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随着工业化、城镇化的进一步加速，鉴于当前国内经济发展水平不均衡，部分地区经济相对落后的局面，流动人口的规模、数量已经达到了前所未有的程度，流动人口的剧增带来的一系列诸如子女教育、社会保障、计生工作不便统一管理等难题。针对大量农村人口涌入城市，流动人口的服务管理难以开展的困局，应该积极发现问题、理清思路、完善服务管理机制，切实做到合理、有序、完善、规范。
当前，宁夏固原市正处在工业化、城镇化向纵深发展的关键阶段，经济社会发展水平迅速提升，生产要素聚集明显加速，农村人口大量向城市流动，流动人口数量大幅增加，人口流进流出数量多、频率高、范围广，计生信息变化快，对人口计生部门进一步做好流动人口服务管理工作带来不少困难，同时也带来了新的挑战。加强流动人口服务管理工作，切实保障流动人口合法权益，已成为当前创新社会管理亟待研究解决的问题。
一、固原流动人口服务管理存在的难题及原因
1.流动频繁，住所难以确定
流动人口由于忙于生计、总体收入不高，且有固定住所的不多，与流出地的联系也不多，很难掌握他们的住所；再加上有的小区本身居住人员就很复杂，物业配合不积极，就是找到其居住的小区也难以找到其本人住所。
2.无明确界定的主管部门
流动人口服务管理各个部门都在喊，但效果不明显，有的部门为了自己的工作需要，只采集自己需要的信息，而且各部门重复的调查又会引起流动人口的厌烦；尽管相关部门采集了一定的信息，但没有专门的部门牵头，最终导致信息资源还是不能共享。据不完全统计，公安、人口计生等部门的流动人口数据就有较大的出入。
3.人口计生部门本身存在重管理轻服务的思想
不少乡镇的人口计生部门对流动人口往往管理多、服务少，在流动人口服务方面只强化计生方面的服务，而在育龄妇女生殖保健方面关注得不多，没有将服务与管理并重。
4.服务管理方式单一，创新不够
对流动人口的服务管理目前只局限以重大节日回归开发计生服务，但思路不宽、方法不多。
5.《条例》宣传不到位，落实不到位
《流动人口计划生育工作条例》颁布后，各地虽然做了一些宣传和学习工作，但范围不够广、力度不够大，流动人口计划生育工作由户籍地与现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主的要求落实不到位，流入地的人口计生部门往往疏于管理，不少地方未将流入人口纳入计划生育正常管理范围。
二、对固原市流动人口服务管理的建议
加强和创新社会管理，切实保障流动人口合法权益，必须坚持以人为本的科学发展观，顺势应时、更新观念、理清思路、按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的指导方针，进一步加大工作力度，加快建立属地化管理、市民化服务、信息化支撑、综合治理的流动人口计生服务管理新机制。
1.建立完善流动人口计生服务管理新机制
各级政府要将流动人口计生工作纳入人口计生服务管理工作的全局中，建立相关部门联席会议制度和信息通报制度。公安、民政、工商、卫生、统计、人力资源和社会保障、住房和城乡建设等部门要积极探索建立流动人口信息共享机制，逐步形成政府主导、部门配合、管理互补、服务互动、信息互通、多方共赢的流动人口计生服务管理新机制。
充分发挥城市社区的服务作用，实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接。将流动人口计生管理纳入社区卫生、社区警务、物业及基层流动人口协管员的工作职责之中，采取联合办公、“一站式”服务等方式，拓宽流动人口计生服务管理新渠道，形成社区流动人口计生服务管理的整体合力。
坚持社会参与，广泛调动社会力量做好流动人口计生服务管理工作。在流动人口集中的社区、企业、集贸市场等成立流动人口计生协会，促进流动人口计生自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
