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中图分类号：F8文献标识码：A文章编号：
随着我国财政体制改革的不断深入，经济迅速发展，财政支出规模日益增大，财政支出绩效评价越来越受到各级政府的关注。加快开展公共支出的绩效评价工作，从而提高预算编制的科学性，促进财政支出效率的提高，缓解财政收支矛盾，对落实财政在保增长、保民生、保稳定中的各项政策，促进经济与社会事业平稳较快发展具有重要的现实意义。
一、建立预算绩效评价体系的必要性
建立预算绩效评价体系，是在市场经济条件下，进一步深化财政管理制度改革，加强预算支出管理，提高资金有效性的客观选择，也是提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。
1、建立预算绩效评价体系是财政预算管理科学化、精细化的必然要求
目前，财政支出分配基本上是以“规模”而不是以“绩效”作为基本取向。在资金使用上缺乏投入产出观念，不计成本、不讲效益，存在权责脱节、责任不明等弊端。通过建立财政支出绩效评价体系，对财政支出管理进行相应的绩效衡量和评判，了解和掌握资金分配效果、使用效率和产出结果，使财政资金分配依据从主观臆断落实到绩效上，实现由人为分配到制度分配的转变，使预算申请环节具有更多理性成分来克服原有的弊端，使用款部门必须对项目进行全面考虑，必然有助于实现我区财政支出的科学化、精细化管理。
2、建立预算绩效评价体系是财政支出决策科学化、规范化的客观要求
近年来，财政支出快速增长，政府机构规模日益扩大，民生支出上升，政府运行成本不断增加，导致财政支出的压力很大。因此，只有通过建立预算绩效评价体系，并借助特定的方法模型，对财政支出对社会经济生活所产生的影响、作用与效益等进行分析评价，获取财政运行机制的相关信息，才能客观地反映财政支出政策的有效性和效率，逆向检验财政决策的正误，为今后的财政支出决策提供依据，从而不断提高财政支出决策水平，提高财政管理的水平。
3、建立财政支出绩效评价体系，有利于完善财政管理中的监督体系
财政支出中绩效方面信息的缺失从而导致财政监督信息的不对称、不完全，使得财政部门无法有效监控财政资金的流向和流量。而建立预算绩效评价体系，可以增加财政支出关于有效性和效率方面的监督信息，反映出财政支出使用后的作用及对社会经济生活各方面的影响以及如何完善和改进等信息，有利于全面展示财政资金投入数量、使用情况、对预期目标的贡献及其影响，也有利于提高财政支出使用的透明度，满足管理者和公众对财政资金使用过程进行有效监管的信息需求。
4、建立财政支出绩效评价体系，有利于优化财政支出结构
通过建立预算绩效评价体系，一是有助于建立财力的有效保障机制。通过绩效评价，判定财政支出结构的合理性和有效性，使财政支出从不适合财政介入或不应由财政负担的领域适时退出。二是有助于建立起财政支出的自我调整机制，使财政支出紧紧围绕社会经济目标，不断根据形势的发展调整优化财政支出结构。三是有助于建立起财力的自我加强机制，使财政化被动为主动，大大压缩许多没有明确的发展前景与预期绩效较差、重复 盲目的支出项目，提高财政支出活动的效率性、科学性。
二、县区级财政实施预算绩效管理存在的问题
建立预算绩效评价体系，使各支出使用部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政管理由粗放型管理向精细化、量化指标体系管理转换的重要一环；也有助于增加财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性、透明度与社会参与性。从县区级财政的角度来看，预算绩效管理工作主要存在以下几方面问题：
（一）缺乏制度保障。
预算绩效管理工作要取得实效，必须有制度保证。而我国县区级财政部门目前刚刚开始预算绩效管理的研究和试点，普遍缺乏专门的预算绩效管理制度，使预算绩效管理工作缺乏制度保障。在绩效评价的内容、指标设计、操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，使一些地方财政部门在开展绩效评价工作中无法可依，工作开展不普遍、不规范。
（二）预算编制不科学。
