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摘要:本文通过重新审视横店“新圆明园项目”农村集体土地问题，透过现象抓本质，理论联系实际，为完善我国农村地区集体土地相关的制度提出一些理论和方案。
关键词:土地协议 土地流转 集体建设用地使用权
中图分类号：F293 文献标识码：A
圆明园始建于1707年，历时一个多世纪基本建成。它汇聚了中国最有代表性的园林景观、中式建筑和部分西洋建筑的精华，是清代举世无双的皇家御苑和当之无愧的“世界园林之王”，它的烧毁一直是中国人心中的隐痛。
2006年，位于东阳市横店镇的横店社团经济企业联合会正式对外宣布在横店重建一座“圆明园”。项目规划用地6165亩，其中3096亩土地不符合横店镇土地利用总体规划，包括基本农田1057.4亩。2008年浙江横店异地重建圆明园的计划流产。该计划启动时曾沸沸扬扬，如今悄无声息。
一、“横店圆明园项目”土地协议的重新思考
横店提出重建圆明园，一方面忽略了圆明园对国人的特殊含义，另一方面因要征用大量耕地，且有圈地之嫌。社会各界八方声讨，在诸多沸沸扬扬争议中，新建圆明园项目最终是倒在了土地问题上。众所周知，除土地承包经营权外，我国现行法律禁止农村集体土地使用权的流转，特别是建设用地使用权的流转，其流转唯一的方式是通过政府征收或征用。而横店集团与附近各村镇的农民集体和个人达成了流转土地的协议，从某个方面来讲，给了集体土地一个解放的空间，使其能够参与集体财富的再造过程，真正走向市场。
的确，这次大建之风违背土地利用总体规划的范畴，有违规用地行为,在农民集体土地的征用上也存在严重的问题。但同时也给我们以新的视角，让我们看到了农民手中土地的流转踪影，而这一点是值得肯定的。一项新制度总是在无数争议和实践中产生，对这种破旧立新的努力，我们应该多一些理解和反思。横店集团重建中的有关农村集体土地协议流转行为，突破了现有法律对农村土地的种种流转束缚，也符合中央现阶段对农村集体土地的基本政策取向。
首先，从主体资格上看，宣布重建圆明园的是横店社团经济联合会，是一家由民政部门登记的社会经济团体。横店社团经济联合会和与之关系密切的横店集团，是这个亚洲规模最大的影视拍摄基地的建造者和拥有者。正如有的学者在网上评论：说到底，横店集团是一个民营企业，在这种事关企业利益的事情上，政府切莫搅进来，让银行为难。让企业的归企业，政府的归政府，不要两头扯不清，乱成一锅粥，到头来让百姓买单收拾残局。 这是一个民营企业的旅游开发行为，是平等民事主体之间的法律行为。我们暂且不论这次圆明园项目中横店影视集团和附近农村集体组织之间土地交易协议的合法性问题，这是法律行为的有效性问题，在主体问题上，该协议是成立的。
其次，对于当时圆明园项目的土地交易行为，涉地农村集体组织及个人都是自愿、并且有偿的。众所周知，横店以影视而闻名，当地很多农民靠旅游业的发展增加了丰厚的收入。当地的横店集团更是以民营企业做大做强，吸引了四方投资，吸纳就业，带动横店经济的发展。因此，尽管在土地使用权转让的协议里有诸多规避法律的行为（如农用地的转非审批等），但对于已有的建设用地使用权的转让行为是值得肯定和保护的。这代表了社会理性人的一分子——农民对自身土地权利的充分享有和自由流转的愿望，渴望同权同利的期待。
最后，土地的成分错综复杂，主要包括耕地、农村集体行政村占用地(包括集体建设用地和农村宅基地,还有一部分是山和坡。对于耕地的破坏和良田的占用，横店此次作为实在触碰了国家的土地红线。土地协议的这些内容必然是违法无效的。于此同时，东阳市政府调整区划，将邻近南马镇管辖的中兴联、荷栖泽、柏塔、官桥、仁棠和路西6个行政村并入横店，以解决圆明新园的用地问题。这是属于农民集体建设用地使用权的交易行为，政府有多少参与这次横店集团与农民集体自身的土地协议中尚不可下定论。不可否认，政府在土地农转非的审批中有着不可推卸的责任，但对于农民的集体建设用地的流转，是不是也有如此严格的必要？是不是在某种程度上在建设用地使用权流转的严格审批上，反而剥夺了很多农民自身的利益？是不是该对农业和非农建设用地以一定的区别?
