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1948年圣诞之夜，北平天桥的一处平房。
外边寒风刺骨，屋里也生气全无。在这里住了十年的七旬老妪耿高氏悄然逝去。老人尸骨未寒，管理员蒋耀南就送来了腾房通知单：要求仍在此房居住的中年妇女张张氏即刻搬走。张张氏当然不悦：老太太卧病在床多年，是我照料送终，凭什么不能让我接管这间房？这年头物价房价这么高，把我赶走，让我住哪儿？我住得起哪儿？屡经驱逐，张张氏一味抗拒。甚至惊动了警察。
为什么蒋耀南执意赶走张张氏？房子腾出来之后打算怎么处置呢？
这还要从20世纪30年代中国的城市化浪潮说起。
京城居，大不易
20世纪初中国的工业化进程和频繁战乱，使大批人口涌入城市。不少新移民谋生乏术，处于社会底层，只能在城市的边缘角落搭建成片的简陋灰棚，聊以度日。这种棚户区可谓“有碍观瞻、有碍卫生、有碍消防，有碍治安”。更多的市民苦于收入太少，买不起房子，只能租房。
20世纪30-40年代，北平城区共有住房119万间（包括厨房、厕所），居民则从138万（1930年）增至168万（1947年），平均每人不到一间。据当时学者王子建《中国劳工生活程度》一文的资料，北京城市手工业艺人平均每家住1.04间，每间房住4.16人，住房之拥挤程度甚至超过了上海、天津。
房屋短缺带来的“房荒”，使房主得以肆意加租。人们因无钱交租被赶到大街上无家可归，最后不得不自杀的新闻，报刊上比比皆是。虽然政府曾发布限价政令，可根本无力抑制房价的上涨。因此，当时学者给出两个平衡各方利益的设想：一是靠民间力量自发实现房租平民化，二是靠官方力量进行投资或补贴，建设保障性住房。
20世纪30年代，中国地政学院学者王慰祖提出，组织住宅建筑合作社和“平民公寓”。前者是组织合作建房，增大住房供应量；后者是发掘现有房屋的居住潜力，增大单栋住宅容量和改善住宅装修设备。拿“平民公寓”来说，造一座石库门住宅，三层楼，月租80元；如果把每层各切出四个小房间，一楼的厢房改造为浴室和厕所，配备浴缸和抽水便桶，天井改造为每层的公共厨房。算起来，虽然造价多了1060元，但得到了12个小房间。倘若每间房月租10元，房主顶多一年就可以收回投资，房客也可以出更少的钱来满足居住的基本需求，甚至用得上浴缸。这不仅是一个双赢模式，而且避免了二房东从中获利。
说得容易，做起来就麻烦了。在当时的知识和信息条件下，并非每个房主都有这样的投资眼光，显然，“平民公寓”模式行不通。于是，政府盖房给穷人住，就成了解决矛盾的唯一选择。
就在学者们为此绞尽脑汁之际，国民政府开始了盖房的尝试。
旧棚户，新棚户
1934年春，六朝古都南京。
这座国民政府的政治中心，正在进行一场规模浩大的棚户住宅改善运动，旨在将中心城区的棚户房屋全部拆除，棚户居民悉数迁往郊区，集中建房，集中居住。这样，既改良了城市面貌，又减少了公共安全隐患。几年来，因首都地位的确立而暴涨的南京房价，令广大低收入市民望尘莫及。把棚户区迁到地价相对较低的城郊，也有助于市民减少居住开支。
就在南京新民门外四所村开建新棚户住宅区，以安置下关惠民河一带棚户居民之际，国民党中央政治会议通过了时任国民政府行政院长的汪精卫提出的“建筑首都贫民住宅区计划案”。于是，一项庞大的首都住房保障计划迅速出炉：“将全市棚户逐年迁移，每年五千户，共分七期迁毕，并于新辟棚户住宅区，建筑道路、沟渠、教育、卫生等种种设备，以期改良贫民生活。”
在南京市政府的积极运作下，共有九个地块，约3720亩纳入“新棚户住宅区”的建设计划。这些地块都位于城外近郊。1935年，石门槛、四所村两个地块开始施工，可以迁入三千多户棚户居民。每户住房长5.5米，宽4米，合22平方米；每个棚户住宅，隔为前后两间，大部分有前后门，檐口高2.6米，四周是泥墙或竹笆墙，全部泥地面，用皮槁木搭架屋，架上盖芦席及茅草。平均每户建安费40元，其中政府补贴10元，剩余由住户负担，产权归棚户居民所有。道路、水沟、厕所、水井、学校等公共设施，由政府统一按计划建设。