由县区级财政普遍存在财力不足现象，财政资金以保稳定、保运转为主，导致预算编制存在财政部门闭门造车的现象，满足政府运转和社会保障资金需求后，剩余资金担心分配不公，不敢公开。由于财政部门独自编制预算，缺乏对相关专项资金用途及需求的了解，预算的编制缺乏科学性，同时，由于预算的不公开，导致政府使用财政资金的随意性增加，绩效管理也无法及时介入，财政资金的使用无法实现公开透明，增加了公众对财政资金使用的猜疑。
（三）尚未形成规范的指标体系和评价方法。
绩效评价指标是对财政支出实际效果进行衡量或评价的关键，由于财政支出绩效评价是一项新的工作，县区级财政预算绩效管理工作更是缺乏专业力量，工作人员水平有限，无法完成复杂多样的财政支出评价指标设计。同时，由于缺乏科学、规范的评价方法，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。
（四）支出评价内容不完整。
一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。财政支出绩效评价工作多以事后评价为主，重点关注项目支出是否符合现行财务政策和国家有关规定，忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。
（五）支出评价结果的约束乏力。
由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的运用不充分，在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算，绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别，对财政资金支出项目负责单位和项目责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。
三、完善县区级预算绩效管理的工作措施
（一）规范预算绩效管理规章制度
县区级预算绩效管理工作多处于摸索阶段，只有少部分县区开始试点，要加快预算绩效管理工作的推行，必须完善制度建设，将绩效目标管理的目的、程序、要求以及结果的运用以制度办法的形式固定下来，使单位申请预算更加慎重、用款更加规范，对资金使用目标更加清晰和重视，营造“讲绩效、重绩效”的社会氛围，以制度为保障推动绩效管理工作发展。
（二）加快部门预算编制改革
正是因为目前县区级财力普遍紧张，才更需要加快预算编制改革，通过引入绩效目标管理、专家论证等方式增加预算编制的科学性，把有限的资金集中到经济、社会效益突出的项目上去，避免预算安排随意带来的资金浪费现象。
（三）逐步完善绩效评价指标体系
目前，财政部及各省财政部门已经相继出台了预算绩效管理的指导性文件，但由于财政支出内容的复杂性、支出对象的层次性、支出效益的多样性，因此建立一套通用性强的评价指标体系是不可能的。为便于同行業、同类支出之间进行相互比较和分析，需要对财政支出进行科学分类，通过科学分类和工作实践，逐步建立分层次的财政支出绩效评价指标体系。
（四）寻求多方支持
预算绩效管理工作的实施从表面上看有财政和其他部门争权的嫌疑，会引起其他各部门的抵制和不配合，仅靠财政部门本身推动将会产生很大的阻力。但该项工作实质上是落实政府绩效管理，提高政府公共服务能力的重要措施，财政部门应向党委、政府及人大积极汇报，寻求支持，才能够真正推动预算绩效管理工作的落实。
（五）提高绩效结果应用水平
由于绩效目标管理在事前设定了指标和目标，通过跟踪管理和事后专项评价，使评价的结果具有科学性。加快评价结果运用，一是把绩效评价的结果作为预算安排的重要依据，逐步将项目绩效与预算安排挂钩，对实施项目效果差的项目取消或减少自己分配数额，及时调整和优化以后年度预算支出的方向和结构；二是督促部门对绩效评价发现的问题，提出加强管理、完善制度的建议和措施，促进严格预算执行，提高项目管理水平；三是把绩效评价结果提供给有关部门，用于考核主管部门绩效，以规范各部门行为，增强其理财责任感，并与干部考核制度结合起来，落实干部管理责任制。评价结果也可在适当范围内公布，引导社会公众参与绩效评价，提高预算支出透明度。
（六）纳入政府绩效管理范畴
政府绩效管理是提高政府执政能力和公共服务水平的重要措施，财政支出的效果也是政府各部门行使各自职能的重要表现之一，缺少了预算绩效管理的政府绩效管理是不完整的，将预算绩效管理纳入政府绩效管理体系既有利于完善政府绩效管理内容，也有利于提高预算绩效管理落实效果。
