论文部分内容阅读
摘 要：乡村振兴需要法治保驾护航，法治乡村建设助推乡村振兴实现。在目标逻辑上，法治乡村与乡村振兴在现代化、乡风文明、治理有效与生活美好层面的价值耦合是法治乡村建设推进乡村振兴的基础前提;在实践逻辑上，乡村法治建设中的法治思维意识淡薄、法治体制构建滞后、法律运行机制不畅、法律服务供给不足的困局构设着要增强农民主体性、筑牢政治基础、提升治理效能和强化民生保障的乡村振兴行动方向;在策略逻辑上，探索多途径法治教育、加强权力规范化建设、强化法律有效实施和创新多元法律服务供给模式明确了法治乡村建设推进乡村振兴的路径选择。
关键词：法治乡村;乡村振兴;治理现代化
中图分类号：F303.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）05-0093-09
作者简介：王东（1984-），男，西北政法大学马克思主义学院讲师，博士，西安交通大学博士后，主要研究方向为社会主义法治建设与治理。
一、问题提出与研究回顾
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，健全自治、法治、德治相结合的乡村综合治理体系，加快推进农业农村现代化[1]。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设在乡村振兴中的重要地位;习近平总书记指出，加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作[2]。2020年3月25日，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，进一步做了具体部署。可见，法治乡村建设是乡村振兴的必然要求。只有通过法治乡村建设才能有力推动农业全面升级、农村全面進步、农民全面发展，进而保障乡村振兴战略顺利实施。事实上，目前乡村法治存在的困境与问题已然成为乡村振兴的瓶颈，只有破解梗阻，才能加快乡村振兴的实现。所以，法治乡村建设与乡村振兴既具有价值目标的耦合性，又具有实践行动的同向性，还具有路径策略的一致性。
目前，学界已从法治角度关注乡村振兴。已有的研究主要集中在以下方面：一是强调法治对于乡村振兴的意义，如胡胜认为法治是实现乡村振兴的基础与可靠保障[3]。二是探讨乡村振兴中的程序法治建设问题，如林慧认为程序法治是乡村建设的重要内容，应全面推进程序法治建设[4]。三是探讨法治在乡村振兴中的有效治理问题，如陈涛等认为乡村振兴必须构建法律与道德规则双重约束下的“箱式”治理模式[5]。这些研究都为法治乡村建设视域下的乡村振兴研究提供了可靠基础。为数不多的乡村法治建设研究，虽然涉足到法治乡村建设中的乡村振兴问题，但也仅仅是简单地提出法治乡村建设的对策建议[6-7]，未有深入揭示法治乡村建设与乡村振兴的内在逻辑关联。鉴于此，本文从法治乡村建设在乡村振兴中的“基础-战略”地位出发，以二者的内在逻辑联系为分析框架，探讨法治乡村建设推进乡村振兴的价值耦合、行动构设与路径选择。
二、法治乡村建设与乡村振兴的多维价值耦合
乡村振兴战略作为新时代破解乡村不平衡不充分发展矛盾的重大创新行动，以推进农民农村农业的现代化为总目标，以实现乡村全面的振兴为基本要求，以构建人民群众幸福生活为根本归宿，为我们描绘了一幅文明、和谐、美好的现代化乡村图景。法治作为人类对现代治理与生活方式不懈追求的结果，标示着文明、秩序、公平、正义等美好价值。法治乡村建设目标就是要构建一个文明有序、治理有效、生活美好的现代化乡村。由此可以看到，法治乡村建设与乡村振兴在目标价值上具有多维耦合性，这为法治乡村建设推进乡村振兴奠定了基础前提。
（一）法治乡村是现代化的乡村
从传统走向现代是人类社会发展的基本规律。法治作为现代化的重要构成要素，标志着现代化的发展程度。近代中国被迫卷入现代化浪潮，以清末修律为标志的法治构建成为传统中国走向现代的开端。与此同时，乡村法治及其构建也成为乡村现代化实现的重要内容与途径。在我国，乡村是传统社会的根基所在，传统的路径依赖阻碍着现代化进程。然而，需要注意的是，“乡村与时代格格不入的，只是传统的生产生活方式”[8]。所以，乡村现代化实现的基本进路在于对传统生产生活方式的创新与改造。而从现代化发展的历史与实践来看，传统生产生活方式的现代化改造与创新又离不开法治的作用。法治是以自由、平等、公平、正义等人类基本价值理想为内在追求，并以法律文明秩序为表征的一种现代生活方式[9]。这样的生活方式突显人的主体地位、捍卫人的尊严、强调人的权利、弘扬人的理性，而这正是现代生活的基本要素构成。马长山教授指出，现代生活以理性和主体性为核心观念，以自由进步为根本性价值，以法律等理性化秩序为制度原则。传统社会通行的则是一种专制权力和等级特权原则，人成为权力统治的对象和客体，淹没了人的主体性、自主性和人格尊严[10]。在法治化的乡村，农民的主体地位相较于传统社会更高、自由权利更多、生活也更有尊严。因此，法治乡村是现代化的乡村。
（二）法治乡村是乡风文明的乡村
作为乡村振兴之“魂”，乡风文明指的是乡村文化的一种状态，是一种有别于城市文化也有别于以往农村传统文化的一种新型的乡村文化。主要表现为农民在思想观念、道德意识、知识水平、素质修养、行为操守等方面所达到的理想程度，以及农村人与人、人与社会、人与自然的关系方面所达到的和谐程度[11]。这种新型文化的形成，一方面在于农村传统文化的传承与创新，另一方面在于现代文化的建立。其中，法治对于乡村现代文化的构建具有重要意义。首先，法治提升农民科学知识水平。现代法治所倡导的理性精神有助于农民科学精神的建立，进而促进农民客观地认识事物，探寻事物的发展规律。同时，法治所构建的自由民主环境也为农民学习、探索科学知识提供了前提与保障。其次，法治提升农民的思想道德观念。法治作为一种价值理想追求，其蕴含的价值、精神与理念有助于农民世界观、人生观和价值观的现代转型与重塑，特别是通过法治宣传教育，使农民的主体意识、民主意识、权利意识、规则意识、责任意识、参与意识不断增强，从而摒弃宗法等级意识、人情面子意识、清官厌讼意识、冷漠旁观意识等。其三，法治有助于形成文明生活方式。随着市场经济与社会结构的深入发展与转型，传统农业社会背景下的乡村生活方式走向终结，但新的生活方式尚未完全建立，迷信、赌博、吸毒、斗殴、淫秽、浪费、攀比等大行其道，而对于这些不文明、不健康的生活方式，只有通过法治才能促其消亡，从而形成文明的生活方式。由此，法治乡村是乡风文明的乡村。 （三）法治乡村是治理有效的乡村
乡村治理有效，法治是根本原则与实践保障。党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这种新的治理体系具有高度的灵活性和适应性，坚持以法治思维为指导，充分发挥村民的自主性和积极性，以增强农村治理的内生动力为根本遵循，提高乡村治理过程中的公众参与度、参与质量，以实现中国农村社会治理的‘善治’为总目标[12]。在乡村治理中，无论是自治还是德治都需要法治提供制度框架和行为准则。村民根据法律法规参与公共政治生活、开展经济活动、进行社会交往、化解社会矛盾纠纷、维护自己的合法权益，使乡村自治在法治轨道上依法推进。同时，法律也为道德提供外部支持，特别是基于价值引导和强制约束，使德治能够真正发挥柔性治理的作用。法治作为一种现代治理方式，其在乡村社会治理中的基本逻辑在于能为各类各层次的活动提供一个共通性的博弈框架和具有融贯性的行为规约， 确保不同治理机制和规制的兼容性或连贯性， 防范规则间的扞格， 更使法治基本理念和原则引领社会发展和运行[13]。也就是说，法治通过提供普遍化、明确化的价值导向、制度安排和行为规则，能够协调与平衡不同治理主体的利益诉求和目标，贯通与融合不同层次的治理形态与模式，指引和规约各治理主体的行动与行为，从而实现乡村的高效治理。在这个意义上，法治乡村是治理有效的乡村。
（四）法治乡村是生活美好的乡村
