新闻背景
　　兰州刚刚上岗的千名协管员，因“以罚代管”违规授权，在短短三个月内集体下岗；江西某市交警大队一警察，在1000米的非通车路段，既不出示任何工作证件，也不管司机是否在场，一边拍摄，一边贴罚单，竟然在5分钟时间内开出16张罚单，罚款收入高达2550元——一些执法部门、执法人员在经济利益的驱动下，打着执法的旗号乱收费、乱罚款，引起民众强烈不满。不少地方政府对行政执法进行了一些探索，效果如何，且听评说。
　　“执法经济”的存在主要是因为执法人员的个人收入、执法部门的收入和地方政府的财政收入与罚款的“三挂钩”。执法行为回归本位，关键在于实现地方政府财政收入与罚款的“脱钩”
　　安徽省这个规定的出发点不能说不好，也做了很多努力，目的是想能有效的制约“执法经济”的出现，值得称赞。但效果如何我却是很怀疑——理由就在于，这个规定没有触及问题的本质。
　　“执法经济”其实已经和拦路抢劫并无不同，区别仅仅在于，抢劫者使用的是赤裸裸的非法暴力，而“执法经济”中的“行政执法人员”，使用的则是制服掩盖着的“合法”暴力。但惟其如此，其所造成的后果往往更恶劣和更严重，因为受害者不仅会因此而失去钱财，更会同时失去对政府的信任，而这又往往又会使他们因为求告无门而陷于绝望。去年，陕西省潼关县工商局多次在潼关收费站处强行拦截入境货车进行罚款。河南省巩义市一位名叫张建勋的司机被非法罚款2．7万元后，竟服毒自尽，引起全国关注——“执法经济”再次被指为是导致惨剧的祸源。
　　
　　究竟是什么催生了“执法经济”怪胎
　　
　　那么，究竟是什么原因催生了“执法经济”这个怪胎呢?在我看来，主要就是三个“挂钩”：一是执法人员的个人收入和罚款挂钩；二是执法部门的收入和罚款挂钩；三是地方政府的财政收入和罚款挂钩。
　　这三个“挂钩”导致的直接后果，就是“执法”目的完全被异化，即从维护正常的社会经济秩序，变成了获取罚款收入。比如禁止超载、超员的出发点原本是为了维护交通安全，保护交通设施，但在“执法经济”的口号下，却异化成了只要交付了罚款，就可以合法地超载、超员，这就完全背离了对超载、超员行为设立罚则的初衷。在有些地方，甚至出现了为了增加罚款收入，而默许各种违法现象滋生的情况，这时的“执法”，已经不是在维护经济和社会秩序，而是在为破坏秩序发售“许可证”了。
　　只要执法人员、执法部门和地方政府仍然需要通过“罚款”来获取收入，则无论对“自由裁量权”怎样“细化”，至多也不过是使执法人员在“经济”时感到有一点点不方便而已。所以从消除“执法经济”这个祸害的角度来看，在“自由裁量权”上做文章。充其量只能算是扬汤止沸，而釜底抽薪之策，只能是根本解决三个“挂钩”问题，只有这样，才能为执法行为回归维护经济和社会秩序的本位，创造一个基本的前提。
　　相比较而言，让执法人员的个人收入和罚款脱钩，是最容易办到的，其次是让执法部门的收入和罚款脱钩，最难办的是让地方政府的收入和罚款脱钩。因为在许多地方，罚款已成为当地政府重要的收入来源，财政压力越大的地方政府对罚款的依赖程度越大。而只要最后这个“挂钩”不解决，前两个“挂钩”也很难解决，因为地方政府将缺乏足够的动力来制止执法部门和执法人员的乱罚款，这三者事实上形成了一个“分赃同盟”，共同的利益将他们牢牢的绑在了一起。
　　
　　“执法经济”是在饮鸩止渴
　　
　　从经验的角度来看，单靠中央政府的监督或者“执法经济”受害者的投诉，很难改变地方政府的行为，因此要让地方政府下决心解决自己的“脱钩”问题，就必须使其认识到，如果坚持“执法经济”，自己就必然会受到市场规律的无情报复。这其中的道理其实非常简单：“执法经济”对当地政府来讲，仅仅是一种直接和短期的收益，本质上是在干一种饮鸩止渴式的蠢事。即以陕西潼关的这件事件为例，如果潼关以东的司机今后视潼关为畏途，拒绝向陕西输送物资，则陕西的市场必然会逐步萎缩，而当市场萎缩到“执法”也不能“经济”时，市场与政府的博弈便以双输而结束。
　　地方政府应该认识到，市场的扩大是可以给政府带来更多收益的，因为税收收入比罚款收入更具稳定性，因此即便仅从收益的角度来看，这样做也是只赚不赔的。一旦地方政府意识到了这一点并采取了有效措施，则因“执法经济”而萎缩的市场将重现活力，其引来的外部资金可以维持刚性的财政支出，降低政府活动对乱罚款的依赖程度，进而也就可以有效减轻由“竭泽而渔”向“放水养鱼”转型的“痛苦”。