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随着我国财政体制改革的不断深入，经济迅速发展，财政支出规模日益增大，财政支出绩效评价越来越受到各级政府的关注。加快开展公共支出的绩效评价工作，从而提高预算编制的科学性，促进财政支出效率的提高，缓解财政收支矛盾，对落实财政在保增长、保民生、保稳定中的各项政策，促进经济与社会事业平稳较快发展具有重要的现实意义。
一、建立预算绩效评价体系的必要性
建立预算绩效评价体系，是在市场经济条件下，进一步深化财政管理制度改革，加强预算支出管理，提高资金有效性的客观选择，也是提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。
1、建立预算绩效评价体系是财政预算管理科学化、精细化的必然要求
目前，财政支出分配基本上是以“规模”而不是以“绩效”作为基本取向。在资金使用上缺乏投入产出观念，不计成本、不讲效益，存在权责脱节、责任不明等弊端。通过建立财政支出绩效评价体系，对财政支出管理进行相应的绩效衡量和评判，了解和掌握资金分配效果、使用效率和产出结果，使财政资金分配依据从主观臆断落实到绩效上，实现由人为分配到制度分配的转变，使预算申请环节具有更多理性成分来克服原有的弊端，使用款部门必须对项目进行全面考虑，必然有助于实现我区财政支出的科学化、精细化管理。
2、建立预算绩效评价体系是财政支出决策科学化、规范化的客观要求
近年来，财政支出快速增长，政府机构规模日益扩大，民生支出上升，政府运行成本不断增加，导致财政支出的压力很大。因此，只有通过建立预算绩效评价体系，并借助特定的方法模型，对财政支出对社会经济生活所产生的影响、作用与效益等进行分析评价，获取财政运行机制的相关信息，才能客观地反映财政支出政策的有效性和效率，逆向检验财政决策的正误，为今后的财政支出决策提供依据，从而不断提高财政支出决策水平，提高财政管理的水平。
3、建立财政支出绩效评价体系，有利于完善财政管理中的监督体系
财政支出中绩效方面信息的缺失从而导致财政监督信息的不对称、不完全，使得财政部门无法有效监控财政资金的流向和流量。而建立预算绩效评价体系，可以增加财政支出关于有效性和效率方面的监督信息，反映出财政支出使用后的作用及对社会经济生活各方面的影响以及如何完善和改进等信息，有利于全面展示财政资金投入数量、使用情况、对预期目标的贡献及其影响，也有利于提高财政支出使用的透明度，满足管理者和公众对财政资金使用过程进行有效监管的信息需求。
4、建立财政支出绩效评价体系，有利于优化财政支出结构
通过建立预算绩效评价体系，一是有助于建立财力的有效保障机制。通过绩效评价，判定财政支出结构的合理性和有效性，使财政支出从不适合财政介入或不应由财政负担的领域适时退出。二是有助于建立起财政支出的自我调整机制，使财政支出紧紧围绕社会经济目标，不断根据形势的发展调整优化财政支出结构。三是有助于建立起财力的自我加强机制，使财政化被动为主动，大大压缩许多没有明确的发展前景与预期绩效较差、重复 盲目的支出项目，提高财政支出活动的效率性、科学性。
二、县区级财政实施预算绩效管理存在的问题
建立预算绩效评价体系，使各支出使用部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政管理由粗放型管理向精细化、量化指标体系管理转换的重要一环；也有助于增加财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性、透明度与社会参与性。从县区级财政的角度来看，预算绩效管理工作主要存在以下几方面问题：
（一）缺乏制度保障。
预算绩效管理工作要取得实效，必须有制度保证。而我国县区级财政部门目前刚刚开始预算绩效管理的研究和试点，普遍缺乏专门的预算绩效管理制度，使预算绩效管理工作缺乏制度保障。在绩效评价的内容、指标设计、操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，使一些地方财政部门在开展绩效评价工作中无法可依，工作开展不普遍、不规范。
（二）预算编制不科学。
由县区级财政普遍存在财力不足现象，财政资金以保稳定、保运转为主，导致预算编制存在财政部门闭门造车的现象，满足政府运转和社会保障资金需求后，剩余资金担心分配不公，不敢公开。由于财政部门独自编制预算，缺乏对相关专项资金用途及需求的了解，预算的编制缺乏科学性，同时，由于预算的不公开，导致政府使用财政资金的随意性增加，绩效管理也无法及时介入，财政资金的使用无法实现公开透明，增加了公众对财政资金使用的猜疑。
