论文部分内容阅读
摘 要：监督法颁布后，出现了一些不同认识，认为人大对领导干部个人监督的手段少了。这就需要在实践中深刻领会监督法，正确界定专项工作的范围，认真审查政府的年度国民经济计划和预、决算，在执法检查中确保检查落到实处，并做到工作监督和对人监督的有机结合。
关键词：监督法；专项监督；执法检查
中图分类号：D911.01文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0276-02
监督法颁布后，引起了全国的重视，各地都掀起了学习监督法的高潮。但在学习和适用过程中，也出现了一些不同认识。较为突出的是认为监督法是部对“事（工作）”不对“人（领导干部）”的法，监督法规定的人大常委会对“一府两院”的七项监督职权基本上都是工作监督，因而觉得监督法颁布后人大对领导干部个人监督的手段少了，监督的力度小了。其实，这是一种误解。我们认为，监督法规定的人大常委会对“一府两院”的七项监督职权虽然都是工作监督，但工作是“人”（领导干部）干的，工作干不好，“人”（领导干部）就有问题。因此，人大对“一府两院”工作的监督就是对“一府两院”领导干部的监督。这就需要在实践中深刻领会监督法，把监督法的精神学精、吃透。下面谈点个人看法：
一、需要领会的问题：专项监督如何界定
监督法基本廓清了监督谁、监督什么、怎样监督的问题。监督工作的各个方面，监督法用七个章节分别作了规定。居于七个方面之首的是第二章内容，即“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，这应该是各级人大常委会在实际工作中运用最多，也是最能取得监督效果的重要监督内容。专项工作涉及经济和社会发展等各项工作的方方面面，如何确定议题，成为各级人大常委会必须认真面对的问题。监督法第9条对议题确定的途径作了六个方面的原则规定，即：（1）本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；（2）本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（3）本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；（4）本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查中发现的突出问题；（5）人民来信来访集中反映的问题；（6）社会普遍关注的其他问题。实际工作中，六个方面所含盖的问题可能很多，不同社会群体对不同工作的利益攸关度不一样，“突出”、“集中”、“普遍”也都是较为模糊的概念，而如何确定专项工作监督的议题，依据人大常委会集体行使职权的原则，需由常委会决定。做好这项工作，不仅需要对工作全局有准确的把握，需要道德良知和社会正义感，需要为民请命的勇气，更需要高超的政治智慧。为此，要建立两个机制来保证议题确定上的程序化和规范化。
一是建立议题收集机构，成立专门班子。班子成员不仅是常委委员，也可以吸收人大代表参与。及时把这些问题准确全面完整地传递给同级人大常委会，确保相关信息全面、不迟、不失真，为开展专项监督提供原始素材，奠定现实基础。
二是建立议题筛选机构。筛选要围绕监督法第9条六个方面的问题。但六个方面的问题肯定会形形色色，筛选就是要对收集到的问题按一定标准，进行必要的提纯过滤，一般要符合两个基本条件，才能列入专项工作监督的重点。首先要符合监督法中的“突出”、“ 集中”和“普遍”的原则，而不是个案或小事；其次是当地群众反映的热点和焦点问题，如涉及政府口的三农、义务教育、环保、安全生产、拆迁等问题等；涉及两院口的告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、徇私枉法、司法不公等，都可以作为专项工作的议题。
二、需要领会的问题：对计划和预、决算的审查如何精准到位
人大常委会监督的第二个方面内容，即监督法第三章规定的“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”。这项工作内容早就列入了人大监督的范畴并在实施，如每年一次的人代会上就有相关的专门议程，定期召开的常委会也有相关的议题安排。但这些监督到目前为止，都有程式化的倾向。譬如对财政预决算报告的审查，可以说，一次人代会开下来，代表们虽听了相关工作报告，但对财政的钱怎么花的，花到什么地方去了，没有几个代表能说出个子丑寅卯来，因为报告的内容十分粗略。这样事实上就不可能真正起到审查、监督作用。这些报告提交人代会或常委会批准，便纯粹成了程序安排，鲜有不通过的例子。要实施监督法所要求的有效监督，就必须处理好以下两个方面的关系。