党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、環境等方面的要求日益增长[1]。可见，法治也是人民美好生活的重要内容。这不仅仅因为法治本身就是一种现代文明的生活方式，而且法治作为实现善治的根本途径，对于人民美好生活实现具有保障作用。从法治的视角来看，美好生活意味着人民对权利的需求以及所拥有的权利得到广泛实现。有学者指出，人民美好生活需要必然表现为并且最终归结为权利需求……这些需求最终指向生命权、身体权、健康权、人身自由权、隐私权、名誉权、荣誉权、名称权、姓名权、肖像权、身份权、配偶权，人格平等、人格独立、人格自由、人格尊严，环境权，社会经济权利，教育、科学、文化权利和自由，选举权、被选举权、监督权等政治权利，言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由，等等[14]。由于城乡发展的不平衡，我国乡村目前因为经济发展落后、教育医疗资源短缺、生态环境恶化、公共服务供给不足、社会关系紧张、治安状况差、农民参与度低等问题，而导致农民的诸多权利不能充分实现，距达到美好生活状态还有不小的距离。这都需要通过法治乡村建设提供制度安排，以调动乡村治理主体的积极性，补齐乡村发展的短板，从而实现农民对美好生活的追求。所以，法治乡村也是生活美好的乡村。
三、乡村法治困局构设乡村振兴的行动方向
乡村法治振兴是乡村振兴的重要内容和基础性工程。从当前法治乡村建设的实践来看，目前已经取得了较大成绩。比如，通过法治宣传教育，农民的法治意识有所提升;包括《村民委员会组织法》在内的一些法律的制定为乡村法治奠定了基础;乡村司法所等机构提供的法律服务一定程度上满足了农民的法律需求。但总体来看，这与法治乡村的要求还有很大差距，乡村法治依然存在着法治思维意识淡薄、法治体制建设滞后、法律运行机制不畅、法律服务供给不足等问题。这些问题既是法治乡村建设中需要着重解决的问题，又是乡村振兴进程中需要努力破除的障碍。在实践逻辑上，乡村法治的这一困局不仅为法治乡村建设明确了进路，更为推进乡村振兴构设了行动方向。
（一）“法治思维意识淡薄”导致的弱主体意识要求增强乡村振兴的农民主体性
“乡村振兴，核心是人”[15]，具有自主性、能动性和创造性的主体是推进乡村振兴得以实现的决定性力量。其中，作为乡村振兴主体的农民群众则是推进乡村振兴的根本力量。中央一号文件多次强调乡村振兴中农民的主体地位，指出要发挥好农民的主体作用，调动农民群众的积极性和主动性。所谓农民主体作用就是指农民在乡村建设中的主导作用，即农民在农村经济、政治、社会、文化、生态等方面拥有主导权、参与权、表达权、受益权、消费权及其应当承担的责任[16]。农民主体作用的发挥是推进乡村振兴的内在逻辑。然而，值得注意的是，在促进农业现代化的进程中我国农民主体作用的发挥还远远不够，导致当前国家与乡村的现代化发展不平衡，城乡差距不断拉大。为此，一个需要深思的问题就是，为何我国农民在乡村发展中的主体作用发挥不足，究其原因就是农民主体意识不强。农民主体意识是指农民作为社会和历史的主体所具有的对自身地位、价值和能力的一种自我认识，以及在此基础上对外部世界认识和改造的自觉意识……农民主体意识的核心是权利意识。农民只有自觉意识到自身权利所在并努力实现和维护权利才能得到良好发展。农民主体意识的关键在于参与意识[17]。在我国漫长的传统社会中，农民一直处于无权利状态。新中国成立以后尽管宪法赋予了农民广泛的权利，但是由于传统专制社会形成的臣民意识惯性致使农民没有能够意识到自己所拥有的权利，进而未能积极参与和维护自己的权利。农民主体意识在很大程度上表现为一种法治意识。农民法治思维意识的淡薄是农民主体意识不强的根源，也是导致农民主体作用发挥不足的根源。改革开放以来，我国农民的法治意识有所提高，但在一些地区农民法律意识仍然很淡薄。表现为农民对权力的崇拜，对本身权利义务的模糊，主体法律意识的淡漠，法律知识的贫乏以及农民的“畏法意识”“无法意识”“伦理意识”等。当其自身权利被侵害时，要么浑然不知;要么屈从权力，忍气吞声;要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”……在权利与义务关系中，重义务轻权利或者无权利;在他们看来，“关系”“人情”“金钱”“权力”比法律更为有效，传统、习惯、村规民约比法律更有权威[18]。显然，这样的农民是缺乏主体性的，难以承担起推进乡村振兴的主体责任，更难以在乡村振兴中发挥积极性、主动性和创造性。所以，在乡村振兴实践中，农民法治思维意识不强要求必须重视农民法治素养的提升与农民主体性的构建。只有提升了农民的主体性，才能激发农民的主体活力，从而形成推动乡村振兴的根本动力。 （二）“基层法治体制构建滞后”出现的权力失范要求筑牢乡村振兴的政治基础
党的十九大报告提出乡村振兴战略，目的在于推进农业的现代化。为推进乡村振兴战略的实施，中共中央专门印发《中国共产党农村工作条例》，以强化党对乡村振兴的全面领导。推进乡村振兴必须要在党的领导下以农村现行的政治体制架构为基础。实践证明，当前以村民自治为中心的农村基层政治架构有助于发挥基层党组织、乡镇政府和农村自治组织等多元主体的力量，特别是有助于发挥农民在乡村振兴中的主体地位与作用。但是，由于农村基层政治架构的制度化、法治化不完善，“乡镇行政权力、村党支部政治权力和村委会社区自治权力三个主体运行空间不明，运行目的和功能混乱，运行方式或手段不合理，因而农村基层民主治理中时而出现权力运行欠规范化現象[19]”。比如基层政府自身权责如何平衡、基层政府与村委会如何衔接、村委会与党支部如何协同等缺乏制度规约，导致乡村振兴过程中主体动力不足、权力运作不规范、行为约束不到位和治理绩效不理想。具体来讲：（1）基层政府的权责不平衡。基层政府作为乡村振兴的主导力量，其职能的充分发挥直接关系到乡村振兴战略的目标能否顺利推进[20]。然而，由于乡镇政府处在行政管理体制的末梢，层层责任落实最后都压在乡镇政府肩上，而上级部门分解指标时却很少以合法的方式进行授权，以致基层行政时常缺乏合法性依据，依法行政成为口号[21]。（2）村民自治权力受到挤压。村民自治组织作为乡村振兴的实施力量，是乡村振兴治理有效的重要一环。村委会作为村民自治的组织形式，在法理上担负着自主管理农村事务的自治权力，但实际上村委会却成了乡镇政府的代理人，具有了一定意义上的“准行政权力”。值得注意的是，村委会只是对乡镇政府进行协助，而这并不能成为其“准行政权”的法律依据。与此同时，其真正拥有的自治权因受到“准行政权”的挤压难以发挥出应有的作用，在此基础上导致的“微权力”滥用与腐败影响乡村振兴进程[22]。（3）基层党的领导法治化存在不足。农村基层党组织作为乡村振兴实践的领导力量，在推进乡村振兴中发挥着关键性作用。然而，目前由于基层党的领导法治化不足，造成了党在乡村振兴中关键性作用发挥的弱化和虚化。一方面村“两委”的关系、权责、职能缺乏制度的科学划分与界定，致使党政关系不顺，党的领导模糊化，形成村“两委”在乡村振兴中相互掣肘的现象;另一方面基层党的领导存在着方式的随意化，主要是因为目前对于党在村民自治中的领导的规定过于原则和宏观，致使基层党组织在具体的工作中难以准确把握和规范操作，从而形成难以领导，或者不当领导。总之，当前农村基层政治法治化构建的滞后与不完善，导致治理主体的权责不平衡，以及权力行使的失范，这必然带来乡村振兴的基础不牢、基石不稳。所以，在乡村振兴进程中要注重基层政治体制的法治化建设，筑牢乡村振兴的政治基础，只有这样才能保证乡村振兴在正确的方向和轨道上快速推进。
（三）“乡村法律运行机制不畅”产生的法律失败要求提升乡村振兴的治理效能
