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[摘要] 本文首创运用辩证方法分析了腐败易造成重大工程采购项目成本高，国企创利降低所导致财政收入来源不充足的原因，并提出净化效能审计政治生态是提升防腐效果的前提，研究了防控重大工程内控采购项目效能审计不足的对策，这对节支增效促重大工程项目强化支出绩效审计监督具有重大战略意义。
[关键词] 采购；重大工程项目；支出绩效；效能审计；国企腐败
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.24.044
党的十八大以来，以习近平为首的党中央着力整治腐败，出台了一系列措施和政策，涉及社会经济活动的方方面面，其中对重大项目资金投入与使用情况的监督更是反腐的重头戏。重大投资项目涉及众多采购业务，是易产生腐败的高发区，如何净化政治生态，创新加强对重大投资项目及其采购业务的支出绩效管理和监督是摆在各级监督部门面前的严肃课题。如2015年3月17日羊城晚报刊登《广东省检察长谈反腐：国企腐败办一案查一窝挖一串》反映出反腐形势依然严峻，对此各地在对投资项目的监督上都加大了力度。以广州为例，2015年3月13日羊城晚报登载的《广州出台依法行政条例防止权力“太任性”全国属首例》中就提到广州人大对“今年广州投资556亿元涉及几百个项目，将分事前、事中、事后三个阶段强化监督”。
近几年包括广州在内的国家财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾的日益突出，且土地出让金收入占总收入近三分之一。财政收入来源具有稀缺性的比重较高之现象未根本改变。在这种情况下，降低企业成本，提高企业效益就显得尤为重要，包括提升重大投资项目及其采购业务效能，并对国有企业重大工程项目及其采购业务的效能审计进行改革，有利于降低工程成本提高资金支出绩效，是以最少的成本促进国有资产保值增值，增加企业创利，更是解决财政收入增长的一个有效途径。当前改革效能审计的关键问题是如何具体解决作风问题，刘家义审计长在2015年《中国纪检监察》杂志第5期《真作为源白硬作风》中指出：“审计中发现，一些人把作风与作为对立起来，有的认为作风要求严了、要求高了，就捆住了作为的手脚、堵塞了作为的通道，工作中不求过得硬、但求过得去，害怕错位、担心越位，不作为、慢作为；有的违背作风建设要求，打着‘作为’的幌子，行权力输送、权钱交易之道，乱作为、假作为。不作为、慢作为、乱作为、假作为。追根溯源，都是作风不扎实、不过硬的表现和后果，任其蔓延下去，影响党和政府的形象，贻害中国特色社会主义事业”。为落实改变作风，创新促进重大工程采购项目支出绩效的效能审计，笔者建议如下：
（1） 净化政治生态，解决效能审计存在“任性”问题。解决缺乏重视问题。如长期占用内部审计人力做企业其他业务而导致人手不够，出现工作起伏不定影响效能审计；解决缺乏机制问题。如未创新出台效能审计的程序法规，且现有的不配套完善的依据又过于原则，操作起来因老办法不管用而有难度，出现无规可循，无矩可蹈，各行其道的现象。加上企业效能内部审计工作往往局限在纪检监察部门，而纪检监察部门中的内部审计人员又不断精减，有些还是兼职，其他部门又支持少，未能形成合力。这就导致整个效能审计工作计划难以落实，松松散散，疲于应付；解决缺约束力问题。奖惩方面缺乏制度性和规范性。存在只重视审计了多少项目，不重视效果，有的只奖不惩，有的只惩不奖；解决渠道不畅问题。工作层次负责制不明确，把握不了方法和途经，把对暴露问题的追究和处理看成是效能审计，忽略“事前预防性审计、事中跟踪性审计、事后改进性审计”的作用。导致整个效能审计过程处在“救火”和亡羊补牢的状态。
（2） 加强和改进的对策。抓好组织机构建设是前提。因效能审计工作涉及面广，技术性高、任务重，仅靠内部审计部门“单枪作战”很有局限性。应由内部审计部门牵头，监察、财务、主管业务部门共同参与，形成合力。同时健全外部监督机构。聘请相关业务部门专家和退休人员组成重大工程建设项目物资采购监督小组进行监督。做到企业领导、主管业务部门和员工共同参与，保证效能审计工作的顺利进行。