一是报总账与查细账的关系。财政部门代表政府向人代会或人大常委会提交的工作报告一般只报总账，如收入与支出总量，收入与支出的大致构成。实际上的收与支的情况十分复杂，仅凭报告是无法看出其是否合理合法的。要实现有效监督，只有深究财政部门具体的收支事项，即查细账才能解决。而这项工作往往很难开展：一是需要相当精熟的财务知识；二是工作量相当浩繁。对此，必要时可聘请有关专业机构和人员来完成。
二是原则审查和绩效审查的关系。对财政预决算的审查应有两个方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是审查是否平衡，几乎没有人追究收支是否合理，特别是支出的合理性审查几乎是空白。这就使得全社会普遍存在明明是“面子工程”偏说是“实事工程”、明明是“政绩工程”偏说是“民心工程”的现象，成本意识普遍缺失，导致遗留问题连绵不绝。 对此，人大常委会完全可以对有关部门的支出（即花钱）听取专项汇报，也可以通过询问或质询的形式进行监督。（报载某县农民以纳税人身份状告财政局未经预算批准就添置了一辆小轿车是乱花纳税人的钱，财政局长居然说农民不交农业税就不是纳税人，没有资格告他。姑且不论农民算不算纳税人，这位局长的公仆意识淡薄到何等程度也可见一斑）。
三、需要领会的问题：执法检查中如何确保检查落到实处
这个问题的内涵是：人大通过执法检查，发现存在的问题之后，如何保证这些问题得到解决，笔者认为，各级人大常委会要侧重在两个方面加强监督：
一是要加强对执法责任制落实情况的监督。首先要明确执法主体和执法范围。即将现行国家法律法规和地方性法规分门别类，按照执法机关的工作职责，逐级确定执法部门和单位、执法人员的资格和条件、执法工作的具体范围。如编制《行政机关实施法律法规主管部门目录》，建立执法人员持证上岗制度等，从而避免执法机关在执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象。其次要规范执法程序。程序是权利得以保障的前提。要督促落实执法公示制度，将执法的标准、条件、时限、收费、结果等内容公之于众，完善执法文书，增强执法的透明度，以公开促公正，便于执法相对人依法维护自己的合法权益。
二是坚决落实责任追究制度。这是实施执法责任制的核心环节，也是实施有效监督的法宝。对执法主体不合格、执法程序不合法或执法有过错的单位和个人，要建议有关部门追究其相应的行政、经济、民事或刑事责任，并对责任追究情况跟上监督。
四、需要领会的问题：监督中如何做到工作监督和对人监督的有机结合
监督法实施后，人大的同志有很大困惑。认为监督法不是放权，而是收权，不是松绑，而是束缚。对人的监督少了，对事的监督多了。人大代表和委员个人的监督权少了，常委会的集体监督权多了。不光原来没有实行过但大家热盼的弹劾制度没有规定其中，就是大家实行过，并认为是行之有效的一些成熟做法，如人大任命的干部的述职制度、个案监督制度、人大对领导干部个人的评议制度等都没有作规定。这些东西是地方人大创造的。地方人大创造的制度要不要规定？监督法制定时，为了避免争论，就没有规定。目前监督法的规定，既是集体（工作）监督原则，也是对事（人）监督原则。这是很大的指导思想的转变。我们应当适应这个转变，领会这个转变。其实，监督法虽然没有规定对干部个人的监督制度，但有些条文，实际上已体现了这种精神，具体可通过以下几个方面加强对人大任命的干部的监督：
1.通过“专项工作监督”来加强对干部的监督
“专项工作监督”是监督法最为详细和具体的规定。通过“专项工作监督”就可以就可以实现对“一府两院”主要领导人的监督。而且监督法第8条规定各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，这就把对事和对人的监督变成了经常性的监督。
2.通过“执法检查”来加强对干部的监督
如果说“专项工作监督”主要是对“一府两院”主要领导人的监督，没有涉及分管领导和部门领导的话，那么通过“执法检查”这种监督形式，就可使监督面扩大。对“执法检查”中存在的问题既可以按监督法第四章的规定办，也可以结合第六章的规定，辅之以询问和质询手段，从而使监督手段显得有力度。
3.通过“特定问题调查”和“撤职案的评议和决定”来加强对干部
“特定问题调查”和“撤职案的评议和决定”相对于前两种监督手段，对人的力度可能更大一些。如监督法第44条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”。 “特定问题调查”对人对事很强的监督，但正由于很强，监督法才规定了严格的程序，所以，行使这两个权力应采取慎重的原则。
总之，监督法的颁布实施，是完善人民代表大会制度的一项重要举措，对于各级人大常委会依法履行监督职权，健全监督机制，加强监督实效，更好的发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