乡村治理有效需要法治的保障，而法治的实施关键在于法律的运行。从我国乡村的法治发展状况来看，目前存在着法律运行机制不畅的问题，严重削弱着乡村振兴的治理效能。具体而言，首先，“三农”法律不完善。完备的法律是推进乡村振兴和“三农”现代化的基础。然而，我国农村许多领域还存在着法律空白，或者管理性法律较多而授权性法律较少等，使农民的相关权利得不到保障，如农村产权保护、农业市场规范、“三农”支持保护等方面的法律亟待完善[23]，特别是农村的土地产权制度需要进一步修订，以及前文提到的村委会实际拥有的“准行政权”还需要法律的规制等，这些直接影响着农村的政治稳定和社会发展。其次，农村执法不严。行政执法是法律运行与实施的重要环节，也是法律发挥规治作用的重要形式。在农村，农民往往因法治意识不强而无意中触犯法律，比如乱搭乱建、污染环境、随意砍伐等，这些违法行为与造成的结果成为行政机关执法的前提。但执法机关在执法的过程中也并非能够做到任何时候都严格执法，比如有的执法人员知识欠缺致使无法高效灵活运用法律、有的执法人员在黑恶势力面前不善执法和不敢执法、有的执法人员以权谋私与执法犯法，从而导致法律难以实施。其三，农村司法不公。公正的司法是维护法律权威与社会稳定的重要形式，司法不公使得合法权益得不到有效维护、司法公信力弱化、法律的正义性价值遭质疑。实践中，农村法治为何难以建立，除了农民自身的法律意识问题以外，一个重要原因就是司法不公正。在农村司法活动中，一些法官职业操守不强、立场不坚定，接受当事人的贿赂，不顾客观事实，枉法裁判;一些法官程序意识不强，往往以个人意志和对利益的权衡采取策略化的审判原则，重情理而轻事实，甚至迫于压力而罔顾事实;一些法官片面强调维稳，是非不分，无原则的“息事宁人”。这些都造成了法律难以维护正义。其四，农民守法习惯较差。守法是法律实施的基本要求。在农村由于受传统人治文化、道德伦理和习俗习惯的影响，作为外在规范要求的法律往往难以成为农民的行为依规。在遇到问题的时候，农民更倾向于寻找人情关系、依赖于传统习惯来解决，而不是自觉地用法与守法。基于此，可以发现，农村法律运行不畅实际上导致了法律在农村一定程度上的失效，使得法律难以形成对社会的有效规治，从而致使乡村治理效能低下。因此，这就要求乡村振兴要以法治治理效能为目标导向，强化法律运行特别是法律的实施，以维护农村的法治环境，从而提升乡村振兴的依法治理效能。
（四）“农村法律服务供给不足”形成的生活失助要求强化乡村振兴的民生保障
实现美好生活是乡村振兴的根本追求，而农民的美好生活核心在于民生得到有力保障，多样化的服务则是保障民生的重要举措。农村法律服务作为由政府主导、社会参与提供，与农村经济社会发展水平和阶段相适应的，旨在保障农民群众及农村各类组织基本权利与合法权益、实现农村社会公平正义与和谐稳定的一项农村公共服务[24]，对于保障乡村民生以满足农民对文明、和谐、美好生活的需要具有重要意义。实践中，由于农村法治建设滞后与不足，法律服务供给相对于需求而言显得十分薄弱，从而导致了法律服务对于美好生活的失助。首先，农村法律服务主体单一，法律服务的主体合力不强。长期以来，农村的法律服务主要依赖于基层政府的提供，特别是乡镇司法所实际上承担着农村法律服务的大部分职能。虽然律师事务所、公证机构、仲裁机构、司法鉴定机构也能够提供法律服务，但这些机构一般主要集中在县市的城区，距大部分农民较远而难以及时满足农民的法律需求。其次，农村法律服务的内容单一，农民多样化的需求难满足。在当前依法治国推进法治建设的实践逻辑中，农村法律服务主体提供的法律服务在类型上主要集中在法律宣传教育和法律援助等方面，在内容上主要聚焦于农民工就业法律问题和农民日常生活矛盾纠纷化解上。这些服务内容已然不能满足新时期农民多样化的法律服务需求，比如日益突出的土地纠纷、合同纠纷和侵权纠纷等矛盾的化解以及集体资产处置与利益分配等。其三，农村法律服务方式单一，服务的实效性不强。随着社会的转型，农民的法律服务需求不断上升，但以政府为主导的单一性、被动式和程序化的法律服务供给模式没有改变，还是习惯于老思路和老办法开展法律服务工作。总之，农村法治发展的不平衡也表现在法律服务供给与需求的不平衡，这种不平衡严重阻碍着农民美好生活的形成。所以，这就要求乡村振兴要注重民生的保障，通过创新法律服务供给模式，以强化法律服务对民生的构建，从而使农民过上文明、和谐、美好的生活。 四、法治乡村构建推进乡村振兴的路径选择
乡村振兴需要法治保驾护航。乡村振兴应看到法治乡村的基础地位，把法治乡村建设作为战略抓手，进一步明确法治乡村建设本身就是推进乡村振兴的过程。所以，在乡村振兴的实践中，要特别聚焦乡村法治存在的问题，创新法治乡村建设实践，通过突破法治难点、补齐法治短板、夯实法治基础，从而助推乡村振兴的实现。
（一）探索多途径法治教育以促进乡村农民主体现代化
农民的现代化是乡村现代化的核心，提升农民法治意识是促进农民主体性与现代化的必然要求。当前，我国农民的法治意识较之改革开放初已有显著提高，但距離一个现代化农民所应该具有的法治意识还仍有不小差距，“自觉守法”“遇事找法”“依法办事”的法治思维与习惯还有待进一步养成。因此，在新时代应继续强化对农民的法治宣传教育，要探索多种渠道与形式的法治教育途径以增强农民的法治意识与主体性，从而促进农民的现代化。
1.优化传统法治宣传教育手段。以挂标语、发资料和摆摊点为主要形式的传统法治宣传教育有着自身的优势，有利于形成浓浓的法治教育氛围，提升法治教育的知晓率，但却往往难以满足农民的个性化需求。传统法治教育形式应在准确把握和获取农民法律需求的基础上，进行有针对性的、具体的、深度的法治教育，这样才能避免“大而化之”和“不了了之”的无效化教育。
2.创新现代法治宣传教育模式。随着传播技术与交流方式的不断发展与升级，新媒体已经成为人们日常交流与交往的重要工具。积极以微信、微博、抖音等媒介平台构建视“听说一体”的法治教育模式，不仅能够扩大教育受众与法律知识的覆盖面，而且能够增强法治教育的趣味性、互动性，进而满足农民的多样化需求，从而提升法治教育实效。
3.强化法治实践宣传教育作用。实践是认识的来源，积极参与实践有助于形成正确的认识。农民只有在法治实践中才能感受到法律的正义性、法律的权威性和法治生活的重要性。一方面可以组织农民参观法治教育基地、旁听基层法庭审判工作，使其以亲身体验感受法律的严肃性和至上性，从而增强其对法律的敬畏与认同;另一方面鼓励农民积极参与村民自治的法治实践，比如参与村规民约的制定、村“两委”的选举、村集体重大事项的讨论决策以及村内矛盾纠纷的化解等，在法治生活中提升法治意识与法治思维。
（二）加强权力的规范化建设以厚植乡村法治政治根基
强有力的基层政治是推进乡村振兴的基石，而基层权力的规范化是构建强有力基层政治的关键。当前乡村基层政治权力存在的乡镇政府权责不平衡、村委会行政挤压自治和村“两委”的博弈掣肘等问题，只有通过强化基层权力的规范化建设，才能使权力规范有效运行，从而筑牢乡村振兴的政治根基。
1.构建权力与责任清单以明晰主体行为边界。权力是治理的基础，治理过程即权力运作过程，不规范和无约束的权力必然造成治理的混乱与无效。制定旨在发挥确权、清权、制权功能的权力清单，可以有效明晰权力主体拥有哪些权力，包括权力的数量、种类以及对应的责任，从而明确权力主体的行为边界，避免因权责不清而导致的权力寻租与推诿扯皮。对于乡村基层权力而言，通过制定和出台具有权力清单性质的制度法规，使乡镇政府的权责范围得以圈定、村委会的权力得以厘清、党组织的权力得以具象，从而使“乡政村治党领导”的主体权责明晰化、关系协调化、行为规范化。
2.强化权力实施的程序化以实现权力规范运作。权力运行的程序化是权力得以规范运行的保证，通过制定权力运行的一系列程序，可以明确权力运作的基本步骤、环节、方式、方法，使抽象的权力行使变得操作性更强。乡村基层权力作为一种“小微权力”，行使的过程中更容易陷入随意化，导致权力滑出正确的轨道。为此，需要制定规范乡村权力运行的法律法规，为乡镇政府、村委会、党组织等主体的权力行使提供行动标准与操作规程，从而保证权力规范高效实施。
3.加强权力的有效监督以保障权力行使效益。权力行使的目的在于实现有效治理，权力监督则能够保障权力高效实施。加强权力的有效监督要注重从多方面多层次着手，既要注重通过制度监督，又要注重在实践中监督;不仅强调上级的监督，而且要重视下级与人民群众的监督;不但要强化全过程监督，还要加强巡查式的“回头看”监督。在强化乡村基层权力行使的监督中，要善于创新制度机制以实现对乡镇政府、村委会和党组织的参与式监督、社会化监督、网络化监督和巡查式监督，从而保障基层权力的行使效益。