将流动人口计生工作纳入出租房管理、市场管理和劳动用工等管理工作中，房屋租赁中介机构、房屋出租（借）人和物业服务企业等有关组织和个人在村民委员会、居民委员会了解流动人口情况时，要如实提供相关信息，探索合同管理、以房管人、以地管人、以厂管人等有效机制，落实企业法人责任制，督促个人、企事业单位履行职责，合力做好流动人口计生服务管理工作。
2.流入地和流出地落实服务管理责任
切实按照国家和自治区的要求，认真落实流出地和流入地的各项工作职责，推动建立流动人口计生统一服务新体制，不断提高流动人口计生服务管理水平。
流入地要按照“以现居住地管理为主”原则和“属地化管理、市民化服务”的要求，将流动人口计生工作纳入经常性工作范围，明确责任目标，落实管理职责，健全完善流动人口登记、婚育证明查验、宣传教育、避孕药具发放、免费技术服务等制度，积极为办理暂住证的流动人口提供市民化服务，以多种形式增强流动人口对流入地的归属感和认同感，促进流动人口同当地居民的融洽。
流出地要从源头上加强对流出人员计划生育的服务和管理，加强对流出育龄妇女的登记工作并及时向流入地提供相关信息；积极做好对外出人员的宣传、教育和培训工作，指导流出已婚育龄妇女落实安全、有效、适宜的避孕节育措施；依法为符合条件的流出人口办理生育服务事项，依法落实流出计划生育家庭应该享有的奖励优惠政策。
流入地和流出地要加强协调配合，推进两地的区域协作。积极探索流动人口计生双向考核的有效办法，促进流入地和流出地有效落实服务和管理责任。
3.构建流动人口计生工作“一盘棋”新格局
提高流动人口服务管理水平，是加强和创新社会管理、完善基本公共服务的重要内容，是落实计划生育基本国策、稳定低生育水平的关键环节，是统筹解决人口问题、促进和谐社会建设的重点任务。关注和关心流动人口，体现的不仅是一座城市的人文精神，也是一座城市在发展进程中不可回避的课题，更是社会能否和谐进步的关键所在。社会是一个相互依存的有机体，社会成员之间的公正与平等、信任与合作、宽容与关爱是这个有机体和谐发展的基本要求。只有消除歧视、真诚容纳，使流动人口融入到城市主流社会，推进社会的多元融合，这样才能构建起真正意义上的和谐社会。 依托已婚育龄妇女信息系统，巩固和完善全市流动人口全员信息系统，真正实现流动人口计生信息适时变动、异地查询；充分利用政府及相关部门信息网络，依托社区和行业信息管理载体，做到信息互联共享，特别是公安机关登记流动人口、办理居住证时，要与人口计生部门互相交换信息，并形成制度。将流动人口计生信息化建设纳入人口计生信息化发展规划，列入工作目标管理考核中；完善流动人口计生信息管理制度，设定合理的统计指标体系。坚持以出租房、流动人口集中居住地和封闭住宅区管理为重点，强化社区外来人口登记，大力推行“一站式服务、以房管人、证件代管”等有效管理机制，落实房屋出租人、承租人的相关责任。
4.切实保障流动人口计划生育合法权益
各基层、各有关部门要利用网站、电视、广播、报纸、宣传栏等平台，向流动人口广泛宣传人口计生政策法规、技术服务、生殖保健、便民措施等内容。各基层及以上人口计生部门要开通流动人口计生宣传服务热线电话，及时解答生育政策、技术服务、办理相关证件等有关问题。在流动人口集中的地方，要开展经常性的送政策、送知识、送服务、送药具上门等关怀关爱流动人口的服务活动，加强流动人口计生服务管理工作。
在发放和查验流动人口婚育证明、办理生育相关手续时，流入地和流出地要按照各自职责，依法审查流动人口婚姻生育状况，按照相关规定认真做好资料审核、公示公告、登记发证工作。要增强服务意识，积极为流动人口生育、避孕节育提供技术服务，做到服务上门。各基层、乡镇、社区要建立违法生育举报奖励制度，公布举报电话，接受群众监督。
认真落实流动已婚育龄夫妇免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务工作。要加强城镇计生服务体系建设，通过基层计划生育服务站、流动服务车、社区服务网点，提高流动人口计生免费技术服务覆盖率，全面落实流动人口计生宣传倡导、技术服务和奖励优待。畅通流动人口免费领取药具的渠道，随时为流动人口提供计划生育服务，真正使流动人口享受到与户籍人口同等的计生服务。
