领域外，电力体制改革、石油天然气体制改革、盐业体制改革等分产业的已出台和待出台改革方案，也是国企改革大棋局中不可或缺的组成部分。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等基础性文件，还有国有资本投资和运营公司改组组建方案，等等。
同样，一些分区域改革的文件也有望陆续面世，其中或包括针对东北地区国企改革的一些倾斜性政策支持，这从8月国务院印发的《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》的11个方面、130多项支持政策中，就可见一斑。具体上，东北国企改革或在员工持股、实施股权激励等方面收获“大礼包”。
此外，国资委目前还会同多个部门，深入研究各个行业协会在行业调研、谋篇布局等方面如何发挥实质作用，改变“企业上报什么项目，发改委就审批什么项目”的“盲目”现状，减少资源重复建设和产能过剩。
多位参与文件起草的人士告诉《财经国家周刊》记者，在两年多的起草过程中，配套政策数量由少积多，一些本非原计划内的文件可能新增出台，而一些原计划中的文件也可能有所调整。
认识纠偏
《财经国家周刊》记者了解到，从2013年至今，市场预期与国企改革方案的部分重点有所不同，甚至错位。其中，央企大整合的方向和路径、薪酬改革和员工持股改革、厂办大集体这三大难点，市场认识的偏差尤甚。
在央企大整合方面，有关部门正在制定整体路线图，规划出可能的行业布局和企业规模，而具体执行上，或因企业重组过程中的不同难题，调整路线图上的时间表。目前，《指导意见》已经明确传达出了“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”的态度。
“关注大多投向了资本市场，这是必要的，但不是全部。”有国资专家指出，人们误以为央企资源整合就直指上市公司并购，或者就是简单的大合并，但事实上却并非如此。
以中国铁塔公司为例，由中国移动等三大电信运营商出人、出力的“三集合”公司，注册资本仅100亿元，成立短短一年间却为整个电信行业节约出超过500亿元的成本。
不是简单合并，而是拿出一部分共同的基础业务来合作，防止垄断。这种局部业务整合模式，接下来或将在交通等领域推广。
9月2日，继中远集团和中海集团进入整合程序后，招商局集团与中国外运长航集团之间，也启动了重组程序。两者最可能的整合点，是仓储和物流业务。
第二个认识误差，在于薪酬改革和员工持股问题上。
根据有关部门调查，继今年一季度实施国企主要负责人限薪以来，出现了前所未料的现象——核心高管仍兢兢业业，但中层官员却大面积流失。究其原因，在于一部分企业“对文件会错了意”，限薪红线划到了中层甚至基层。
一位铁道系统的国企人士称，问题的严重性可能超出预料，国企离职潮已经掀起，整个铁道系统半年内流失了超过1000名员工，甚至一些金融类国企的中层干部也表露了出走之意。其关键在于，一个人的离职带走的不仅是一批团队，还包括一片市场。“人才流失是最大的国有资产流失”。
《指导意见》的亮点之一，就在于明示“探索实行混合所有制企业员工持股，通过实行员工持股建立激励约束长效机制”。优先支持的，是人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业。
中国企业改革与发展研究会副会长周放生评价，此举并非人人持股、平均持股，而是提出了人才资本的概念，这将影响到后续公司法的修改，影响企业注册资本登记方式的进一步改革，意义重大。但是，《指导意见》没有明确提出“分红权”改革，是一大遗憾。原因在于“分红权”不涉及改制，不涉及流失，也不涉及员工出资持股，更有利于调动骨干员工的积极性。
至于厂办大集体、厂办社会这些历史包袱，认识偏差更甚。
目前，一些国企仍存在诸多历史遗留问题：一方面，离退休人员仍由企业管理，例如鞍钢集团就还有约10万离退休职工，不乏老少四代人依靠企业生存;另一方面，很多老国企仍管理着“三供一业”，即供水、供电、供汽和物业管理，甚至一部分企业的厂区和生活区的“三供一业”都还未分开，仍然在吃“大锅饭”。
据测算，鞍钢要消化其“厂办大集体”，总成本高达110亿元左右。在全国范围内，仅“厂办大集体”这一项改革，就须耗资逾2万亿元。
对此，《指导意见》明确提出，“要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构，继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理”。但是，其改革成本之巨、耗时之久、切入之深，长期以来都令人望而却步，急需中央各部委和地方政府步调一致。
而这已绝非国资委一己之力可为。《指导意见》统一了长期以来部委之间的不同认识，尤其是财政支持，但落地到地方，还涉及到医疗、教育、就业等一系列沉重包袱，地方政府或许仍然会持“拒收”态度。
这即是说，《指导意见》及其后续配套政策，只是万里长征刚刚迈步，对各方认识上、行动上的不断纠偏，将长期持续下去。