中国地政学院学者陈岳麟曾亲赴金川门外“新棚户住宅区”调研，发现该地区“仍旧是一个污秽不堪的所在”。1934年，四所村迁入千余家棚户居民，周边配套设施尚好；而旁边五所村新迁入千余户，却迟迟不配备水井、厕所，“满瀦污水污泥，臭气四溢，住民无不以为苦”。陈岳麟不免感叹：“市府对于新棚户区的公共建设方面、管理方面，似乎太忽略了。”
更糟的是，“新棚户住宅区”建设进度缓慢，不仅无法完成每期安置5000户的指标，也难以满足1934-1935年新增的六千八百多个棚户家庭的居住需求。一些棚户居民，既受制于政府禁令，不得进城搭建棚屋居住，又无力负担普通瓦房的高昂房租，生活尤为艰难。
在陈璧君（汪精卫的夫人、时任国民党中央委员）等人的倡议下，南京市政府逐渐改变思路，兴建“平民住宅”，产权归政府所有，廉价租给低收入者居住。这些住宅大多位于城门内外，介乎城区与郊区之间，总计七处，888套，每宅（间）租金为每月1.8-2.6元。据陈岳麟实地调查，和平门、止马营和七里街三处“平民住宅”兴建较迟，房屋质量略好。“每户有正屋二间，檐高二公尺四，两端用十寸砖墙双面粉饰，分户及前后墙皆用五吋砖墙，杉木隔间板，全部青砖平铺地面，杉木柱帖。杉木桁条及格椽，木格窗，加板木松门，屋面用芦席青洋瓦铺盖。普通约十户连成一列，行列之间有宽约三四公尺的甬道。水井、厕所、垃圾箱等公共卫生设备，亦相当完全”。不仅保证了住户的采光、取暖、汲水，而且在宅与宅之间通过甬道拉开距离，减少相互干扰和病菌传染。
这种政府直接投资、大包大揽式的保障性廉租住宅，被时人认为是解决低收入阶层安居的最佳途径。蒋介石也捐资12万元，以期“平民住宅”惠及更多低收入者，从而推动他所倡导的“新生活运动”。
值得注意的是，20世纪上半叶的西方国家，在住房问题上留下了鲜明的政府烙印。1901年，荷兰颁布《住房法》，明确规定政府应为公共住房建设提供补贴和制定建筑规范，“提供充足住房”甚至作为政府的责任被写入宪法。1919年，英国颁布《阿迪逊法》，强调解决住房问题属于公共事务，政府应对公共住房建设提供支持。1937年出台的美国联邦政府《住房法案》，授权地方政府成立公共住房委员会，负责低收入家庭的公共住房建设，居住者只需要支付较低的房租。罗斯福曾说过，一个居者有其屋的国家不可战胜。显然，国民政府“平民住宅”政策的出台，绝非孤立和偶然。
“平民住宅”的思路，实际上是政府利用一部分公共资源，为低收入者寻求住房保障的新模式。由于采取低价租赁的形式，确保了这些房屋的流动性和利用效率，最大限度地满足低收入者的居住需求。这一模式很快就得到了国民政府的认可，并迅速推广到汉口、青岛、北平等城市。
旧都市，新模范
1937年的北平，煤价、粮价暴涨，多年来稳中回落的物价开始飙升。战争的阴云从两年前的华北事变起，就笼罩在这座古城上空。北平的第一个“平民住宅”就在这样的政治背景下开始兴建。
自从1928年丧失首都地位以后，这座古城赖以维继的市民消费一蹶不振，经济形势每况愈下，财政收入一落千丈，失业率居高不下，平均每天至少有两家商铺倒闭，货币流通量不足，消费指数逐年下降。正所谓“黄包车比坐车人多，车夫比车多”。1928-1937年，北平几乎是全国居住成本最低的大城市。然而，每间2元左右的月租，大多数低收入者依旧无力承担。特别是“九•一八”事变后，北平渐成抗日前线，难民大量涌入，导致破旧肮脏的棚户区遍及城市的各个角落，而以龙须沟为代表的南城和城厢最多。
北平知识界一直呼吁市政当局向南京学习，建设“平民住宅”。1933年12月，市政府社会局公布“新北平建设计划”，明确提出“按现代市之组织，有建筑平民住所之规定。本市既将指定为模范市，自应从速筹建平民住所若干处”。
1936年10月，二十九军军长兼冀察政务委员会委员长宋哲元，以冀察绥靖主任公署的名义，拨专款三万元，责成北平市长秦德纯“选择相当地点，建设平民住宅，俾贫苦无依者，得免流离失所，而便栖止”。天桥南大街忠恕里迤南的22.3亩空地，成为建设这所平民住宅的地块。