（3） 抓好制度体系建设是基础，“没有规矩不成方圆”。一要有时间体系，有持续性、一致性、坚持性；二要有方位体系，制度在企业内部、集团内部、行业内部、同一地区内能够做到互相平衡、互相协调、互相适应；三要有对等体系，奖惩并举、堵疏有序、有不准许就要有准许。与此同时还要健全内控机制、项目审批制度、外部和内部审计制度、预算费用制度等，坚持项目法人负责制和廉政承诺制，用制度来规范效能内部审计工作，规范人的行为。
（4） 建立以企业内部经济承包为手段的内控绩效机制。内部审计要围绕项目施T管理的要求，细分核算单位，规范核算流程，建立以项目和专业为单位的成本绩效核算审计体系。
（5） 建立工程分包商和物资供应商的选择录用内控机制。如从价格、产品质量、企业信誉等方面进行综合评定，编制进当年《合格供方名录》。可避免有关管理人员与分包商、物资供应方的暗箱操作和商业贿赂行为。这能有效降低物资采购和外包结算费用，又提高施工质量。
（6） 建立大宗物资采购内控效能审计机制。不仅要加大对材料采购、价格的绩效审计，更要编制《物资采购管理流程》、《大宗物资申购管理办法》、《二、三类物资采购中准价的实施规定》等制度，使物资采购内控机制逐步趋于完善。
（7） 抓好重点是关键。如必须对招标资料以及项目竣工决算审计等环节进行事前事中事后的全程绩效监督，防止暗箱操作，避免国有资产资产流失。如物资采购方面。在当前的市场价格开放的情况下，同一种材料和设备由于质量、产地、原材料生产成本等不同情况，会有不同价格，容易出现钻空子，以次充好，或“回扣”等问题。易诱发腐败现象。因此要针对物资和设备采购进行监督，严格实行比质、比价、集中采购和统一管理制度，对小批量难以采用比价和招标采购的物资，进行合理安排，将小项目合为大项目集中招标采购，并坚持采购员询价报价、部门计划员审核和部门负责人审查、财务部门价格组审批的三级审批制度。这样可以避免以下类似现象发生，利于降成本的提高财政收入来源，如2015年3月10日羊城晚报报道《单位政府采购预算将首次公开》中提到：“2009年格力空调就曾状告广州市财政局，称政府采购只买贵的不买对的，此举曾在当时引发轩然大波和社会高度关注”；2015年3月20日羊城晚报报道：招标《同一项目反腐前预算180万，反腐后52万》。 （8） 抓好预防控制是重点。要严格对施T单位主体资格审查履约能力和资质、工作业绩、实地考察等方面进行查验审计。特别是对施工方建立的《质量管理体系》、《环境安全职业健康体系》运行状态进行详细了解，查验在制度上是否严密科学、在技术上是否保障有力，在监督检查上是否细致有效，在处理上是否严肃认真。在施T质量控制上，要切实把好质量关，要在物资预审、业绩和综合素质方面严格评审，做好预防T作：一要防止低价中标，二要严格控制工程项目分包，三要层层落实监督，四要规范合同管理，五要对质量保修金、劳保金、安全风险抵押金监督检查。六要严格控制工程项目验收环节。可防止类似以下“任性”现象出现，如2015年3月22日羊城晚报报道： 《专家“低级错误”莫成招标乱象遮丑布》“广州市建委查处6个涉及施工、设计、监理等类别的招标项目违规评标案，31名犯低级错误的建筑T程评标专家被处分。问题包括专家看错企业资质，算错注册资本金，导致原本符合要求的企业无法参与重大项目投标”。
（9） 抓好质量控制是效能内部审计的核心。事前控制：重点在施工准备和项目策划，包括组织、技术和资源准备等方面进行监控。事中控制：重点要求施工方保证各技术、质量错失得到有效落实，各项参数、过程、结果得到有效控制。严格按照质量监督检查程序对分包T程、材料采购过程工序或分项工程施工进行全方位的监控和测量。加强对隐藏T程项目质量检验，合格后才能转下一T序的施工。对关键特殊过程参数记录要进行数据监督检查等。事后审计检查。主要对分项、分部、单位工程质量检验评定竣T验收资料检查，确保施工全程的质量控制。
（10） 抓好进度与绩效。审计一批项目、堵塞一些漏洞、夯实一片基础，形成透明的规范化管理模式，强化对权力的内部约束和外部监督，规范各级管理人员廉洁自律行为，遏制不正之风和商业贿赂的国企腐败现象发生，保证国企的效能审计工作质量效果。