（三）强化农村法律有效实施以提升乡村依法治理水平
构建乡村文明需要推进农村依法治理，而依法治理的核心在于法律的有效实施。在这个意义上，通过强化基层依法行政、公正司法与法律检查监督以保证法律有效实施，对于提升乡村依法治理水平与实现乡村文明具有重要意义。
1.不断提升基层政府的依法行政水平。依法行政是法律实施的基础，因为我国法律（包括地方性法规）的大部分，以及行政法规、规章的几乎全部都要依赖于各级政府去实施和执行[25]。只有政府按照法定程序、严格依法履职，才能确保法律得到有效实施。基层政府作为维护法律实施的末梢力量，一方面要明确自己是维护法律实施的责任主体，自身的职责和功能都在于保障法律实施;另一方面要做到依法规范履职，必须按照法定的职权与程序进行执法活动。农村乡镇政府要明晰法律赋予的权责和强化基层干部的法律意识和法律能力，通过提升依法行政水平维护“三农”方面法律的实施。
2.强化基层司法机关公正司法的能力。司法是法律适用与实施的关键，既维护着法律的权威性与严肃性，也维护着社会的正义性。司法机关只有做到公正司法，才能让人民群众在每一个案件中感受到法律的价值。为此，基层司法机关要加强自身依法司法与公正司法的能力建设，通过转变司法理念、深化司法改革、加强队伍建设等保障法律的贯彻实施。乡镇人民法庭作为基层人民法院在农村的延申机构，旨在于通过适用法律化解社会矛盾纠纷与维护公平正义，这就要求人民法庭要强化司法人员的法治精神、专业技能和职业道德建设，特别是要通过开展常态化的法律职业培训和工作考核监督，提升司法人员公正司法能力。 3.落实权力机关对法律实施检查监督。地方人大作为本行政区的权力机关，推进法律有效实施是其基本职责与重要任务。在现实中，人民群众对法治建设意见最大的地方，就在于有法不依和执法不严，实际上就是法律实施监督检查没有相应跟上的问题[26]。因而要通过制度性安排以及创新法律实施监督的渠道与形式切实推进法律监督实践的开展，特别是通过询问、质询、问卷、调研、座谈会、听证会、论证会等形式开展民意调查，及时吸纳公众对相关法律实施工作进程的意见建议[26]。乡镇人大要深入群众，充分了解农民群众对执法、司法的感受，对于那些有法不依、执法犯法、司法不公、枉法裁判的问题进行检查与纠偏，从而保证法律的有效实施。
（四）创新多元法律服务供给模式以构建乡村和谐文明生活
法律服务是保障和改善民生的重要举措，强化和创新农村法律服务供给，是解决农村法律服务供需不平衡的重要途径。鉴于农村法律服务供给不足的现状，要深化公共法律服务体系建设，加快法律服务资源整合[27]，特别是在实践中，应通过构建多元化的法律服务供给模式，以促进和生成农民群众和谐文明的美好生活。
1.整合已有的公共法律服务资源。农村已有的公共法律服务资源主要包括人民法庭、公安派出所、公证机构、司法鉴定机构、仲裁机构、司法所和人民调解机构等，这些部门实际承担着基层政府的法律服务职能。但由于他们各自职责与业务的不同以及提供法律服务方式的不同，致使其在服务实践中“各自为政”，难以形成协同合作。为此，要强化对这些已有资源的整合，通过构建协调统一的法律服务机制，以形成法律服务供给效益的最大化。
2.积极引进市场供给法律服务。随着法治生活逐渐成为人们的生活方式，市场化的法律服务成为人们的重要选择。在一些条件较好的农村可以尝试通过购买法律服务的方式引进市场化的法律服务，比如聘请律师作为本村的法律顾问，为村庄的社会和经济发展提供法律咨询、法律培训和必要的诉讼服务。
3.鼓励社会力量提供法律服务。社会组织和志愿服务队伍是提供农村法律服务的重要补充力量，要积极通过政府购买服务把适合由社会组织提供的法律服务交由社会组织承担，并且推动志愿服务队伍参与农村法律供给，通过提供免费的法律咨询、矛盾调解等法律服务，形成全社会共同参与的良好局面[28]。
4.培养法律明白人以强化自我服务。基层自治的一个重要目标与要求就是自我服务，因而要加强农村自我法律服务的能力建设，通过开展常态化的法律知识与技能的培训培养一批热爱农民、扎根农村的法律明白人，为农民提供及时的、接地气的法律服务。
参考文献：
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（01）.
[2] 习近平.全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障[EB/OL].（2020-02-06）[2020-04-05].http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2020-02/06/c_138759917.htm.
[3] 胡胜.乡村振兴离不开法治护航[J].人民论坛，2018（6）：106-107.
[4] 林慧.乡村振兴战略中的程序法治： 价值、原则与完善构想[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2019（5）：94-100.
[5] 陳涛，李华胤.“箱式治理”： 自治、法治与德治的作用边界与实践效应——以湖北省京山市乡村振兴探索为例[J].探索，2019（5）：107-115.
[6] 张帅梁.乡村振兴战略中的法治乡村建设[J].毛泽东邓小平理论研究，2018（5）：37-43.
[7] 张锋学.法治乡村是振兴乡村的根本保障[J].农村实用技术，2018（10）：10-11.
[8] 柳博隽.何谓现代乡村文明[J].浙江经济，2013（19）：8.
[9] 王东.新媒体生活环境下的法治教育研究[M].西安：陕西人民出版社，2019：47.
[10] 马长山.法治的社会维度与现代性视角[M].北京：中国社会科学出版社，2008：281-284.
[11] 陈炳水.浙江农村乡风文明建设的战略意义与现实基础[J].宁波大学学报（人文科学版），2007（2）：36-42.
[12] 陈于后，张发平.新时代乡村“自治、法治、德治” 融合治理体系研究[J].云南行政学院学报，2019（6）：13-21.
[13] 江必新，王红霞.社会治理的法治依赖及法治的回应[J].法制与社会发展，2014（4）：28-39.
[14] 郭栋.美好生活的法理观照——“新时代社会主要矛盾深刻变化与法治现代化”高端智库论坛述评[J].法制与社会发展，2018（4）：205-224.
[15] 王东，王木森.新时代乡村振兴战略实施的共享理路[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（3）：1-9.
[16] 郑立新，罗鹏.乡村振兴视域中的农民主体作用、制约因素及路径选择[J].云梦学刊，2020（1）：115-124.
[17] 丁德昌.村民自治与农民主体意识的培育[J].行政与法，2015（1）：54-59.
[18] 韦志明，李玉蓉.新农村法治的主体性研究[J].湖北社会科学，2006（8）：134-136.
[19] 戴玉琴.基于乡村治理现代化的三维权力运行体系分析[J].教学与研究，2015（9）：81-87.
[20] 黄建红.三维框架：乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变[J].行政论坛，2018（3）：62-68.
[21] 曹益平.欠发达地区农村法治建设：现状·问题·路径[J].中共云南省委党校学报，2017（2）：144.
[22] 李渡，汪鑫.论村民委员会“依法行权”的现实困境与治理路径[J].山东社会科学，2019（7）：81-87.
[23] 张红霞，王超.全面依法治国条件下的农民法治意识培养[J].红旗文稿，2016（23）：30-31.
[24] 杨凯.乡村振兴下的公共法律服务[N].民主与法制时报，2020-02-20（07）.
[25] 韩枫.新时代依法行政的多重意蕴[N].淮南日报，2019-08-20（03）.