要畅通流动人口投诉渠道。通过设立流动人口维权热线和信访电子信箱等渠道及时解答群众疑问，接受群众监督。要通过人口计生基层组织网络，帮助流动人口计生家庭排忧解难，为留守家庭提供生产、生活帮助，畅通流动人口表达意愿、反映诉求、维护权益的渠道。深入开展“爱在流动”公益活动，积极想办法为流动人口办好事、办实事。
三、固原市流动人口服务管理的对策
1.进一步加强流动人口服务管理的队伍网络建设
流动人口计生服务管理工作面广量大，涉及信息采集登记、统计汇总、证件发放查验、服务管理信息交流、两地协作等内容，还要协调宣传、规统、科技、财务等条线做好相关计生服务管理工作，要切实充实县级以下人口计生部门流动人口服务管理的力量。另外，可以积极探索培育扶持民间组织，加强社会工作人才队伍建设。
2.进一步完善流动人口服务管理双向考核评估制度
由于流动人口构成的复杂性、居住地点的随意性、生育行为的隐蔽性和人口计生专线的本位主义，给实际考核评估带来难度，难以真实反映一个地区的流动人口计生服务管理情况。因此，市、县（区）、乡镇、村（居）应完善“双向”考核评估制度。
明确户籍地和现居住地两地职责，实现流动人口双向管理，通过签订双向服务协作协议，落实目标责任。组织流动人口计生服务管理专项考核，做到综合考核与平时调查相结合，人口计生专线登记信息与相关部门信息、PADIS（人口宏观管理与决策信息系统）平台交流信息相核对，资料检查与入户抽查相结合。
加大对PADIS流动人口系统的评估、考核的力度，PADIS流动人口系统运行情况是最能体现一个地区流动人口“双向协作”和服务管理情况的重要平台，进一步修改和完善系统运行程序，加强对PADIS系统的培训、指导、督促，强化以孕情监测、避孕措施落实为主的计生技术服务信息交流，提高PADIS系统的运行效率，要加大对PADIS流动人口系统的评估、考核的力度，以系统内的各项数据作为考核的主要依据。
3.进一步推进流动人口服务管理的综合治理机制
加强与公安、工商、社会保障、卫生、教育等部门的协作，实现信息共享。由政府牵头，明确相关部门工作职责，定期召开流动人口服务管理联席会议，强化信息资源共享，进一步建立健全流动人口服务管理的机制，形成齐抓共管的格局。
4.进一步创新流动人口服务管理模式
流动人口的服务管理是和谐社会建设的要求，必须完善制度、加大部门之间的协调力度，让每一个流动人口享受到人口计生服务，切实保障流动人口合法权益。逐步推进流动人口基本公共服务均等化，提供同等的市民化服务与管理，不断扩大流动人口计划生育服务的覆盖面，为流动人口提供出生一级干预、孕前优生健康筛查、生殖健康检查等规定的免费服务。
5.进一步用《条例》来规范流动人口服务与管理
做好流动人口计划生育服务管理工作，落实《流动人口计划生育工作规定》是关键。
一是做好学习宣传，在人口计生系统强化《条例》的学习贯彻，在群众中开展《条例》的宣传，与相关部门做好沟通协调，形成学《条例》、落实《条例》的良好氛围；二是做好服务管理，加大对流动人口的服务力度，着力推进公共服务均等化，实现同管理、同服务、同考核，保障流动人口计划生育和生殖健康的合法权益；三是做好督查考核，以落实部门责任、推进综合治理为重点，明确户籍地和现居住地工作责任，规范管理行为，完善流动人口计划生育服务和管理新体制。
加强流动人口计划生育服务管理是人口和计划生育工作的重要组成部分，也是新时期创新社会管理的重要内容。做好流动人口计划生育服务管理，有利于引导人口有序流动、合理分布，对于有效控制人口过快增长、稳定低生育水平、维护社会稳定、促进社会和谐具有重要意义。政府和有关部门必须充分认识加强流动人口计划生育服务管理工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步统一思想、明确任务、扎实工作，把流动人口计划生育服务管理工作提到一个新水平。
