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［摘要］我国现行土地承包制度存在的弊端，根本原因在于产权模糊。进一步完善农村土地制度，必须从明确产权关系这个核心入手，在农村实行“田面产权”商品化是可行之策。
[关键词] 产权； 土地制度； 田面产权
[中图分类号] F301.1 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）01-0031-02
土地问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系的基础，直接关系到亿万农民的切身利益。种种情况表明，农村土地制度到了非创新不可的时候。这个问题不解决，农村耕地难以得到有效保护，农民的生产积极性无法调动，土地依法、自愿、有偿流转和农民的根本利益无法保障。为此，党的十六届三中全会《决定》明确提出：“要进一步完善农村土地制度”。“要实行最严格的耕地保护制度”。“要按照保护农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。这充分反映了党中央对农村现实情况的深入了解，体现了党中央对农村、农民、农业问题的关心和高度重视。如何确保《决定》精神真正落到实处，本人就农村土地制度创新问题作点不成熟的思考。
一、现行农村土地承包制存在的弊端
中国农村改革是在农民缺衣少食、农产品极度短缺的情况下开始的。它经历了从农民自发行动到政府默认再到中央政策引导的发展过程。应该肯定，作为以主要解决农民生产自主和分配上的平均主义为改革的基本目标已经实现了。家庭联产承包责任制的实施，大大调动了农民的生产积极性，促进了农业生产大幅度增长，农村经济空前繁荣。但20多年的实践证明，现行的农村土地承包制也是不够完善的。其最大弊端是土地所有者主体缺位，土地产权关系不明晰。虽然我国土地管理法规定“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但村民委员会是村民组织而非经济组织，并不具备作为农村普遍的土地所有权主体的法人资格。而农民在土地所有者权益上又没有得到量化，也就无法实施土地所有者的权能。由于产权这个核心没有解决好，虽然这几年国家对土地管理方面，在法律政策问题上进行了多次修改和完善，但效果都不太明显，而且有些问题越来越突出。其表现为：
一是由于产权模糊，(不少农民甚至是国家机关中的一些干部还认为农村土地属国家所有)，农民对自己承包经营的土地缺乏长期打算，没有把土地当作是“命根子”去珍惜、保护，更谈不上花太多成本去改良土地和进行农田基本建设，即所谓“无恒产者无恒心”。甚至有些地方的农民干脆在自己的承包地上建起房子来，而当地镇村干部也睁一个眼闭一个眼，为了增加村镇财政收入，采取越权处理，让农民补交所谓的占用费和罚款后则不了了之。
二是由于产权模糊，农民缺乏对土地权益的关心和应有的法律捍卫意识。致使村社干部以集体所有和各种名目把农民承包经营的土地收回处置的现象屡见不鲜。比如说：有的村委决定向农民集资修建公路或其它项目，村委就可以作出规定：凡是不交清集资款的农户，集体有权收回其家的承包土地；有的村干部因土地承包以后，自己家里或亲属家里出生人口比其他农户多，或因一些农户长期在城市务工经商的情况，这些村干部则仗着自己的权力，通过所谓的村民代表会或2/3以上农户同意的办法，进行承包地的重新调整，等等。
三是由于产权模糊，土地作为一种特殊资源就不能完全按照市场机制进行资源配置。土地产权与经营权也就不能实现真正意义上的依法、自愿、有偿流转。这也是造成一些地方把农民土地作为生财之道，甚至把农民的“命根子”变成了开发商的“钱袋子”和农民上访不断以及农村规模经营难以推进的根本原因。据统计，我国近年来每年减少耕地大约1700多万亩，仅各种开发区面积就达3.5万平方公里。当然在工业化、城镇化加快发展的阶段，占用部分土地搞建设的情况是在所难免的，但必须指出的是一些地方的领导为搞“形象工程”、“政绩工程”不讲条件和可行性，盲目搞开发区和扩大城市规模大量圈占耕地，从而造成目前圈占的耕地有43%闲置，全国出现“失地农民”也已超过4000万人以上，与此同时每年农民在土地上的利益流失约有1000亿万元。可以说，用不同的方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的一种重要形式。