[责任编辑 陈 鹤]
关键词：监督法；专项监督；执法检查
中图分类号：D911.01文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0276-02
监督法颁布后，引起了全国的重视，各地都掀起了学习监督法的高潮。但在学习和适用过程中，也出现了一些不同认识。较为突出的是认为监督法是部对“事（工作）”不对“人（领导干部）”的法，监督法规定的人大常委会对“一府两院”的七项监督职权基本上都是工作监督，因而觉得监督法颁布后人大对领导干部个人监督的手段少了，监督的力度小了。其实，这是一种误解。我们认为，监督法规定的人大常委会对“一府两院”的七项监督职权虽然都是工作监督，但工作是“人”（领导干部）干的，工作干不好，“人”（领导干部）就有问题。因此，人大对“一府两院”工作的监督就是对“一府两院”领导干部的监督。这就需要在实践中深刻领会监督法，把监督法的精神学精、吃透。下面谈点个人看法：
一、需要领会的问题：专项监督如何界定
监督法基本廓清了监督谁、监督什么、怎样监督的问题。监督工作的各个方面，监督法用七个章节分别作了规定。居于七个方面之首的是第二章内容，即“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，这应该是各级人大常委会在实际工作中运用最多，也是最能取得监督效果的重要监督内容。专项工作涉及经济和社会发展等各项工作的方方面面，如何确定议题，成为各级人大常委会必须认真面对的问题。监督法第9条对议题确定的途径作了六个方面的原则规定，即：（1）本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；（2）本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（3）本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；（4）本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查中发现的突出问题；（5）人民来信来访集中反映的问题；（6）社会普遍关注的其他问题。实际工作中，六个方面所含盖的问题可能很多，不同社会群体对不同工作的利益攸关度不一样，“突出”、“集中”、“普遍”也都是较为模糊的概念，而如何确定专项工作监督的议题，依据人大常委会集体行使职权的原则，需由常委会决定。做好这项工作，不仅需要对工作全局有准确的把握，需要道德良知和社会正义感，需要为民请命的勇气，更需要高超的政治智慧。为此，要建立两个机制来保证议题确定上的程序化和规范化。
一是建立议题收集机构，成立专门班子。班子成员不仅是常委委员，也可以吸收人大代表参与。及时把这些问题准确全面完整地传递给同级人大常委会，确保相关信息全面、不迟、不失真，为开展专项监督提供原始素材，奠定现实基础。
二是建立议题筛选机构。筛选要围绕监督法第9条六个方面的问题。但六个方面的问题肯定会形形色色，筛选就是要对收集到的问题按一定标准，进行必要的提纯过滤，一般要符合两个基本条件，才能列入专项工作监督的重点。首先要符合监督法中的“突出”、“ 集中”和“普遍”的原则，而不是个案或小事；其次是当地群众反映的热点和焦点问题，如涉及政府口的三农、义务教育、环保、安全生产、拆迁等问题等；涉及两院口的告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、徇私枉法、司法不公等，都可以作为专项工作的议题。
二、需要领会的问题：对计划和预、决算的审查如何精准到位
人大常委会监督的第二个方面内容，即监督法第三章规定的“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”。这项工作内容早就列入了人大监督的范畴并在实施，如每年一次的人代会上就有相关的专门议程，定期召开的常委会也有相关的议题安排。但这些监督到目前为止，都有程式化的倾向。譬如对财政预决算报告的审查，可以说，一次人代会开下来，代表们虽听了相关工作报告，但对财政的钱怎么花的，花到什么地方去了，没有几个代表能说出个子丑寅卯来，因为报告的内容十分粗略。这样事实上就不可能真正起到审查、监督作用。这些报告提交人代会或常委会批准，便纯粹成了程序安排，鲜有不通过的例子。要实施监督法所要求的有效监督，就必须处理好以下两个方面的关系。