（11） 加强外部审计绩效监督。除外部的人大监督外，审计机关或国资委也可委托第三方评估机构对国企重大项目支出进行审计绩效评价，绩效评价范围拓宽到国企效能绩效能力，并要着重考评第三方评估机构和专家的资质能力。选择机构和专家一定要与实施项目密切相关，尤其专家具有该领域的研究实力和实操能力。只有这两者都透明，才能在一定程度上决定一个重大项目的资金支出绩效使用是否发挥出效力。
[关键词] 采购；重大工程项目；支出绩效；效能审计；国企腐败
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.24.044
党的十八大以来，以习近平为首的党中央着力整治腐败，出台了一系列措施和政策，涉及社会经济活动的方方面面，其中对重大项目资金投入与使用情况的监督更是反腐的重头戏。重大投资项目涉及众多采购业务，是易产生腐败的高发区，如何净化政治生态，创新加强对重大投资项目及其采购业务的支出绩效管理和监督是摆在各级监督部门面前的严肃课题。如2015年3月17日羊城晚报刊登《广东省检察长谈反腐：国企腐败办一案查一窝挖一串》反映出反腐形势依然严峻，对此各地在对投资项目的监督上都加大了力度。以广州为例，2015年3月13日羊城晚报登载的《广州出台依法行政条例防止权力“太任性”全国属首例》中就提到广州人大对“今年广州投资556亿元涉及几百个项目，将分事前、事中、事后三个阶段强化监督”。
近几年包括广州在内的国家财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾的日益突出，且土地出让金收入占总收入近三分之一。财政收入来源具有稀缺性的比重较高之现象未根本改变。在这种情况下，降低企业成本，提高企业效益就显得尤为重要，包括提升重大投资项目及其采购业务效能，并对国有企业重大工程项目及其采购业务的效能审计进行改革，有利于降低工程成本提高资金支出绩效，是以最少的成本促进国有资产保值增值，增加企业创利，更是解决财政收入增长的一个有效途径。当前改革效能审计的关键问题是如何具体解决作风问题，刘家义审计长在2015年《中国纪检监察》杂志第5期《真作为源白硬作风》中指出：“审计中发现，一些人把作风与作为对立起来，有的认为作风要求严了、要求高了，就捆住了作为的手脚、堵塞了作为的通道，工作中不求过得硬、但求过得去，害怕错位、担心越位，不作为、慢作为；有的违背作风建设要求，打着‘作为’的幌子，行权力输送、权钱交易之道，乱作为、假作为。不作为、慢作为、乱作为、假作为。追根溯源，都是作风不扎实、不过硬的表现和后果，任其蔓延下去，影响党和政府的形象，贻害中国特色社会主义事业”。为落实改变作风，创新促进重大工程采购项目支出绩效的效能审计，笔者建议如下：
（1） 净化政治生态，解决效能审计存在“任性”问题。解决缺乏重视问题。如长期占用内部审计人力做企业其他业务而导致人手不够，出现工作起伏不定影响效能审计；解决缺乏机制问题。如未创新出台效能审计的程序法规，且现有的不配套完善的依据又过于原则，操作起来因老办法不管用而有难度，出现无规可循，无矩可蹈，各行其道的现象。加上企业效能内部审计工作往往局限在纪检监察部门，而纪检监察部门中的内部审计人员又不断精减，有些还是兼职，其他部门又支持少，未能形成合力。这就导致整个效能审计工作计划难以落实，松松散散，疲于应付；解决缺约束力问题。奖惩方面缺乏制度性和规范性。存在只重视审计了多少项目，不重视效果，有的只奖不惩，有的只惩不奖；解决渠道不畅问题。工作层次负责制不明确，把握不了方法和途经，把对暴露问题的追究和处理看成是效能审计，忽略“事前预防性审计、事中跟踪性审计、事后改进性审计”的作用。导致整个效能审计过程处在“救火”和亡羊补牢的状态。
（2） 加强和改进的对策。抓好组织机构建设是前提。因效能审计工作涉及面广，技术性高、任务重，仅靠内部审计部门“单枪作战”很有局限性。应由内部审计部门牵头，监察、财务、主管业务部门共同参与，形成合力。同时健全外部监督机构。聘请相关业务部门专家和退休人员组成重大工程建设项目物资采购监督小组进行监督。做到企业领导、主管业务部门和员工共同参与，保证效能审计工作的顺利进行。
（3） 抓好制度体系建设是基础，“没有规矩不成方圆”。一要有时间体系，有持续性、一致性、坚持性；二要有方位体系，制度在企业内部、集团内部、行业内部、同一地区内能够做到互相平衡、互相协调、互相适应；三要有对等体系，奖惩并举、堵疏有序、有不准许就要有准许。与此同时还要健全内控机制、项目审批制度、外部和内部审计制度、预算费用制度等，坚持项目法人负责制和廉政承诺制，用制度来规范效能内部审计工作，规范人的行为。