（三）尚未形成规范的指标体系和评价方法。
绩效评价指标是对财政支出实际效果进行衡量或评价的关键，由于财政支出绩效评价是一项新的工作，县区级财政预算绩效管理工作更是缺乏专业力量，工作人员水平有限，无法完成复杂多样的财政支出评价指标设计。同时，由于缺乏科学、规范的评价方法，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。
（四）支出评价内容不完整。
一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。财政支出绩效评价工作多以事后评价为主，重点关注项目支出是否符合现行财务政策和国家有关规定，忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。
（五）支出评价结果的约束乏力。
由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的运用不充分，在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算，绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别，对财政资金支出项目负责单位和项目责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。
三、完善县区级预算绩效管理的工作措施
（一）规范预算绩效管理规章制度
县区级预算绩效管理工作多处于摸索阶段，只有少部分县区开始试点，要加快预算绩效管理工作的推行，必须完善制度建设，将绩效目标管理的目的、程序、要求以及结果的运用以制度办法的形式固定下来，使单位申请预算更加慎重、用款更加规范，对资金使用目标更加清晰和重视，营造“讲绩效、重绩效”的社会氛围，以制度为保障推动绩效管理工作发展。
（二）加快部门预算编制改革
正是因为目前县区级财力普遍紧张，才更需要加快预算编制改革，通过引入绩效目标管理、专家论证等方式增加预算编制的科学性，把有限的资金集中到经济、社会效益突出的项目上去，避免预算安排随意带来的资金浪费现象。
（三）逐步完善绩效评价指标体系
目前，财政部及各省财政部门已经相继出台了预算绩效管理的指导性文件，但由于财政支出内容的复杂性、支出对象的层次性、支出效益的多样性，因此建立一套通用性强的评价指标体系是不可能的。为便于同行業、同类支出之间进行相互比较和分析，需要对财政支出进行科学分类，通过科学分类和工作实践，逐步建立分层次的财政支出绩效评价指标体系。
（四）寻求多方支持
预算绩效管理工作的实施从表面上看有财政和其他部门争权的嫌疑，会引起其他各部门的抵制和不配合，仅靠财政部门本身推动将会产生很大的阻力。但该项工作实质上是落实政府绩效管理，提高政府公共服务能力的重要措施，财政部门应向党委、政府及人大积极汇报，寻求支持，才能够真正推动预算绩效管理工作的落实。
（五）提高绩效结果应用水平
由于绩效目标管理在事前设定了指标和目标，通过跟踪管理和事后专项评价，使评价的结果具有科学性。加快评价结果运用，一是把绩效评价的结果作为预算安排的重要依据，逐步将项目绩效与预算安排挂钩，对实施项目效果差的项目取消或减少自己分配数额，及时调整和优化以后年度预算支出的方向和结构；二是督促部门对绩效评价发现的问题，提出加强管理、完善制度的建议和措施，促进严格预算执行，提高项目管理水平；三是把绩效评价结果提供给有关部门，用于考核主管部门绩效，以规范各部门行为，增强其理财责任感，并与干部考核制度结合起来，落实干部管理责任制。评价结果也可在适当范围内公布，引导社会公众参与绩效评价，提高预算支出透明度。
（六）纳入政府绩效管理范畴
政府绩效管理是提高政府执政能力和公共服务水平的重要措施，财政支出的效果也是政府各部门行使各自职能的重要表现之一，缺少了预算绩效管理的政府绩效管理是不完整的，将预算绩效管理纳入政府绩效管理体系既有利于完善政府绩效管理内容，也有利于提高预算绩效管理落实效果。
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