[26] 黄廉熙.加强法律实施监督促进全面依法治国[N].人民法院报，2018-04-20 （02）.
[27] 魏哲哲.更好满足人民群众法律服务需求[N].人民日报，2019-07-19（05）.
[28] 袁宗勇.推进新时代公共法律服务体系建设[N].四川法制报，2018-07-17（05）.
（责任编辑：王倩）
关键词：法治乡村;乡村振兴;治理现代化
中图分类号：F303.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）05-0093-09
作者简介：王东（1984-），男，西北政法大学马克思主义学院讲师，博士，西安交通大学博士后，主要研究方向为社会主义法治建设与治理。
一、问题提出与研究回顾
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，健全自治、法治、德治相结合的乡村综合治理体系，加快推进农业农村现代化[1]。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设在乡村振兴中的重要地位;习近平总书记指出，加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作[2]。2020年3月25日，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，进一步做了具体部署。可见，法治乡村建设是乡村振兴的必然要求。只有通过法治乡村建设才能有力推动农业全面升级、农村全面進步、农民全面发展，进而保障乡村振兴战略顺利实施。事实上，目前乡村法治存在的困境与问题已然成为乡村振兴的瓶颈，只有破解梗阻，才能加快乡村振兴的实现。所以，法治乡村建设与乡村振兴既具有价值目标的耦合性，又具有实践行动的同向性，还具有路径策略的一致性。
目前，学界已从法治角度关注乡村振兴。已有的研究主要集中在以下方面：一是强调法治对于乡村振兴的意义，如胡胜认为法治是实现乡村振兴的基础与可靠保障[3]。二是探讨乡村振兴中的程序法治建设问题，如林慧认为程序法治是乡村建设的重要内容，应全面推进程序法治建设[4]。三是探讨法治在乡村振兴中的有效治理问题，如陈涛等认为乡村振兴必须构建法律与道德规则双重约束下的“箱式”治理模式[5]。这些研究都为法治乡村建设视域下的乡村振兴研究提供了可靠基础。为数不多的乡村法治建设研究，虽然涉足到法治乡村建设中的乡村振兴问题，但也仅仅是简单地提出法治乡村建设的对策建议[6-7]，未有深入揭示法治乡村建设与乡村振兴的内在逻辑关联。鉴于此，本文从法治乡村建设在乡村振兴中的“基础-战略”地位出发，以二者的内在逻辑联系为分析框架，探讨法治乡村建设推进乡村振兴的价值耦合、行动构设与路径选择。
二、法治乡村建设与乡村振兴的多维价值耦合
乡村振兴战略作为新时代破解乡村不平衡不充分发展矛盾的重大创新行动，以推进农民农村农业的现代化为总目标，以实现乡村全面的振兴为基本要求，以构建人民群众幸福生活为根本归宿，为我们描绘了一幅文明、和谐、美好的现代化乡村图景。法治作为人类对现代治理与生活方式不懈追求的结果，标示着文明、秩序、公平、正义等美好价值。法治乡村建设目标就是要构建一个文明有序、治理有效、生活美好的现代化乡村。由此可以看到，法治乡村建设与乡村振兴在目标价值上具有多维耦合性，这为法治乡村建设推进乡村振兴奠定了基础前提。
（一）法治乡村是现代化的乡村
从传统走向现代是人类社会发展的基本规律。法治作为现代化的重要构成要素，标志着现代化的发展程度。近代中国被迫卷入现代化浪潮，以清末修律为标志的法治构建成为传统中国走向现代的开端。与此同时，乡村法治及其构建也成为乡村现代化实现的重要内容与途径。在我国，乡村是传统社会的根基所在，传统的路径依赖阻碍着现代化进程。然而，需要注意的是，“乡村与时代格格不入的，只是传统的生产生活方式”[8]。所以，乡村现代化实现的基本进路在于对传统生产生活方式的创新与改造。而从现代化发展的历史与实践来看，传统生产生活方式的现代化改造与创新又离不开法治的作用。法治是以自由、平等、公平、正义等人类基本价值理想为内在追求，并以法律文明秩序为表征的一种现代生活方式[9]。这样的生活方式突显人的主体地位、捍卫人的尊严、强调人的权利、弘扬人的理性，而这正是现代生活的基本要素构成。马长山教授指出，现代生活以理性和主体性为核心观念，以自由进步为根本性价值，以法律等理性化秩序为制度原则。传统社会通行的则是一种专制权力和等级特权原则，人成为权力统治的对象和客体，淹没了人的主体性、自主性和人格尊严[10]。在法治化的乡村，农民的主体地位相较于传统社会更高、自由权利更多、生活也更有尊严。因此，法治乡村是现代化的乡村。
（二）法治乡村是乡风文明的乡村
作为乡村振兴之“魂”，乡风文明指的是乡村文化的一种状态，是一种有别于城市文化也有别于以往农村传统文化的一种新型的乡村文化。主要表现为农民在思想观念、道德意识、知识水平、素质修养、行为操守等方面所达到的理想程度，以及农村人与人、人与社会、人与自然的关系方面所达到的和谐程度[11]。这种新型文化的形成，一方面在于农村传统文化的传承与创新，另一方面在于现代文化的建立。其中，法治对于乡村现代文化的构建具有重要意义。首先，法治提升农民科学知识水平。现代法治所倡导的理性精神有助于农民科学精神的建立，进而促进农民客观地认识事物，探寻事物的发展规律。同时，法治所构建的自由民主环境也为农民学习、探索科学知识提供了前提与保障。其次，法治提升农民的思想道德观念。法治作为一种价值理想追求，其蕴含的价值、精神与理念有助于农民世界观、人生观和价值观的现代转型与重塑，特别是通过法治宣传教育，使农民的主体意识、民主意识、权利意识、规则意识、责任意识、参与意识不断增强，从而摒弃宗法等级意识、人情面子意识、清官厌讼意识、冷漠旁观意识等。其三，法治有助于形成文明生活方式。随着市场经济与社会结构的深入发展与转型，传统农业社会背景下的乡村生活方式走向终结，但新的生活方式尚未完全建立，迷信、赌博、吸毒、斗殴、淫秽、浪费、攀比等大行其道，而对于这些不文明、不健康的生活方式，只有通过法治才能促其消亡，从而形成文明的生活方式。由此，法治乡村是乡风文明的乡村。 （三）法治乡村是治理有效的乡村
乡村治理有效，法治是根本原则与实践保障。党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这种新的治理体系具有高度的灵活性和适应性，坚持以法治思维为指导，充分发挥村民的自主性和积极性，以增强农村治理的内生动力为根本遵循，提高乡村治理过程中的公众参与度、参与质量，以实现中国农村社会治理的‘善治’为总目标[12]。在乡村治理中，无论是自治还是德治都需要法治提供制度框架和行为准则。村民根据法律法规参与公共政治生活、开展经济活动、进行社会交往、化解社会矛盾纠纷、维护自己的合法权益，使乡村自治在法治轨道上依法推进。同时，法律也为道德提供外部支持，特别是基于价值引导和强制约束，使德治能够真正发挥柔性治理的作用。法治作为一种现代治理方式，其在乡村社会治理中的基本逻辑在于能为各类各层次的活动提供一个共通性的博弈框架和具有融贯性的行为规约， 确保不同治理机制和规制的兼容性或连贯性， 防范规则间的扞格， 更使法治基本理念和原则引领社会发展和运行[13]。也就是说，法治通过提供普遍化、明确化的价值导向、制度安排和行为规则，能够协调与平衡不同治理主体的利益诉求和目标，贯通与融合不同层次的治理形态与模式，指引和规约各治理主体的行动与行为，从而实现乡村的高效治理。在这个意义上，法治乡村是治理有效的乡村。
（四）法治乡村是生活美好的乡村