房屋设计充分参照了南京、青岛的“平民住宅”样式。宋哲元对图纸亲自审阅，确定图纸定稿，并进行了承建商的招标。西安门外大街的兴华木厂中标，全部工款共计29064元，需建住房140间，厕所28间以及院墙、街门等工程。1937年5月3日，市政府与木厂签署合同，工期为90天。7月24日，历时83天的天桥平民住宅建设告竣，比合同规定竣工日期提前了一周。
“平民住宅”的兴建，在北平实属首创，因而引起了北平各大媒体的关注。据《世界日报》报道，“该房建于天桥德树里临时商场南，一顺北房十四层（排）……四壁方砖对缝，一律灰色，齐整异常。两层中间各建前后门，拟漆以绿色，中为土地院落。在此十四层中有成单间者六层，一起双间者五层，一连三间者三层，每层皆以十间计。每间十尺见方，房顶及四壁皆以白灰砌成，屋门窗棂及门拟涂以白漆，但屋外则欲涂红漆，每房间中欲各建一砖坑。每间欲求地基坚固起见，故拟以洋灰铺筑，每间后壁有一方窗，空气流通，光线充足”。其建筑格局一反北平传统四合院的围合型、内敛型风格，而是排列型、开放型风格，这一方面提高了用地效率、便利了采光通风，另一方面却削弱了单体房屋的私密性，增加了邻里纠纷发生的可能性。
就在天桥平民住宅竣工前，卢沟桥事变发生，北平战事吃紧，市政府进入战争状态，无暇旁顾。直到8月23日，以张自忠的名义签发的《市政府元字第210号指令》送达工务局，其中明确写道：“经派查，应准验收，除令社会局接管外，仰即知照，此令。”这份指令既是国民党北平市政府关于建设平民住宅的最后一份文件，大约也是张自忠以代理北平市长名义签发的最后一份文件。
1937年8月30日，工务局正式将天桥平民住宅移交社会局接收管理。10月，《北平市平民住宅管理规则》和《北平市平民住宅征租办法》出台。这是国内各大城市对平民住宅进行立法管理的首例。这处平民住宅，不仅设有专门的管理员负责“招租、收租及维持秩序、清洁等事项”，并清查住户姓名、人口、籍贯、年岁、职业及确定承租、退租日期，而且规定了承租人的义务，诸如禁止赌博、吸毒、嫖娼，不准私相授受、转租倒租，迁居要提前登记备案等。每间0.6元的月租金，不仅低于同期忠恕里地区的房租价格，而且创下了国内大城市“平民住宅”租价的最低值。
140间平民住宅，对于数十万无房贫民而言，无异于杯水车薪。然而，比起南京、汉口的平民住宅，天桥平民住宅的进步意义，在于市政当局的政策思路，开始从整饬市容转向住宅保障。选址位于北平的商业繁华区，周边的菜市场、平民浴池先后竣工，便于住户日常生活和做小买卖谋生。制订规章、设立平民住宅事务所、安排专人管理，使之在很长一段时间内社会秩序比较稳定，鲜有管理员乱摊派和二房东转租牟利的现象。住宅建设招标，既节约开支，又便于监控质量。事实证明，虽然北平沦陷后，天桥平民住宅被日军盘踞一年多，破坏较大，但房屋质量较好，至今仍在使用。因此，当时的报刊舆论对天桥平民住宅给出了“裨益贫民，定非浅鲜”的高度评价。与此相比，1942年日伪当局在东直门俄国教堂以南，马杓胡同以西，大约一千八百平方米地块上兴建的240间平民住宅，居住密度较大，建筑质量很差，竣工不到半年，即出现多起房顶渗漏、地面塌陷的事故。现已几乎全部拆除。
安居梦，终成空
当然，天桥平民住宅有两个显著缺陷。一是居住资格模糊，二是房屋短缺。
《北平市平民住宅管理规则》曾颁布了三次，只有1946年模糊地提到“本所房屋之承租人以平民为限”。对于“平民”身份的认可，既没有收入标准，也没有财产标准；多少人口可以租一间，多少人口可以租两间，没有明确的说法；申请承租程序也没有明文规定。1939年11月，平民住宅事务所提供的住户清册中显示，天桥平民住宅的租客，以警察、生意人、店铺雇员、乐队雇员、电车公司雇员以及自由职业者为主，其中鲜见赤贫者。显然，大多数居民应该属于中低收入阶层。每间房平均居住2.1人，有的一家8口人合住一间。
抗战胜利，国家重建，平民住宅的管理秩序非但没有得以改善，反而更加混乱。一些住户长期占用多间房屋，一些需房甚急的低收入者申请无门。抗战胜利后，国统区物价暴涨不止，即便是平民住宅的房租，也开始暴涨。天桥平民住宅的每间月租增至1947年7月的2万元；东直门平民住宅1947年也增至每间每月3200元。无力支付房租的住户只能以拒绝迁出和不断申诉来拖延时间。这就不难理解管理员蒋耀南为何执意撵走张张氏了。