总而言之，只有全面改革和创新社会服务管理机制，健全规范管理服务制度，树立统一的国民待遇理念，才能真正实现流动人口的稳定和谐，才有助于和谐社会的构建和经济的快速稳定发展。
（作者单位：宁夏回族自治区固原市人口计生局）
（实习编辑 高龙辉）
当前，宁夏固原市正处在工业化、城镇化向纵深发展的关键阶段，经济社会发展水平迅速提升，生产要素聚集明显加速，农村人口大量向城市流动，流动人口数量大幅增加，人口流进流出数量多、频率高、范围广，计生信息变化快，对人口计生部门进一步做好流动人口服务管理工作带来不少困难，同时也带来了新的挑战。加强流动人口服务管理工作，切实保障流动人口合法权益，已成为当前创新社会管理亟待研究解决的问题。
一、固原流动人口服务管理存在的难题及原因
1.流动频繁，住所难以确定
流动人口由于忙于生计、总体收入不高，且有固定住所的不多，与流出地的联系也不多，很难掌握他们的住所；再加上有的小区本身居住人员就很复杂，物业配合不积极，就是找到其居住的小区也难以找到其本人住所。
2.无明确界定的主管部门
流动人口服务管理各个部门都在喊，但效果不明显，有的部门为了自己的工作需要，只采集自己需要的信息，而且各部门重复的调查又会引起流动人口的厌烦；尽管相关部门采集了一定的信息，但没有专门的部门牵头，最终导致信息资源还是不能共享。据不完全统计，公安、人口计生等部门的流动人口数据就有较大的出入。
3.人口计生部门本身存在重管理轻服务的思想
不少乡镇的人口计生部门对流动人口往往管理多、服务少，在流动人口服务方面只强化计生方面的服务，而在育龄妇女生殖保健方面关注得不多，没有将服务与管理并重。
4.服务管理方式单一，创新不够
对流动人口的服务管理目前只局限以重大节日回归开发计生服务，但思路不宽、方法不多。
5.《条例》宣传不到位，落实不到位
《流动人口计划生育工作条例》颁布后，各地虽然做了一些宣传和学习工作，但范围不够广、力度不够大，流动人口计划生育工作由户籍地与现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主的要求落实不到位，流入地的人口计生部门往往疏于管理，不少地方未将流入人口纳入计划生育正常管理范围。
二、对固原市流动人口服务管理的建议
加强和创新社会管理，切实保障流动人口合法权益，必须坚持以人为本的科学发展观，顺势应时、更新观念、理清思路、按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的指导方针，进一步加大工作力度，加快建立属地化管理、市民化服务、信息化支撑、综合治理的流动人口计生服务管理新机制。
1.建立完善流动人口计生服务管理新机制
各级政府要将流动人口计生工作纳入人口计生服务管理工作的全局中，建立相关部门联席会议制度和信息通报制度。公安、民政、工商、卫生、统计、人力资源和社会保障、住房和城乡建设等部门要积极探索建立流动人口信息共享机制，逐步形成政府主导、部门配合、管理互补、服务互动、信息互通、多方共赢的流动人口计生服务管理新机制。
充分发挥城市社区的服务作用，实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接。将流动人口计生管理纳入社区卫生、社区警务、物业及基层流动人口协管员的工作职责之中，采取联合办公、“一站式”服务等方式，拓宽流动人口计生服务管理新渠道，形成社区流动人口计生服务管理的整体合力。
坚持社会参与，广泛调动社会力量做好流动人口计生服务管理工作。在流动人口集中的社区、企业、集贸市场等成立流动人口计生协会，促进流动人口计生自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
将流动人口计生工作纳入出租房管理、市场管理和劳动用工等管理工作中，房屋租赁中介机构、房屋出租（借）人和物业服务企业等有关组织和个人在村民委员会、居民委员会了解流动人口情况时，要如实提供相关信息，探索合同管理、以房管人、以地管人、以厂管人等有效机制，落实企业法人责任制，督促个人、企事业单位履行职责，合力做好流动人口计生服务管理工作。
