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【摘 要】棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。为了能够推进棚户区改造项目顺利实施，同时促进土地及房地产市场平稳健康发展，包头市政府分别于2013年、2015年出台了相应的政策，特别是对棚户区改造项目完成后土地出让起始价方面作出了明确规定。本文将通过数据比对，就包头市对棚户区改造项目完成后土地出让起始价确定方式进行分析，研究探讨较为合理的价格确定方式。
【关键词】棚户区改造；土地；出让起始价；确定
一、棚户区改造土地出让起始价确定政策
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差，有的甚至存在安全隐患的区域及“城中村”（所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。）。2008年以来，中共中央启动保障性安居工程，并将棚户区改造工作作为一项重要内容，按照“政府主导、市场运作”的原则实施，加快推进改造步伐。对于棚户区改造，中国政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持，并出台了相关政策。如鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策，此外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造。最终实现有效地解决低收入家庭的住房困难，体现社会公平、公正；提升和完善城市功能，改善城区落后面貌；优化配置土地资源，促进土地合理利用；增加社会就业，促进地区的产业结构调整；密切党与居民群众的感情，促进社会和谐。
为了加快棚户区（城中村）改造步伐，改善棚户区居民（城中村居民）居住条件，带动投资、消费及相关产业发展，进一步优化城市功能，提升综合承载能力，促进经济增长与社会和谐，2013年12月，包头市政府印发了《关于进一步推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》，从棚户区（城中村）改造的总体要求及原则、改造范围、工作职责、改造模式、政策支持等方面做了详细规定，明确了“安置房建设用地出让起始价按照成本加政府必收费用确定”。
在全国步入新常态时期，为了贯彻落实稳增长、促發展的重要战略部署，推动全市土地和房地产市场平稳健康发展，2015年7月，包头市政府印发了《供应进一步促进土地及房地产市场平稳健康发展的若干意见》，明确规定“凡列入全市棚户区（城中村）改造计划经自治区住建厅备案的项目，除享受《包头市人民政府关于进一步推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》文件规定政策外，再给予下列政策支持：安置房用地出让起始价按照成本加五项基金确定；出让腾空净地（安置房用地除外）的政府收益比例由不低于30%调整为不低于25%”。
二、适用政策比较分析
在工作实践中，对包头市棚户区改造项目运用上述优惠政策时，无论是安置房用地出让起始价的确定，还是腾空净地出让起始价的确定，均需要一个基数，即用以确定五项基金的土地出让价格和用以确定政府收益的土地出让价格。在以往工作中，常采用以审核成本金额倒推的方式来确定上述基数（方式一）。在这种方式下，项目土地审核成本便成为这个基数高低的决定因素，也就成为了安置用房用地出让起始价和腾空净地出让起始价的决定因素；而采用以土地市场评估价格为基数的方式（方式二），该基数的高低则不仅受土地成本高低的影响，同时还由土地在某种规划条件下的正常市场价格所决定。这种方式下，安置房用地出让起始价和腾空净地出让起始价则是由土地市场价格与审核成本两个因素共同决定。
假设有相邻且等面积、同规划、不同成本的3宗棚户区改造安置房用地，分别采用成本倒推方式（方式一），和市场评估价确定方式（方式二）来确定3宗土地的出让起始价，并进行比较（详见表1）。通过比较得出如下结论：1.无论采用何种方式，按照前述棚户区改造政策，成本高低都会对土地出让起始价造成影响；2.采用方式一确定的3宗土地出让起始价的差距远大于采用方式二确定的，可见方式一受成本高低影响大于方式二的；3.采用方式二确定的3宗土地出让起始价更加接近于土地正常市场价格。
假设有相邻且等面积、同规划、不同成本的3宗棚户区改造腾空用地，分别采用成本倒推方式（方式一），和市场评估价确定方式（方式二）来确定3宗土地的出让起始价（底价），并进行比较（详见表2）。通过比较也能得出与安置房用地假设条件下相同的结论。
通过比较，不难看出在两种方式中，成本高低对确定安置用房用地出让起始价（底价）和腾空净地出让起始价（底价）而言，方式一中的影响作用最直接且大于方式二中的影响，从而也会对一个区域土地市场价格体系的稳定性带来影响。
三、执行政策思路
1.基于上述比对分析，为了维护土地市场价格体系的总体平衡与稳定，使土地成本高低对土地价格影响降至最小，保障政府收益部分的市场价值水平，采用市场评估方式（方式二）较成本倒推方式（方式一）更易于实现前述目标。