党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、環境等方面的要求日益增长[1]。可见，法治也是人民美好生活的重要内容。这不仅仅因为法治本身就是一种现代文明的生活方式，而且法治作为实现善治的根本途径，对于人民美好生活实现具有保障作用。从法治的视角来看，美好生活意味着人民对权利的需求以及所拥有的权利得到广泛实现。有学者指出，人民美好生活需要必然表现为并且最终归结为权利需求……这些需求最终指向生命权、身体权、健康权、人身自由权、隐私权、名誉权、荣誉权、名称权、姓名权、肖像权、身份权、配偶权，人格平等、人格独立、人格自由、人格尊严，环境权，社会经济权利，教育、科学、文化权利和自由，选举权、被选举权、监督权等政治权利，言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由，等等[14]。由于城乡发展的不平衡，我国乡村目前因为经济发展落后、教育医疗资源短缺、生态环境恶化、公共服务供给不足、社会关系紧张、治安状况差、农民参与度低等问题，而导致农民的诸多权利不能充分实现，距达到美好生活状态还有不小的距离。这都需要通过法治乡村建设提供制度安排，以调动乡村治理主体的积极性，补齐乡村发展的短板，从而实现农民对美好生活的追求。所以，法治乡村也是生活美好的乡村。
三、乡村法治困局构设乡村振兴的行动方向
乡村法治振兴是乡村振兴的重要内容和基础性工程。从当前法治乡村建设的实践来看，目前已经取得了较大成绩。比如，通过法治宣传教育，农民的法治意识有所提升;包括《村民委员会组织法》在内的一些法律的制定为乡村法治奠定了基础;乡村司法所等机构提供的法律服务一定程度上满足了农民的法律需求。但总体来看，这与法治乡村的要求还有很大差距，乡村法治依然存在着法治思维意识淡薄、法治体制建设滞后、法律运行机制不畅、法律服务供给不足等问题。这些问题既是法治乡村建设中需要着重解决的问题，又是乡村振兴进程中需要努力破除的障碍。在实践逻辑上，乡村法治的这一困局不仅为法治乡村建设明确了进路，更为推进乡村振兴构设了行动方向。
（一）“法治思维意识淡薄”导致的弱主体意识要求增强乡村振兴的农民主体性
“乡村振兴，核心是人”[15]，具有自主性、能动性和创造性的主体是推进乡村振兴得以实现的决定性力量。其中，作为乡村振兴主体的农民群众则是推进乡村振兴的根本力量。中央一号文件多次强调乡村振兴中农民的主体地位，指出要发挥好农民的主体作用，调动农民群众的积极性和主动性。所谓农民主体作用就是指农民在乡村建设中的主导作用，即农民在农村经济、政治、社会、文化、生态等方面拥有主导权、参与权、表达权、受益权、消费权及其应当承担的责任[16]。农民主体作用的发挥是推进乡村振兴的内在逻辑。然而，值得注意的是，在促进农业现代化的进程中我国农民主体作用的发挥还远远不够，导致当前国家与乡村的现代化发展不平衡，城乡差距不断拉大。为此，一个需要深思的问题就是，为何我国农民在乡村发展中的主体作用发挥不足，究其原因就是农民主体意识不强。农民主体意识是指农民作为社会和历史的主体所具有的对自身地位、价值和能力的一种自我认识，以及在此基础上对外部世界认识和改造的自觉意识……农民主体意识的核心是权利意识。农民只有自觉意识到自身权利所在并努力实现和维护权利才能得到良好发展。农民主体意识的关键在于参与意识[17]。在我国漫长的传统社会中，农民一直处于无权利状态。新中国成立以后尽管宪法赋予了农民广泛的权利，但是由于传统专制社会形成的臣民意识惯性致使农民没有能够意识到自己所拥有的权利，进而未能积极参与和维护自己的权利。农民主体意识在很大程度上表现为一种法治意识。农民法治思维意识的淡薄是农民主体意识不强的根源，也是导致农民主体作用发挥不足的根源。改革开放以来，我国农民的法治意识有所提高，但在一些地区农民法律意识仍然很淡薄。表现为农民对权力的崇拜，对本身权利义务的模糊，主体法律意识的淡漠，法律知识的贫乏以及农民的“畏法意识”“无法意识”“伦理意识”等。当其自身权利被侵害时，要么浑然不知;要么屈从权力，忍气吞声;要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”……在权利与义务关系中，重义务轻权利或者无权利;在他们看来，“关系”“人情”“金钱”“权力”比法律更为有效，传统、习惯、村规民约比法律更有权威[18]。显然，这样的农民是缺乏主体性的，难以承担起推进乡村振兴的主体责任，更难以在乡村振兴中发挥积极性、主动性和创造性。所以，在乡村振兴实践中，农民法治思维意识不强要求必须重视农民法治素养的提升与农民主体性的构建。只有提升了农民的主体性，才能激发农民的主体活力，从而形成推动乡村振兴的根本动力。 （二）“基层法治体制构建滞后”出现的权力失范要求筑牢乡村振兴的政治基础
党的十九大报告提出乡村振兴战略，目的在于推进农业的现代化。为推进乡村振兴战略的实施，中共中央专门印发《中国共产党农村工作条例》，以强化党对乡村振兴的全面领导。推进乡村振兴必须要在党的领导下以农村现行的政治体制架构为基础。实践证明，当前以村民自治为中心的农村基层政治架构有助于发挥基层党组织、乡镇政府和农村自治组织等多元主体的力量，特别是有助于发挥农民在乡村振兴中的主体地位与作用。但是，由于农村基层政治架构的制度化、法治化不完善，“乡镇行政权力、村党支部政治权力和村委会社区自治权力三个主体运行空间不明，运行目的和功能混乱，运行方式或手段不合理，因而农村基层民主治理中时而出现权力运行欠规范化現象[19]”。比如基层政府自身权责如何平衡、基层政府与村委会如何衔接、村委会与党支部如何协同等缺乏制度规约，导致乡村振兴过程中主体动力不足、权力运作不规范、行为约束不到位和治理绩效不理想。具体来讲：（1）基层政府的权责不平衡。基层政府作为乡村振兴的主导力量，其职能的充分发挥直接关系到乡村振兴战略的目标能否顺利推进[20]。然而，由于乡镇政府处在行政管理体制的末梢，层层责任落实最后都压在乡镇政府肩上，而上级部门分解指标时却很少以合法的方式进行授权，以致基层行政时常缺乏合法性依据，依法行政成为口号[21]。（2）村民自治权力受到挤压。村民自治组织作为乡村振兴的实施力量，是乡村振兴治理有效的重要一环。村委会作为村民自治的组织形式，在法理上担负着自主管理农村事务的自治权力，但实际上村委会却成了乡镇政府的代理人，具有了一定意义上的“准行政权力”。值得注意的是，村委会只是对乡镇政府进行协助，而这并不能成为其“准行政权”的法律依据。与此同时，其真正拥有的自治权因受到“准行政权”的挤压难以发挥出应有的作用，在此基础上导致的“微权力”滥用与腐败影响乡村振兴进程[22]。（3）基层党的领导法治化存在不足。农村基层党组织作为乡村振兴实践的领导力量，在推进乡村振兴中发挥着关键性作用。然而，目前由于基层党的领导法治化不足，造成了党在乡村振兴中关键性作用发挥的弱化和虚化。一方面村“两委”的关系、权责、职能缺乏制度的科学划分与界定，致使党政关系不顺，党的领导模糊化，形成村“两委”在乡村振兴中相互掣肘的现象;另一方面基层党的领导存在着方式的随意化，主要是因为目前对于党在村民自治中的领导的规定过于原则和宏观，致使基层党组织在具体的工作中难以准确把握和规范操作，从而形成难以领导，或者不当领导。总之，当前农村基层政治法治化构建的滞后与不完善，导致治理主体的权责不平衡，以及权力行使的失范，这必然带来乡村振兴的基础不牢、基石不稳。所以，在乡村振兴进程中要注重基层政治体制的法治化建设，筑牢乡村振兴的政治基础，只有这样才能保证乡村振兴在正确的方向和轨道上快速推进。
（三）“乡村法律运行机制不畅”产生的法律失败要求提升乡村振兴的治理效能