2.流入地和流出地落实服务管理责任
切实按照国家和自治区的要求，认真落实流出地和流入地的各项工作职责，推动建立流动人口计生统一服务新体制，不断提高流动人口计生服务管理水平。
流入地要按照“以现居住地管理为主”原则和“属地化管理、市民化服务”的要求，将流动人口计生工作纳入经常性工作范围，明确责任目标，落实管理职责，健全完善流动人口登记、婚育证明查验、宣传教育、避孕药具发放、免费技术服务等制度，积极为办理暂住证的流动人口提供市民化服务，以多种形式增强流动人口对流入地的归属感和认同感，促进流动人口同当地居民的融洽。
流出地要从源头上加强对流出人员计划生育的服务和管理，加强对流出育龄妇女的登记工作并及时向流入地提供相关信息；积极做好对外出人员的宣传、教育和培训工作，指导流出已婚育龄妇女落实安全、有效、适宜的避孕节育措施；依法为符合条件的流出人口办理生育服务事项，依法落实流出计划生育家庭应该享有的奖励优惠政策。
流入地和流出地要加强协调配合，推进两地的区域协作。积极探索流动人口计生双向考核的有效办法，促进流入地和流出地有效落实服务和管理责任。
3.构建流动人口计生工作“一盘棋”新格局
提高流动人口服务管理水平，是加强和创新社会管理、完善基本公共服务的重要内容，是落实计划生育基本国策、稳定低生育水平的关键环节，是统筹解决人口问题、促进和谐社会建设的重点任务。关注和关心流动人口，体现的不仅是一座城市的人文精神，也是一座城市在发展进程中不可回避的课题，更是社会能否和谐进步的关键所在。社会是一个相互依存的有机体，社会成员之间的公正与平等、信任与合作、宽容与关爱是这个有机体和谐发展的基本要求。只有消除歧视、真诚容纳，使流动人口融入到城市主流社会，推进社会的多元融合，这样才能构建起真正意义上的和谐社会。 依托已婚育龄妇女信息系统，巩固和完善全市流动人口全员信息系统，真正实现流动人口计生信息适时变动、异地查询；充分利用政府及相关部门信息网络，依托社区和行业信息管理载体，做到信息互联共享，特别是公安机关登记流动人口、办理居住证时，要与人口计生部门互相交换信息，并形成制度。将流动人口计生信息化建设纳入人口计生信息化发展规划，列入工作目标管理考核中；完善流动人口计生信息管理制度，设定合理的统计指标体系。坚持以出租房、流动人口集中居住地和封闭住宅区管理为重点，强化社区外来人口登记，大力推行“一站式服务、以房管人、证件代管”等有效管理机制，落实房屋出租人、承租人的相关责任。
4.切实保障流动人口计划生育合法权益
各基层、各有关部门要利用网站、电视、广播、报纸、宣传栏等平台，向流动人口广泛宣传人口计生政策法规、技术服务、生殖保健、便民措施等内容。各基层及以上人口计生部门要开通流动人口计生宣传服务热线电话，及时解答生育政策、技术服务、办理相关证件等有关问题。在流动人口集中的地方，要开展经常性的送政策、送知识、送服务、送药具上门等关怀关爱流动人口的服务活动，加强流动人口计生服务管理工作。
在发放和查验流动人口婚育证明、办理生育相关手续时，流入地和流出地要按照各自职责，依法审查流动人口婚姻生育状况，按照相关规定认真做好资料审核、公示公告、登记发证工作。要增强服务意识，积极为流动人口生育、避孕节育提供技术服务，做到服务上门。各基层、乡镇、社区要建立违法生育举报奖励制度，公布举报电话，接受群众监督。
认真落实流动已婚育龄夫妇免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务工作。要加强城镇计生服务体系建设，通过基层计划生育服务站、流动服务车、社区服务网点，提高流动人口计生免费技术服务覆盖率，全面落实流动人口计生宣传倡导、技术服务和奖励优待。畅通流动人口免费领取药具的渠道，随时为流动人口提供计划生育服务，真正使流动人口享受到与户籍人口同等的计生服务。