二、 横店农村集体土地流转的意义
横店集团异地重建圆明园的行为，牵扯出一系列的问题，但也要肯定其积极的一面。的确，此次行为涉及到土地的违法利用行为，不符合横店当年的乡镇土地总体规划和相关土地使用的审批程序。但是，现有的制度未必是合理的。不可否认，为了国家的耕地安全，对于农业用地必须实行严格的审批程序，但在符合总体规划的情形下，履行了相应的手续后也应当放权于农民自己。但是，履行手续并不能等同于失去原有的或转化而来的对土地的权利，其利益还应是属于集体自身。对于许多非农业用地，则应给农民更多的权利空间。
地问题直接关系到农业、农村和农民的稳定与发展。诸多农民土地交易的“不合法行为”，代表着人们权利意识的提升，表达着人民实现自我富裕的愿望。在现行法律和现实需要的矛盾中，允许农村集体土地特别是建设用地使用权在符合土地总体规划的情况下自由流转，是当前我国对农村土地使用制度的一种优势选择，符合社会主义市场经济体制要求和社会主义和谐社会建设的方向。通过集体建设用地流转，可以使农村集体土地使用权和其他生產要素一样，由市场机制进行优化配置，把资源变为资本，加快农村现代化建设的步伐，真正实现共同富裕。
三、完善农村集体土地流转的建议
（一）分门别类，区别对待。
关键词:土地协议 土地流转 集体建设用地使用权
中图分类号：F293 文献标识码：A
圆明园始建于1707年，历时一个多世纪基本建成。它汇聚了中国最有代表性的园林景观、中式建筑和部分西洋建筑的精华，是清代举世无双的皇家御苑和当之无愧的“世界园林之王”，它的烧毁一直是中国人心中的隐痛。
2006年，位于东阳市横店镇的横店社团经济企业联合会正式对外宣布在横店重建一座“圆明园”。项目规划用地6165亩，其中3096亩土地不符合横店镇土地利用总体规划，包括基本农田1057.4亩。2008年浙江横店异地重建圆明园的计划流产。该计划启动时曾沸沸扬扬，如今悄无声息。
一、“横店圆明园项目”土地协议的重新思考
横店提出重建圆明园，一方面忽略了圆明园对国人的特殊含义，另一方面因要征用大量耕地，且有圈地之嫌。社会各界八方声讨，在诸多沸沸扬扬争议中，新建圆明园项目最终是倒在了土地问题上。众所周知，除土地承包经营权外，我国现行法律禁止农村集体土地使用权的流转，特别是建设用地使用权的流转，其流转唯一的方式是通过政府征收或征用。而横店集团与附近各村镇的农民集体和个人达成了流转土地的协议，从某个方面来讲，给了集体土地一个解放的空间，使其能够参与集体财富的再造过程，真正走向市场。
的确，这次大建之风违背土地利用总体规划的范畴，有违规用地行为,在农民集体土地的征用上也存在严重的问题。但同时也给我们以新的视角，让我们看到了农民手中土地的流转踪影，而这一点是值得肯定的。一项新制度总是在无数争议和实践中产生，对这种破旧立新的努力，我们应该多一些理解和反思。横店集团重建中的有关农村集体土地协议流转行为，突破了现有法律对农村土地的种种流转束缚，也符合中央现阶段对农村集体土地的基本政策取向。
首先，从主体资格上看，宣布重建圆明园的是横店社团经济联合会，是一家由民政部门登记的社会经济团体。横店社团经济联合会和与之关系密切的横店集团，是这个亚洲规模最大的影视拍摄基地的建造者和拥有者。正如有的学者在网上评论：说到底，横店集团是一个民营企业，在这种事关企业利益的事情上，政府切莫搅进来，让银行为难。让企业的归企业，政府的归政府，不要两头扯不清，乱成一锅粥，到头来让百姓买单收拾残局。 这是一个民营企业的旅游开发行为，是平等民事主体之间的法律行为。我们暂且不论这次圆明园项目中横店影视集团和附近农村集体组织之间土地交易协议的合法性问题，这是法律行为的有效性问题，在主体问题上，该协议是成立的。
其次，对于当时圆明园项目的土地交易行为，涉地农村集体组织及个人都是自愿、并且有偿的。众所周知，横店以影视而闻名，当地很多农民靠旅游业的发展增加了丰厚的收入。当地的横店集团更是以民营企业做大做强，吸引了四方投资，吸纳就业，带动横店经济的发展。因此，尽管在土地使用权转让的协议里有诸多规避法律的行为（如农用地的转非审批等），但对于已有的建设用地使用权的转让行为是值得肯定和保护的。这代表了社会理性人的一分子——农民对自身土地权利的充分享有和自由流转的愿望，渴望同权同利的期待。
最后，土地的成分错综复杂，主要包括耕地、农村集体行政村占用地(包括集体建设用地和农村宅基地,还有一部分是山和坡。对于耕地的破坏和良田的占用，横店此次作为实在触碰了国家的土地红线。土地协议的这些内容必然是违法无效的。于此同时，东阳市政府调整区划，将邻近南马镇管辖的中兴联、荷栖泽、柏塔、官桥、仁棠和路西6个行政村并入横店，以解决圆明新园的用地问题。这是属于农民集体建设用地使用权的交易行为，政府有多少参与这次横店集团与农民集体自身的土地协议中尚不可下定论。不可否认，政府在土地农转非的审批中有着不可推卸的责任，但对于农民的集体建设用地的流转，是不是也有如此严格的必要？是不是在某种程度上在建设用地使用权流转的严格审批上，反而剥夺了很多农民自身的利益？是不是该对农业和非农建设用地以一定的区别?
二、 横店农村集体土地流转的意义
横店集团异地重建圆明园的行为，牵扯出一系列的问题，但也要肯定其积极的一面。的确，此次行为涉及到土地的违法利用行为，不符合横店当年的乡镇土地总体规划和相关土地使用的审批程序。但是，现有的制度未必是合理的。不可否认，为了国家的耕地安全，对于农业用地必须实行严格的审批程序，但在符合总体规划的情形下，履行了相应的手续后也应当放权于农民自己。但是，履行手续并不能等同于失去原有的或转化而来的对土地的权利，其利益还应是属于集体自身。对于许多非农业用地，则应给农民更多的权利空间。
地问题直接关系到农业、农村和农民的稳定与发展。诸多农民土地交易的“不合法行为”，代表着人们权利意识的提升，表达着人民实现自我富裕的愿望。在现行法律和现实需要的矛盾中，允许农村集体土地特别是建设用地使用权在符合土地总体规划的情况下自由流转，是当前我国对农村土地使用制度的一种优势选择，符合社会主义市场经济体制要求和社会主义和谐社会建设的方向。通过集体建设用地流转，可以使农村集体土地使用权和其他生產要素一样，由市场机制进行优化配置，把资源变为资本，加快农村现代化建设的步伐，真正实现共同富裕。
三、完善农村集体土地流转的建议
（一）分门别类，区别对待。