乡村治理有效需要法治的保障，而法治的实施关键在于法律的运行。从我国乡村的法治发展状况来看，目前存在着法律运行机制不畅的问题，严重削弱着乡村振兴的治理效能。具体而言，首先，“三农”法律不完善。完备的法律是推进乡村振兴和“三农”现代化的基础。然而，我国农村许多领域还存在着法律空白，或者管理性法律较多而授权性法律较少等，使农民的相关权利得不到保障，如农村产权保护、农业市场规范、“三农”支持保护等方面的法律亟待完善[23]，特别是农村的土地产权制度需要进一步修订，以及前文提到的村委会实际拥有的“准行政权”还需要法律的规制等，这些直接影响着农村的政治稳定和社会发展。其次，农村执法不严。行政执法是法律运行与实施的重要环节，也是法律发挥规治作用的重要形式。在农村，农民往往因法治意识不强而无意中触犯法律，比如乱搭乱建、污染环境、随意砍伐等，这些违法行为与造成的结果成为行政机关执法的前提。但执法机关在执法的过程中也并非能够做到任何时候都严格执法，比如有的执法人员知识欠缺致使无法高效灵活运用法律、有的执法人员在黑恶势力面前不善执法和不敢执法、有的执法人员以权谋私与执法犯法，从而导致法律难以实施。其三，农村司法不公。公正的司法是维护法律权威与社会稳定的重要形式，司法不公使得合法权益得不到有效维护、司法公信力弱化、法律的正义性价值遭质疑。实践中，农村法治为何难以建立，除了农民自身的法律意识问题以外，一个重要原因就是司法不公正。在农村司法活动中，一些法官职业操守不强、立场不坚定，接受当事人的贿赂，不顾客观事实，枉法裁判;一些法官程序意识不强，往往以个人意志和对利益的权衡采取策略化的审判原则，重情理而轻事实，甚至迫于压力而罔顾事实;一些法官片面强调维稳，是非不分，无原则的“息事宁人”。这些都造成了法律难以维护正义。其四，农民守法习惯较差。守法是法律实施的基本要求。在农村由于受传统人治文化、道德伦理和习俗习惯的影响，作为外在规范要求的法律往往难以成为农民的行为依规。在遇到问题的时候，农民更倾向于寻找人情关系、依赖于传统习惯来解决，而不是自觉地用法与守法。基于此，可以发现，农村法律运行不畅实际上导致了法律在农村一定程度上的失效，使得法律难以形成对社会的有效规治，从而致使乡村治理效能低下。因此，这就要求乡村振兴要以法治治理效能为目标导向，强化法律运行特别是法律的实施，以维护农村的法治环境，从而提升乡村振兴的依法治理效能。
（四）“农村法律服务供给不足”形成的生活失助要求强化乡村振兴的民生保障
实现美好生活是乡村振兴的根本追求，而农民的美好生活核心在于民生得到有力保障，多样化的服务则是保障民生的重要举措。农村法律服务作为由政府主导、社会参与提供，与农村经济社会发展水平和阶段相适应的，旨在保障农民群众及农村各类组织基本权利与合法权益、实现农村社会公平正义与和谐稳定的一项农村公共服务[24]，对于保障乡村民生以满足农民对文明、和谐、美好生活的需要具有重要意义。实践中，由于农村法治建设滞后与不足，法律服务供给相对于需求而言显得十分薄弱，从而导致了法律服务对于美好生活的失助。首先，农村法律服务主体单一，法律服务的主体合力不强。长期以来，农村的法律服务主要依赖于基层政府的提供，特别是乡镇司法所实际上承担着农村法律服务的大部分职能。虽然律师事务所、公证机构、仲裁机构、司法鉴定机构也能够提供法律服务，但这些机构一般主要集中在县市的城区，距大部分农民较远而难以及时满足农民的法律需求。其次，农村法律服务的内容单一，农民多样化的需求难满足。在当前依法治国推进法治建设的实践逻辑中，农村法律服务主体提供的法律服务在类型上主要集中在法律宣传教育和法律援助等方面，在内容上主要聚焦于农民工就业法律问题和农民日常生活矛盾纠纷化解上。这些服务内容已然不能满足新时期农民多样化的法律服务需求，比如日益突出的土地纠纷、合同纠纷和侵权纠纷等矛盾的化解以及集体资产处置与利益分配等。其三，农村法律服务方式单一，服务的实效性不强。随着社会的转型，农民的法律服务需求不断上升，但以政府为主导的单一性、被动式和程序化的法律服务供给模式没有改变，还是习惯于老思路和老办法开展法律服务工作。总之，农村法治发展的不平衡也表现在法律服务供给与需求的不平衡，这种不平衡严重阻碍着农民美好生活的形成。所以，这就要求乡村振兴要注重民生的保障，通过创新法律服务供给模式，以强化法律服务对民生的构建，从而使农民过上文明、和谐、美好的生活。 四、法治乡村构建推进乡村振兴的路径选择
乡村振兴需要法治保驾护航。乡村振兴应看到法治乡村的基础地位，把法治乡村建设作为战略抓手，进一步明确法治乡村建设本身就是推进乡村振兴的过程。所以，在乡村振兴的实践中，要特别聚焦乡村法治存在的问题，创新法治乡村建设实践，通过突破法治难点、补齐法治短板、夯实法治基础，从而助推乡村振兴的实现。
（一）探索多途径法治教育以促进乡村农民主体现代化
农民的现代化是乡村现代化的核心，提升农民法治意识是促进农民主体性与现代化的必然要求。当前，我国农民的法治意识较之改革开放初已有显著提高，但距離一个现代化农民所应该具有的法治意识还仍有不小差距，“自觉守法”“遇事找法”“依法办事”的法治思维与习惯还有待进一步养成。因此，在新时代应继续强化对农民的法治宣传教育，要探索多种渠道与形式的法治教育途径以增强农民的法治意识与主体性，从而促进农民的现代化。
1.优化传统法治宣传教育手段。以挂标语、发资料和摆摊点为主要形式的传统法治宣传教育有着自身的优势，有利于形成浓浓的法治教育氛围，提升法治教育的知晓率，但却往往难以满足农民的个性化需求。传统法治教育形式应在准确把握和获取农民法律需求的基础上，进行有针对性的、具体的、深度的法治教育，这样才能避免“大而化之”和“不了了之”的无效化教育。
2.创新现代法治宣传教育模式。随着传播技术与交流方式的不断发展与升级，新媒体已经成为人们日常交流与交往的重要工具。积极以微信、微博、抖音等媒介平台构建视“听说一体”的法治教育模式，不仅能够扩大教育受众与法律知识的覆盖面，而且能够增强法治教育的趣味性、互动性，进而满足农民的多样化需求，从而提升法治教育实效。
3.强化法治实践宣传教育作用。实践是认识的来源，积极参与实践有助于形成正确的认识。农民只有在法治实践中才能感受到法律的正义性、法律的权威性和法治生活的重要性。一方面可以组织农民参观法治教育基地、旁听基层法庭审判工作，使其以亲身体验感受法律的严肃性和至上性，从而增强其对法律的敬畏与认同;另一方面鼓励农民积极参与村民自治的法治实践，比如参与村规民约的制定、村“两委”的选举、村集体重大事项的讨论决策以及村内矛盾纠纷的化解等，在法治生活中提升法治意识与法治思维。
（二）加强权力的规范化建设以厚植乡村法治政治根基
强有力的基层政治是推进乡村振兴的基石，而基层权力的规范化是构建强有力基层政治的关键。当前乡村基层政治权力存在的乡镇政府权责不平衡、村委会行政挤压自治和村“两委”的博弈掣肘等问题，只有通过强化基层权力的规范化建设，才能使权力规范有效运行，从而筑牢乡村振兴的政治根基。
1.构建权力与责任清单以明晰主体行为边界。权力是治理的基础，治理过程即权力运作过程，不规范和无约束的权力必然造成治理的混乱与无效。制定旨在发挥确权、清权、制权功能的权力清单，可以有效明晰权力主体拥有哪些权力，包括权力的数量、种类以及对应的责任，从而明确权力主体的行为边界，避免因权责不清而导致的权力寻租与推诿扯皮。对于乡村基层权力而言，通过制定和出台具有权力清单性质的制度法规，使乡镇政府的权责范围得以圈定、村委会的权力得以厘清、党组织的权力得以具象，从而使“乡政村治党领导”的主体权责明晰化、关系协调化、行为规范化。
2.强化权力实施的程序化以实现权力规范运作。权力运行的程序化是权力得以规范运行的保证，通过制定权力运行的一系列程序，可以明确权力运作的基本步骤、环节、方式、方法，使抽象的权力行使变得操作性更强。乡村基层权力作为一种“小微权力”，行使的过程中更容易陷入随意化，导致权力滑出正确的轨道。为此，需要制定规范乡村权力运行的法律法规，为乡镇政府、村委会、党组织等主体的权力行使提供行动标准与操作规程，从而保证权力规范高效实施。
3.加强权力的有效监督以保障权力行使效益。权力行使的目的在于实现有效治理，权力监督则能够保障权力高效实施。加强权力的有效监督要注重从多方面多层次着手，既要注重通过制度监督，又要注重在实践中监督;不仅强调上级的监督，而且要重视下级与人民群众的监督;不但要强化全过程监督，还要加强巡查式的“回头看”监督。在强化乡村基层权力行使的监督中，要善于创新制度机制以实现对乡镇政府、村委会和党组织的参与式监督、社会化监督、网络化监督和巡查式监督，从而保障基层权力的行使效益。
（三）强化农村法律有效实施以提升乡村依法治理水平
构建乡村文明需要推进农村依法治理，而依法治理的核心在于法律的有效实施。在这个意义上，通过强化基层依法行政、公正司法与法律检查监督以保证法律有效实施，对于提升乡村依法治理水平与实现乡村文明具有重要意义。