要畅通流动人口投诉渠道。通过设立流动人口维权热线和信访电子信箱等渠道及时解答群众疑问，接受群众监督。要通过人口计生基层组织网络，帮助流动人口计生家庭排忧解难，为留守家庭提供生产、生活帮助，畅通流动人口表达意愿、反映诉求、维护权益的渠道。深入开展“爱在流动”公益活动，积极想办法为流动人口办好事、办实事。
三、固原市流动人口服务管理的对策
1.进一步加强流动人口服务管理的队伍网络建设
流动人口计生服务管理工作面广量大，涉及信息采集登记、统计汇总、证件发放查验、服务管理信息交流、两地协作等内容，还要协调宣传、规统、科技、财务等条线做好相关计生服务管理工作，要切实充实县级以下人口计生部门流动人口服务管理的力量。另外，可以积极探索培育扶持民间组织，加强社会工作人才队伍建设。
2.进一步完善流动人口服务管理双向考核评估制度
由于流动人口构成的复杂性、居住地点的随意性、生育行为的隐蔽性和人口计生专线的本位主义，给实际考核评估带来难度，难以真实反映一个地区的流动人口计生服务管理情况。因此，市、县（区）、乡镇、村（居）应完善“双向”考核评估制度。
明确户籍地和现居住地两地职责，实现流动人口双向管理，通过签订双向服务协作协议，落实目标责任。组织流动人口计生服务管理专项考核，做到综合考核与平时调查相结合，人口计生专线登记信息与相关部门信息、PADIS（人口宏观管理与决策信息系统）平台交流信息相核对，资料检查与入户抽查相结合。
加大对PADIS流动人口系统的评估、考核的力度，PADIS流动人口系统运行情况是最能体现一个地区流动人口“双向协作”和服务管理情况的重要平台，进一步修改和完善系统运行程序，加强对PADIS系统的培训、指导、督促，强化以孕情监测、避孕措施落实为主的计生技术服务信息交流，提高PADIS系统的运行效率，要加大对PADIS流动人口系统的评估、考核的力度，以系统内的各项数据作为考核的主要依据。
3.进一步推进流动人口服务管理的综合治理机制
加强与公安、工商、社会保障、卫生、教育等部门的协作，实现信息共享。由政府牵头，明确相关部门工作职责，定期召开流动人口服务管理联席会议，强化信息资源共享，进一步建立健全流动人口服务管理的机制，形成齐抓共管的格局。
4.进一步创新流动人口服务管理模式
流动人口的服务管理是和谐社会建设的要求，必须完善制度、加大部门之间的协调力度，让每一个流动人口享受到人口计生服务，切实保障流动人口合法权益。逐步推进流动人口基本公共服务均等化，提供同等的市民化服务与管理，不断扩大流动人口计划生育服务的覆盖面，为流动人口提供出生一级干预、孕前优生健康筛查、生殖健康检查等规定的免费服务。
5.进一步用《条例》来规范流动人口服务与管理
做好流动人口计划生育服务管理工作，落实《流动人口计划生育工作规定》是关键。
一是做好学习宣传，在人口计生系统强化《条例》的学习贯彻，在群众中开展《条例》的宣传，与相关部门做好沟通协调，形成学《条例》、落实《条例》的良好氛围；二是做好服务管理，加大对流动人口的服务力度，着力推进公共服务均等化，实现同管理、同服务、同考核，保障流动人口计划生育和生殖健康的合法权益；三是做好督查考核，以落实部门责任、推进综合治理为重点，明确户籍地和现居住地工作责任，规范管理行为，完善流动人口计划生育服务和管理新体制。
加强流动人口计划生育服务管理是人口和计划生育工作的重要组成部分，也是新时期创新社会管理的重要内容。做好流动人口计划生育服务管理，有利于引导人口有序流动、合理分布，对于有效控制人口过快增长、稳定低生育水平、维护社会稳定、促进社会和谐具有重要意义。政府和有关部门必须充分认识加强流动人口计划生育服务管理工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步统一思想、明确任务、扎实工作，把流动人口计划生育服务管理工作提到一个新水平。
总而言之，只有全面改革和创新社会服务管理机制，健全规范管理服务制度，树立统一的国民待遇理念，才能真正实现流动人口的稳定和谐，才有助于和谐社会的构建和经济的快速稳定发展。
（作者单位：宁夏回族自治区固原市人口计生局）
（实习编辑 高龙辉）