二、农村土地制度创新的途径
恩格斯在《家庭、私有制与国家的起源》中指出：“只有能够自由地支配自身行动和财产并且彼此处于平等地位的人们才能缔结契约。”在市场经济条件下，必须有明确、清晰的所有权主体及其实现形式。产权的清晰界定、顺畅流转和严格保护，是增强生产经营动力，稳定投资预期，规范投资行为和其他经营行为的基础和条件，这是人所共知的常识。土地作为一种特殊的自然资源和资产当然不能例外。那么土地产权关系又应该如何进行明晰呢?可以肯定地说，继续沿用现行的制度坚持下去只能是问题越来越多。即使按照一些同志提出的进一步弱化集体所有权，强化农民承包权的办法，虽然从理论上讲有一定的道理，也会取得一定的成效，但对产权关系这个核心问题同样还是没有真正得到解决。因此，从有利于产权得到明晰而又不会对社会带来大的震动去考虑，在农村实行“田面产权”商品化则是可取的办法。
所谓“田面产权”，指的是把“田底权”(土地所有权)和“田面权”(土地使用权)分开。使“田底权”属于国家或集体，而使“田面权”用法律的形式给农民固定下来，并统一由国家土地管理行政部门给农户颁发“田面产权证书”。从而使“田面产权”商品化，即“土地经营权”商品化。
众所周知，人是生产力中最活跃的因素，是生产的主宰者。世界各国包括发达国家产业革命过程中的经验教训证明，在任何生产活动中，如果劳动者的经济利益得不到应有的保证，即使有先进的技术装备和生产条件，也不能创造出高效益的生产业绩。农业生产中的土地经营同样如此。因此，在农村实行“田面权”商品化和由国家统一给农户颁发“田面产权证”以后，其产权必然是清晰的，而又受到法律的保护，这样就必然产生不同的积极作用。基于以上分析，我认为，实行土地“田面产权”商品化具有明显的积极作用。其表现如下。
第一，有利于增强农民自觉保护土地的意识，从而使农民真正把土地当作自己的“命根子”去保护并舍得花投资、花劳力去改良土地和基础设施的建设。
第二，有利于按市场经济规律办事。并从法律上确保了农民的土地真正依法、自愿、有偿进行流转，促进农民合理分工分业和推进农业生产的适度规模经营。因为农民手上拿到国家土地行政管理部门颁发的土地产权证书以后，一方面那种担心自己经营的土地时有可能被调整的顾虑已消除，从而可以把耕地转给别人承包以后，放心到城市从事第二、三产业；另一方面想扩大经营规模、实行专业化生产的大户也可以用土地产权证向农村信用社抵押贷款，以解决生产资金不足的问题。
第三，有利于保障农民利益和社会稳定。因为有了法律规定的补偿标准、劳力安置以及社会保障，一般都不会再出现“三无”(无耕地、无就业、无保障)农民。
第四，有利于节约土地和抑制干部短期行为以及腐败现象的发生。
第五，有利于促进农村计划生育。农民考虑土地资源的有限性，从而会自觉地、理智地合理安排生育的计划。
三、农村土地制度创新中必须注意的几个问题
1.“田面产权证”可以定五十年为有效期(这与我国提出到本世纪中叶基本实现现代化作为一个阶段的时间相吻合)，到期如数无偿收回重新确权(经国家国土行政管理部门依法批准征用除外)，如私自改变用地性质不能用于农业生产的，严格按当时国家非公益性项目的征地补偿标准的两倍金额进行处罚。
2.由国家授权省级人民政府依据地类、人均土地面积和用地性质统一规定征用地的补偿标准，并出台相应的劳动安置和社会保障的政策规定。
3.“田面产权”实现商品化以后，按照市场经济运行法则。“田面产权”是可以在市场上进行交易的。但考虑我国人多地少这个实际，国家可以用法律的行为规定私人购买土地“田面产权”的限额。
4.国家可以以法律明确规定，对经国家批准用于水利、交通、国防、义务教育、公检法设施、公共设施、城市建设、公益事业以及其他建设需要等各种用地，实行强制性行政权力。工商企业需要用地应当在符合土地利用规划和城市建设规划的前提下，通过向国家向农民购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。
5.实行“田底权”与“田面权”分离，由国家统一给农民发“田面产权证”工作量大面广，为了慎重起见，我们可选择不同地区，不同类型先进行试点，通过试点总结经验教训和做法，并制定国家的相关政策规定，方进行全面实施。