　　在这一过程中，媒体的“在场”是必不可少的，因为在信息时代，舆论对违背规则的惩罚力度是不可限量的，足以对任何地方政府推行“执法经济”的冲动产生足够的威慑。此外，中央也应该改变官员的考核方法，使他们能够追求更为长远的利益而不再急功近利——做到了这些，我想，“执法经济”也就将逐步从我们的生活中被消除，而不再能够继续危害我们了。
　　
　　部门“让利”符合法治精神　杨小军
　　
　　
　　开罚单的过程似乎演变成了“创收”的途径，异化了的处罚，既没有达到处罚的效果，也失去了法律的真谛
　　我国相当多的行政机关长期以来以处罚代替教育，不管违法行为轻微还是严重，往往“一罚了之”，不仅有一刀切的“懒政”作风，也不禁让人怀疑这样“执法”背后的“利益冲动”。北京市工商局的做法，无疑是部门“让利”与执法为民的实效之举。这一做法符合法治精神，又体现了以人为本的思想，是对公民权利的一种保护。
　　我们所处的社会有着相当复杂、庞大的行政处罚措施和制度。应该说，行政处罚给人们确立了各式各样的行为规则，它用惩罚不利后果提示人们什么是该做的什么是不该做的。如此说来，行政处罚本身并不是目的，而只是手段。但是，我们当下的行政处罚制度和处罚实践，在一定程度和范围内已经开始异化，处罚效果弱化，出现了一些制度上和执行中的弊端。例如，处罚的教育、教化功能被弱化和忽略了，以罚代教、唯罚是从；由于经济处罚可以通过各种形式“返还”或者补给处罚机关，处罚机关在经济利益的驱动下，开罚单的过程似乎演变成了“创收”的途径；处罚处罚再处罚的执法，在行政机关与被处罚人之间不仅形成对立，而且被罚人也产生了罚钱就可以违法的交易心理。异化了的处罚，既没有达到处罚的效果，也失去了法律的真谛!
　　为了改变这种被异化了的状况，除了北京市工商局的做法，还有很多其他地方政府部门展开了积极尝试，这些做法虽然不完全一样，但都有一个共同的特点，那就是教育、指导等柔性手段在先，硬性处罚在后，行政机关对违法行为往往先不直接处罚。对于此种做法，我认为，大方向是好的，应当肯定，合法、合理、合情、合实际。 　　首先，这种做法并不违反法律规定。立法规定对违法行为人的处罚，多是有自由裁量权的，它要求行政机关根据违法的具体情况依法处理和处罚，法律从来就没有绝对规定，凡有违法行为，无论什么情况都必须给予处罚。这种做法正好是在法律的框架内根据具体初次违法、轻微违法、过失违法等情节，在采取有针对性的措施和办法，没有超出法律的范围和违背法律的精神，是合法的。
　　其次，这种做法不表明行政机关没有履行法定职责，而恰恰相反，说明行政机关在积极细致地履行其职责。我们知道，对于违法行为，行政机关的法定职责从来就不仅仅是处罚，也不主要是处罚，其法定职责的核心是纠正和制止违法，减少违法、消除违法和避免违法。通过柔性教育、指导等形式，也同样是在履行职责，只是方式方法不同而已。因此，是符合职责的。
　　另外，这种做法符合违法行为的实际。违反行政法的行为，也是千差万别的，有故意违法和过失违法的，有初次违法和多次违法的，有危害后果严重的也有危害后果不严重的，等等。处罚与非处罚教育、指导措施适用的基础，正是这种有差别的实际，合理有据。
　　最后，这种做法可以克服和减少单纯处罚所产生的一些弊端。可以消除和减少行政机关与违法行为人之间的情绪对立，在管理者与被管理者之间更容易形成良性的互动；能让违法人产生心里自责，愿意“改邪归正”；在惩罚当事人之前进行教育、指导、辅导，而不是动辄惩罚，也是合情的。(作者系国家行政学院法学教研部副主任、教授、博导)
　　
　　资料链接　产法动态
　　1995年施行的(预算法)所规定的预算收入的组成将罚没收入列入其中，意味着其必须上缴财政并执行预算管理。
　　1996年施行的《行政处罚法》：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分”，“财政部门不得以任何形式，向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项”。
　　2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》：“公安机关依法实施罚款的行政处罚，应当实行罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款应当全部上缴国库”。
　　2006年11月24日《公安机关组织管理条例》：公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政；县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障。