2.安置房用地出让起始价按照成本加五项基金确定，而五项基金的确定除与土地的出让起始价相关外，还涉及土地的面积、各项基金间的关系等多重因素，计算过程相对复杂。而近几年，包头市区商住项目用地的五项基金与土地价款的占比多为15%-18%，最多不超过20%。为了政策操作简便易行，建议安置房用地出让起始价五项基金部分按照起始价一定比例直接确定，最多不超过20%。
【关键词】棚户区改造；土地；出让起始价；确定
一、棚户区改造土地出让起始价确定政策
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差，有的甚至存在安全隐患的区域及“城中村”（所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。）。2008年以来，中共中央启动保障性安居工程，并将棚户区改造工作作为一项重要内容，按照“政府主导、市场运作”的原则实施，加快推进改造步伐。对于棚户区改造，中国政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持，并出台了相关政策。如鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策，此外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造。最终实现有效地解决低收入家庭的住房困难，体现社会公平、公正；提升和完善城市功能，改善城区落后面貌；优化配置土地资源，促进土地合理利用；增加社会就业，促进地区的产业结构调整；密切党与居民群众的感情，促进社会和谐。
为了加快棚户区（城中村）改造步伐，改善棚户区居民（城中村居民）居住条件，带动投资、消费及相关产业发展，进一步优化城市功能，提升综合承载能力，促进经济增长与社会和谐，2013年12月，包头市政府印发了《关于进一步推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》，从棚户区（城中村）改造的总体要求及原则、改造范围、工作职责、改造模式、政策支持等方面做了详细规定，明确了“安置房建设用地出让起始价按照成本加政府必收费用确定”。
在全国步入新常态时期，为了贯彻落实稳增长、促發展的重要战略部署，推动全市土地和房地产市场平稳健康发展，2015年7月，包头市政府印发了《供应进一步促进土地及房地产市场平稳健康发展的若干意见》，明确规定“凡列入全市棚户区（城中村）改造计划经自治区住建厅备案的项目，除享受《包头市人民政府关于进一步推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》文件规定政策外，再给予下列政策支持：安置房用地出让起始价按照成本加五项基金确定；出让腾空净地（安置房用地除外）的政府收益比例由不低于30%调整为不低于25%”。
二、适用政策比较分析
在工作实践中，对包头市棚户区改造项目运用上述优惠政策时，无论是安置房用地出让起始价的确定，还是腾空净地出让起始价的确定，均需要一个基数，即用以确定五项基金的土地出让价格和用以确定政府收益的土地出让价格。在以往工作中，常采用以审核成本金额倒推的方式来确定上述基数（方式一）。在这种方式下，项目土地审核成本便成为这个基数高低的决定因素，也就成为了安置用房用地出让起始价和腾空净地出让起始价的决定因素；而采用以土地市场评估价格为基数的方式（方式二），该基数的高低则不仅受土地成本高低的影响，同时还由土地在某种规划条件下的正常市场价格所决定。这种方式下，安置房用地出让起始价和腾空净地出让起始价则是由土地市场价格与审核成本两个因素共同决定。
假设有相邻且等面积、同规划、不同成本的3宗棚户区改造安置房用地，分别采用成本倒推方式（方式一），和市场评估价确定方式（方式二）来确定3宗土地的出让起始价，并进行比较（详见表1）。通过比较得出如下结论：1.无论采用何种方式，按照前述棚户区改造政策，成本高低都会对土地出让起始价造成影响；2.采用方式一确定的3宗土地出让起始价的差距远大于采用方式二确定的，可见方式一受成本高低影响大于方式二的；3.采用方式二确定的3宗土地出让起始价更加接近于土地正常市场价格。
假设有相邻且等面积、同规划、不同成本的3宗棚户区改造腾空用地，分别采用成本倒推方式（方式一），和市场评估价确定方式（方式二）来确定3宗土地的出让起始价（底价），并进行比较（详见表2）。通过比较也能得出与安置房用地假设条件下相同的结论。
通过比较，不难看出在两种方式中，成本高低对确定安置用房用地出让起始价（底价）和腾空净地出让起始价（底价）而言，方式一中的影响作用最直接且大于方式二中的影响，从而也会对一个区域土地市场价格体系的稳定性带来影响。
三、执行政策思路
1.基于上述比对分析，为了维护土地市场价格体系的总体平衡与稳定，使土地成本高低对土地价格影响降至最小，保障政府收益部分的市场价值水平，采用市场评估方式（方式二）较成本倒推方式（方式一）更易于实现前述目标。
2.安置房用地出让起始价按照成本加五项基金确定，而五项基金的确定除与土地的出让起始价相关外，还涉及土地的面积、各项基金间的关系等多重因素，计算过程相对复杂。而近几年，包头市区商住项目用地的五项基金与土地价款的占比多为15%-18%，最多不超过20%。为了政策操作简便易行，建议安置房用地出让起始价五项基金部分按照起始价一定比例直接确定，最多不超过20%。