(本文作者：中共广东始兴县委书记)
[关键词] 产权； 土地制度； 田面产权
[中图分类号] F301.1 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）01-0031-02
土地问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系的基础，直接关系到亿万农民的切身利益。种种情况表明，农村土地制度到了非创新不可的时候。这个问题不解决，农村耕地难以得到有效保护，农民的生产积极性无法调动，土地依法、自愿、有偿流转和农民的根本利益无法保障。为此，党的十六届三中全会《决定》明确提出：“要进一步完善农村土地制度”。“要实行最严格的耕地保护制度”。“要按照保护农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。这充分反映了党中央对农村现实情况的深入了解，体现了党中央对农村、农民、农业问题的关心和高度重视。如何确保《决定》精神真正落到实处，本人就农村土地制度创新问题作点不成熟的思考。
一、现行农村土地承包制存在的弊端
中国农村改革是在农民缺衣少食、农产品极度短缺的情况下开始的。它经历了从农民自发行动到政府默认再到中央政策引导的发展过程。应该肯定，作为以主要解决农民生产自主和分配上的平均主义为改革的基本目标已经实现了。家庭联产承包责任制的实施，大大调动了农民的生产积极性，促进了农业生产大幅度增长，农村经济空前繁荣。但20多年的实践证明，现行的农村土地承包制也是不够完善的。其最大弊端是土地所有者主体缺位，土地产权关系不明晰。虽然我国土地管理法规定“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但村民委员会是村民组织而非经济组织，并不具备作为农村普遍的土地所有权主体的法人资格。而农民在土地所有者权益上又没有得到量化，也就无法实施土地所有者的权能。由于产权这个核心没有解决好，虽然这几年国家对土地管理方面，在法律政策问题上进行了多次修改和完善，但效果都不太明显，而且有些问题越来越突出。其表现为：
一是由于产权模糊，(不少农民甚至是国家机关中的一些干部还认为农村土地属国家所有)，农民对自己承包经营的土地缺乏长期打算，没有把土地当作是“命根子”去珍惜、保护，更谈不上花太多成本去改良土地和进行农田基本建设，即所谓“无恒产者无恒心”。甚至有些地方的农民干脆在自己的承包地上建起房子来，而当地镇村干部也睁一个眼闭一个眼，为了增加村镇财政收入，采取越权处理，让农民补交所谓的占用费和罚款后则不了了之。
二是由于产权模糊，农民缺乏对土地权益的关心和应有的法律捍卫意识。致使村社干部以集体所有和各种名目把农民承包经营的土地收回处置的现象屡见不鲜。比如说：有的村委决定向农民集资修建公路或其它项目，村委就可以作出规定：凡是不交清集资款的农户，集体有权收回其家的承包土地；有的村干部因土地承包以后，自己家里或亲属家里出生人口比其他农户多，或因一些农户长期在城市务工经商的情况，这些村干部则仗着自己的权力，通过所谓的村民代表会或2/3以上农户同意的办法，进行承包地的重新调整，等等。
三是由于产权模糊，土地作为一种特殊资源就不能完全按照市场机制进行资源配置。土地产权与经营权也就不能实现真正意义上的依法、自愿、有偿流转。这也是造成一些地方把农民土地作为生财之道，甚至把农民的“命根子”变成了开发商的“钱袋子”和农民上访不断以及农村规模经营难以推进的根本原因。据统计，我国近年来每年减少耕地大约1700多万亩，仅各种开发区面积就达3.5万平方公里。当然在工业化、城镇化加快发展的阶段，占用部分土地搞建设的情况是在所难免的，但必须指出的是一些地方的领导为搞“形象工程”、“政绩工程”不讲条件和可行性，盲目搞开发区和扩大城市规模大量圈占耕地，从而造成目前圈占的耕地有43%闲置，全国出现“失地农民”也已超过4000万人以上，与此同时每年农民在土地上的利益流失约有1000亿万元。可以说，用不同的方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的一种重要形式。