一是报总账与查细账的关系。财政部门代表政府向人代会或人大常委会提交的工作报告一般只报总账，如收入与支出总量，收入与支出的大致构成。实际上的收与支的情况十分复杂，仅凭报告是无法看出其是否合理合法的。要实现有效监督，只有深究财政部门具体的收支事项，即查细账才能解决。而这项工作往往很难开展：一是需要相当精熟的财务知识；二是工作量相当浩繁。对此，必要时可聘请有关专业机构和人员来完成。
二是原则审查和绩效审查的关系。对财政预决算的审查应有两个方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是审查是否平衡，几乎没有人追究收支是否合理，特别是支出的合理性审查几乎是空白。这就使得全社会普遍存在明明是“面子工程”偏说是“实事工程”、明明是“政绩工程”偏说是“民心工程”的现象，成本意识普遍缺失，导致遗留问题连绵不绝。 对此，人大常委会完全可以对有关部门的支出（即花钱）听取专项汇报，也可以通过询问或质询的形式进行监督。（报载某县农民以纳税人身份状告财政局未经预算批准就添置了一辆小轿车是乱花纳税人的钱，财政局长居然说农民不交农业税就不是纳税人，没有资格告他。姑且不论农民算不算纳税人，这位局长的公仆意识淡薄到何等程度也可见一斑）。
三、需要领会的问题：执法检查中如何确保检查落到实处
这个问题的内涵是：人大通过执法检查，发现存在的问题之后，如何保证这些问题得到解决，笔者认为，各级人大常委会要侧重在两个方面加强监督：
一是要加强对执法责任制落实情况的监督。首先要明确执法主体和执法范围。即将现行国家法律法规和地方性法规分门别类，按照执法机关的工作职责，逐级确定执法部门和单位、执法人员的资格和条件、执法工作的具体范围。如编制《行政机关实施法律法规主管部门目录》，建立执法人员持证上岗制度等，从而避免执法机关在执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象。其次要规范执法程序。程序是权利得以保障的前提。要督促落实执法公示制度，将执法的标准、条件、时限、收费、结果等内容公之于众，完善执法文书，增强执法的透明度，以公开促公正，便于执法相对人依法维护自己的合法权益。
二是坚决落实责任追究制度。这是实施执法责任制的核心环节，也是实施有效监督的法宝。对执法主体不合格、执法程序不合法或执法有过错的单位和个人，要建议有关部门追究其相应的行政、经济、民事或刑事责任，并对责任追究情况跟上监督。
四、需要领会的问题：监督中如何做到工作监督和对人监督的有机结合
监督法实施后，人大的同志有很大困惑。认为监督法不是放权，而是收权，不是松绑，而是束缚。对人的监督少了，对事的监督多了。人大代表和委员个人的监督权少了，常委会的集体监督权多了。不光原来没有实行过但大家热盼的弹劾制度没有规定其中，就是大家实行过，并认为是行之有效的一些成熟做法，如人大任命的干部的述职制度、个案监督制度、人大对领导干部个人的评议制度等都没有作规定。这些东西是地方人大创造的。地方人大创造的制度要不要规定？监督法制定时，为了避免争论，就没有规定。目前监督法的规定，既是集体（工作）监督原则，也是对事（人）监督原则。这是很大的指导思想的转变。我们应当适应这个转变，领会这个转变。其实，监督法虽然没有规定对干部个人的监督制度，但有些条文，实际上已体现了这种精神，具体可通过以下几个方面加强对人大任命的干部的监督：
1.通过“专项工作监督”来加强对干部的监督
“专项工作监督”是监督法最为详细和具体的规定。通过“专项工作监督”就可以就可以实现对“一府两院”主要领导人的监督。而且监督法第8条规定各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，这就把对事和对人的监督变成了经常性的监督。
2.通过“执法检查”来加强对干部的监督
如果说“专项工作监督”主要是对“一府两院”主要领导人的监督，没有涉及分管领导和部门领导的话，那么通过“执法检查”这种监督形式，就可使监督面扩大。对“执法检查”中存在的问题既可以按监督法第四章的规定办，也可以结合第六章的规定，辅之以询问和质询手段，从而使监督手段显得有力度。
3.通过“特定问题调查”和“撤职案的评议和决定”来加强对干部
“特定问题调查”和“撤职案的评议和决定”相对于前两种监督手段，对人的力度可能更大一些。如监督法第44条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”。 “特定问题调查”对人对事很强的监督，但正由于很强，监督法才规定了严格的程序，所以，行使这两个权力应采取慎重的原则。
总之，监督法的颁布实施，是完善人民代表大会制度的一项重要举措，对于各级人大常委会依法履行监督职权，健全监督机制，加强监督实效，更好的发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
[责任编辑 陈 鹤]