1.不断提升基层政府的依法行政水平。依法行政是法律实施的基础，因为我国法律（包括地方性法规）的大部分，以及行政法规、规章的几乎全部都要依赖于各级政府去实施和执行[25]。只有政府按照法定程序、严格依法履职，才能确保法律得到有效实施。基层政府作为维护法律实施的末梢力量，一方面要明确自己是维护法律实施的责任主体，自身的职责和功能都在于保障法律实施;另一方面要做到依法规范履职，必须按照法定的职权与程序进行执法活动。农村乡镇政府要明晰法律赋予的权责和强化基层干部的法律意识和法律能力，通过提升依法行政水平维护“三农”方面法律的实施。
2.强化基层司法机关公正司法的能力。司法是法律适用与实施的关键，既维护着法律的权威性与严肃性，也维护着社会的正义性。司法机关只有做到公正司法，才能让人民群众在每一个案件中感受到法律的价值。为此，基层司法机关要加强自身依法司法与公正司法的能力建设，通过转变司法理念、深化司法改革、加强队伍建设等保障法律的贯彻实施。乡镇人民法庭作为基层人民法院在农村的延申机构，旨在于通过适用法律化解社会矛盾纠纷与维护公平正义，这就要求人民法庭要强化司法人员的法治精神、专业技能和职业道德建设，特别是要通过开展常态化的法律职业培训和工作考核监督，提升司法人员公正司法能力。 3.落实权力机关对法律实施检查监督。地方人大作为本行政区的权力机关，推进法律有效实施是其基本职责与重要任务。在现实中，人民群众对法治建设意见最大的地方，就在于有法不依和执法不严，实际上就是法律实施监督检查没有相应跟上的问题[26]。因而要通过制度性安排以及创新法律实施监督的渠道与形式切实推进法律监督实践的开展，特别是通过询问、质询、问卷、调研、座谈会、听证会、论证会等形式开展民意调查，及时吸纳公众对相关法律实施工作进程的意见建议[26]。乡镇人大要深入群众，充分了解农民群众对执法、司法的感受，对于那些有法不依、执法犯法、司法不公、枉法裁判的问题进行检查与纠偏，从而保证法律的有效实施。
（四）创新多元法律服务供给模式以构建乡村和谐文明生活
法律服务是保障和改善民生的重要举措，强化和创新农村法律服务供给，是解决农村法律服务供需不平衡的重要途径。鉴于农村法律服务供给不足的现状，要深化公共法律服务体系建设，加快法律服务资源整合[27]，特别是在实践中，应通过构建多元化的法律服务供给模式，以促进和生成农民群众和谐文明的美好生活。
1.整合已有的公共法律服务资源。农村已有的公共法律服务资源主要包括人民法庭、公安派出所、公证机构、司法鉴定机构、仲裁机构、司法所和人民调解机构等，这些部门实际承担着基层政府的法律服务职能。但由于他们各自职责与业务的不同以及提供法律服务方式的不同，致使其在服务实践中“各自为政”，难以形成协同合作。为此，要强化对这些已有资源的整合，通过构建协调统一的法律服务机制，以形成法律服务供给效益的最大化。
2.积极引进市场供给法律服务。随着法治生活逐渐成为人们的生活方式，市场化的法律服务成为人们的重要选择。在一些条件较好的农村可以尝试通过购买法律服务的方式引进市场化的法律服务，比如聘请律师作为本村的法律顾问，为村庄的社会和经济发展提供法律咨询、法律培训和必要的诉讼服务。
3.鼓励社会力量提供法律服务。社会组织和志愿服务队伍是提供农村法律服务的重要补充力量，要积极通过政府购买服务把适合由社会组织提供的法律服务交由社会组织承担，并且推动志愿服务队伍参与农村法律供给，通过提供免费的法律咨询、矛盾调解等法律服务，形成全社会共同参与的良好局面[28]。
4.培养法律明白人以强化自我服务。基层自治的一个重要目标与要求就是自我服务，因而要加强农村自我法律服务的能力建设，通过开展常态化的法律知识与技能的培训培养一批热爱农民、扎根农村的法律明白人，为农民提供及时的、接地气的法律服务。
参考文献：
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（01）.
[2] 习近平.全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障[EB/OL].（2020-02-06）[2020-04-05].http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2020-02/06/c_138759917.htm.
[3] 胡胜.乡村振兴离不开法治护航[J].人民论坛，2018（6）：106-107.
[4] 林慧.乡村振兴战略中的程序法治： 价值、原则与完善构想[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2019（5）：94-100.
[5] 陳涛，李华胤.“箱式治理”： 自治、法治与德治的作用边界与实践效应——以湖北省京山市乡村振兴探索为例[J].探索，2019（5）：107-115.
[6] 张帅梁.乡村振兴战略中的法治乡村建设[J].毛泽东邓小平理论研究，2018（5）：37-43.
[7] 张锋学.法治乡村是振兴乡村的根本保障[J].农村实用技术，2018（10）：10-11.
[8] 柳博隽.何谓现代乡村文明[J].浙江经济，2013（19）：8.
[9] 王东.新媒体生活环境下的法治教育研究[M].西安：陕西人民出版社，2019：47.
[10] 马长山.法治的社会维度与现代性视角[M].北京：中国社会科学出版社，2008：281-284.
[11] 陈炳水.浙江农村乡风文明建设的战略意义与现实基础[J].宁波大学学报（人文科学版），2007（2）：36-42.
[12] 陈于后，张发平.新时代乡村“自治、法治、德治” 融合治理体系研究[J].云南行政学院学报，2019（6）：13-21.
[13] 江必新，王红霞.社会治理的法治依赖及法治的回应[J].法制与社会发展，2014（4）：28-39.
[14] 郭栋.美好生活的法理观照——“新时代社会主要矛盾深刻变化与法治现代化”高端智库论坛述评[J].法制与社会发展，2018（4）：205-224.
[15] 王东，王木森.新时代乡村振兴战略实施的共享理路[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（3）：1-9.
[16] 郑立新，罗鹏.乡村振兴视域中的农民主体作用、制约因素及路径选择[J].云梦学刊，2020（1）：115-124.
[17] 丁德昌.村民自治与农民主体意识的培育[J].行政与法，2015（1）：54-59.
[18] 韦志明，李玉蓉.新农村法治的主体性研究[J].湖北社会科学，2006（8）：134-136.
[19] 戴玉琴.基于乡村治理现代化的三维权力运行体系分析[J].教学与研究，2015（9）：81-87.
[20] 黄建红.三维框架：乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变[J].行政论坛，2018（3）：62-68.
[21] 曹益平.欠发达地区农村法治建设：现状·问题·路径[J].中共云南省委党校学报，2017（2）：144.
[22] 李渡，汪鑫.论村民委员会“依法行权”的现实困境与治理路径[J].山东社会科学，2019（7）：81-87.
[23] 张红霞，王超.全面依法治国条件下的农民法治意识培养[J].红旗文稿，2016（23）：30-31.
[24] 杨凯.乡村振兴下的公共法律服务[N].民主与法制时报，2020-02-20（07）.
[25] 韩枫.新时代依法行政的多重意蕴[N].淮南日报，2019-08-20（03）.
[26] 黄廉熙.加强法律实施监督促进全面依法治国[N].人民法院报，2018-04-20 （02）.
[27] 魏哲哲.更好满足人民群众法律服务需求[N].人民日报，2019-07-19（05）.
[28] 袁宗勇.推进新时代公共法律服务体系建设[N].四川法制报，2018-07-17（05）.
（责任编辑：王倩）