二、农村土地制度创新的途径
恩格斯在《家庭、私有制与国家的起源》中指出：“只有能够自由地支配自身行动和财产并且彼此处于平等地位的人们才能缔结契约。”在市场经济条件下，必须有明确、清晰的所有权主体及其实现形式。产权的清晰界定、顺畅流转和严格保护，是增强生产经营动力，稳定投资预期，规范投资行为和其他经营行为的基础和条件，这是人所共知的常识。土地作为一种特殊的自然资源和资产当然不能例外。那么土地产权关系又应该如何进行明晰呢?可以肯定地说，继续沿用现行的制度坚持下去只能是问题越来越多。即使按照一些同志提出的进一步弱化集体所有权，强化农民承包权的办法，虽然从理论上讲有一定的道理，也会取得一定的成效，但对产权关系这个核心问题同样还是没有真正得到解决。因此，从有利于产权得到明晰而又不会对社会带来大的震动去考虑，在农村实行“田面产权”商品化则是可取的办法。
所谓“田面产权”，指的是把“田底权”(土地所有权)和“田面权”(土地使用权)分开。使“田底权”属于国家或集体，而使“田面权”用法律的形式给农民固定下来，并统一由国家土地管理行政部门给农户颁发“田面产权证书”。从而使“田面产权”商品化，即“土地经营权”商品化。
众所周知，人是生产力中最活跃的因素，是生产的主宰者。世界各国包括发达国家产业革命过程中的经验教训证明，在任何生产活动中，如果劳动者的经济利益得不到应有的保证，即使有先进的技术装备和生产条件，也不能创造出高效益的生产业绩。农业生产中的土地经营同样如此。因此，在农村实行“田面权”商品化和由国家统一给农户颁发“田面产权证”以后，其产权必然是清晰的，而又受到法律的保护，这样就必然产生不同的积极作用。基于以上分析，我认为，实行土地“田面产权”商品化具有明显的积极作用。其表现如下。
第一，有利于增强农民自觉保护土地的意识，从而使农民真正把土地当作自己的“命根子”去保护并舍得花投资、花劳力去改良土地和基础设施的建设。
第二，有利于按市场经济规律办事。并从法律上确保了农民的土地真正依法、自愿、有偿进行流转，促进农民合理分工分业和推进农业生产的适度规模经营。因为农民手上拿到国家土地行政管理部门颁发的土地产权证书以后，一方面那种担心自己经营的土地时有可能被调整的顾虑已消除，从而可以把耕地转给别人承包以后，放心到城市从事第二、三产业；另一方面想扩大经营规模、实行专业化生产的大户也可以用土地产权证向农村信用社抵押贷款，以解决生产资金不足的问题。
第三，有利于保障农民利益和社会稳定。因为有了法律规定的补偿标准、劳力安置以及社会保障，一般都不会再出现“三无”(无耕地、无就业、无保障)农民。
第四，有利于节约土地和抑制干部短期行为以及腐败现象的发生。
第五，有利于促进农村计划生育。农民考虑土地资源的有限性，从而会自觉地、理智地合理安排生育的计划。
三、农村土地制度创新中必须注意的几个问题
1.“田面产权证”可以定五十年为有效期(这与我国提出到本世纪中叶基本实现现代化作为一个阶段的时间相吻合)，到期如数无偿收回重新确权(经国家国土行政管理部门依法批准征用除外)，如私自改变用地性质不能用于农业生产的，严格按当时国家非公益性项目的征地补偿标准的两倍金额进行处罚。
2.由国家授权省级人民政府依据地类、人均土地面积和用地性质统一规定征用地的补偿标准，并出台相应的劳动安置和社会保障的政策规定。
3.“田面产权”实现商品化以后，按照市场经济运行法则。“田面产权”是可以在市场上进行交易的。但考虑我国人多地少这个实际，国家可以用法律的行为规定私人购买土地“田面产权”的限额。
4.国家可以以法律明确规定，对经国家批准用于水利、交通、国防、义务教育、公检法设施、公共设施、城市建设、公益事业以及其他建设需要等各种用地，实行强制性行政权力。工商企业需要用地应当在符合土地利用规划和城市建设规划的前提下，通过向国家向农民购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。
5.实行“田底权”与“田面权”分离，由国家统一给农民发“田面产权证”工作量大面广，为了慎重起见，我们可选择不同地区，不同类型先进行试点，通过试点总结经验教训和做法，并制定国家的相关政策规定，方进行全面实施。
(本文作者：中共广东始兴县委书记)