（4） 建立以企业内部经济承包为手段的内控绩效机制。内部审计要围绕项目施T管理的要求，细分核算单位，规范核算流程，建立以项目和专业为单位的成本绩效核算审计体系。
（5） 建立工程分包商和物资供应商的选择录用内控机制。如从价格、产品质量、企业信誉等方面进行综合评定，编制进当年《合格供方名录》。可避免有关管理人员与分包商、物资供应方的暗箱操作和商业贿赂行为。这能有效降低物资采购和外包结算费用，又提高施工质量。
（6） 建立大宗物资采购内控效能审计机制。不仅要加大对材料采购、价格的绩效审计，更要编制《物资采购管理流程》、《大宗物资申购管理办法》、《二、三类物资采购中准价的实施规定》等制度，使物资采购内控机制逐步趋于完善。
（7） 抓好重点是关键。如必须对招标资料以及项目竣工决算审计等环节进行事前事中事后的全程绩效监督，防止暗箱操作，避免国有资产资产流失。如物资采购方面。在当前的市场价格开放的情况下，同一种材料和设备由于质量、产地、原材料生产成本等不同情况，会有不同价格，容易出现钻空子，以次充好，或“回扣”等问题。易诱发腐败现象。因此要针对物资和设备采购进行监督，严格实行比质、比价、集中采购和统一管理制度，对小批量难以采用比价和招标采购的物资，进行合理安排，将小项目合为大项目集中招标采购，并坚持采购员询价报价、部门计划员审核和部门负责人审查、财务部门价格组审批的三级审批制度。这样可以避免以下类似现象发生，利于降成本的提高财政收入来源，如2015年3月10日羊城晚报报道《单位政府采购预算将首次公开》中提到：“2009年格力空调就曾状告广州市财政局，称政府采购只买贵的不买对的，此举曾在当时引发轩然大波和社会高度关注”；2015年3月20日羊城晚报报道：招标《同一项目反腐前预算180万，反腐后52万》。 （8） 抓好预防控制是重点。要严格对施T单位主体资格审查履约能力和资质、工作业绩、实地考察等方面进行查验审计。特别是对施工方建立的《质量管理体系》、《环境安全职业健康体系》运行状态进行详细了解，查验在制度上是否严密科学、在技术上是否保障有力，在监督检查上是否细致有效，在处理上是否严肃认真。在施T质量控制上，要切实把好质量关，要在物资预审、业绩和综合素质方面严格评审，做好预防T作：一要防止低价中标，二要严格控制工程项目分包，三要层层落实监督，四要规范合同管理，五要对质量保修金、劳保金、安全风险抵押金监督检查。六要严格控制工程项目验收环节。可防止类似以下“任性”现象出现，如2015年3月22日羊城晚报报道： 《专家“低级错误”莫成招标乱象遮丑布》“广州市建委查处6个涉及施工、设计、监理等类别的招标项目违规评标案，31名犯低级错误的建筑T程评标专家被处分。问题包括专家看错企业资质，算错注册资本金，导致原本符合要求的企业无法参与重大项目投标”。
（9） 抓好质量控制是效能内部审计的核心。事前控制：重点在施工准备和项目策划，包括组织、技术和资源准备等方面进行监控。事中控制：重点要求施工方保证各技术、质量错失得到有效落实，各项参数、过程、结果得到有效控制。严格按照质量监督检查程序对分包T程、材料采购过程工序或分项工程施工进行全方位的监控和测量。加强对隐藏T程项目质量检验，合格后才能转下一T序的施工。对关键特殊过程参数记录要进行数据监督检查等。事后审计检查。主要对分项、分部、单位工程质量检验评定竣T验收资料检查，确保施工全程的质量控制。
（10） 抓好进度与绩效。审计一批项目、堵塞一些漏洞、夯实一片基础，形成透明的规范化管理模式，强化对权力的内部约束和外部监督，规范各级管理人员廉洁自律行为，遏制不正之风和商业贿赂的国企腐败现象发生，保证国企的效能审计工作质量效果。
（11） 加强外部审计绩效监督。除外部的人大监督外，审计机关或国资委也可委托第三方评估机构对国企重大项目支出进行审计绩效评价，绩效评价范围拓宽到国企效能绩效能力，并要着重考评第三方评估机构和专家的资质能力。选择机构和专家一定要与实施项目密切相关，尤其专家具有该领域的研究实力和实操能力。只有这两者都透明，才能在一定程度上决定一个重大项目的资金支出绩效使用是否发挥出效力。