尽管平民住宅有许多不足之处，但它开启了政府出资保障居民廉价享受居住权利的尝试。然而，由于其所建住宅体量有限，它只能发挥示范性的保障功能，难以惠及数以万计急需住房保障的低收入者。1947年的“北平市都市计划”，曾将与天桥平民住宅（位于外五区）相邻的外四区地块也划为平民居住区，进行重点建设，“以改善天桥一带之贫民窟”；并在“外城东南部手工业区迤北地带建设平民住宅”，在“城区内各处平民集居地点建设新式平民住宅”。然而，直至北平和平解放前，这些计划无一付诸实施。只有天桥平民住宅，如今还静静地沉睡在北京自然博物馆的旁边。只有上了年纪的人才会记起她的过去。（唐博，1981年生，2009年毕业于中国人民大学清史研究所，历史学博士，师从戴逸教授。）
外边寒风刺骨，屋里也生气全无。在这里住了十年的七旬老妪耿高氏悄然逝去。老人尸骨未寒，管理员蒋耀南就送来了腾房通知单：要求仍在此房居住的中年妇女张张氏即刻搬走。张张氏当然不悦：老太太卧病在床多年，是我照料送终，凭什么不能让我接管这间房？这年头物价房价这么高，把我赶走，让我住哪儿？我住得起哪儿？屡经驱逐，张张氏一味抗拒。甚至惊动了警察。
为什么蒋耀南执意赶走张张氏？房子腾出来之后打算怎么处置呢？
这还要从20世纪30年代中国的城市化浪潮说起。
京城居，大不易
20世纪初中国的工业化进程和频繁战乱，使大批人口涌入城市。不少新移民谋生乏术，处于社会底层，只能在城市的边缘角落搭建成片的简陋灰棚，聊以度日。这种棚户区可谓“有碍观瞻、有碍卫生、有碍消防，有碍治安”。更多的市民苦于收入太少，买不起房子，只能租房。
20世纪30-40年代，北平城区共有住房119万间（包括厨房、厕所），居民则从138万（1930年）增至168万（1947年），平均每人不到一间。据当时学者王子建《中国劳工生活程度》一文的资料，北京城市手工业艺人平均每家住1.04间，每间房住4.16人，住房之拥挤程度甚至超过了上海、天津。
房屋短缺带来的“房荒”，使房主得以肆意加租。人们因无钱交租被赶到大街上无家可归，最后不得不自杀的新闻，报刊上比比皆是。虽然政府曾发布限价政令，可根本无力抑制房价的上涨。因此，当时学者给出两个平衡各方利益的设想：一是靠民间力量自发实现房租平民化，二是靠官方力量进行投资或补贴，建设保障性住房。
20世纪30年代，中国地政学院学者王慰祖提出，组织住宅建筑合作社和“平民公寓”。前者是组织合作建房，增大住房供应量；后者是发掘现有房屋的居住潜力，增大单栋住宅容量和改善住宅装修设备。拿“平民公寓”来说，造一座石库门住宅，三层楼，月租80元；如果把每层各切出四个小房间，一楼的厢房改造为浴室和厕所，配备浴缸和抽水便桶，天井改造为每层的公共厨房。算起来，虽然造价多了1060元，但得到了12个小房间。倘若每间房月租10元，房主顶多一年就可以收回投资，房客也可以出更少的钱来满足居住的基本需求，甚至用得上浴缸。这不仅是一个双赢模式，而且避免了二房东从中获利。
说得容易，做起来就麻烦了。在当时的知识和信息条件下，并非每个房主都有这样的投资眼光，显然，“平民公寓”模式行不通。于是，政府盖房给穷人住，就成了解决矛盾的唯一选择。
就在学者们为此绞尽脑汁之际，国民政府开始了盖房的尝试。
旧棚户，新棚户
1934年春，六朝古都南京。
这座国民政府的政治中心，正在进行一场规模浩大的棚户住宅改善运动，旨在将中心城区的棚户房屋全部拆除，棚户居民悉数迁往郊区，集中建房，集中居住。这样，既改良了城市面貌，又减少了公共安全隐患。几年来，因首都地位的确立而暴涨的南京房价，令广大低收入市民望尘莫及。把棚户区迁到地价相对较低的城郊，也有助于市民减少居住开支。
就在南京新民门外四所村开建新棚户住宅区，以安置下关惠民河一带棚户居民之际，国民党中央政治会议通过了时任国民政府行政院长的汪精卫提出的“建筑首都贫民住宅区计划案”。于是，一项庞大的首都住房保障计划迅速出炉：“将全市棚户逐年迁移，每年五千户，共分七期迁毕，并于新辟棚户住宅区，建筑道路、沟渠、教育、卫生等种种设备，以期改良贫民生活。”
在南京市政府的积极运作下，共有九个地块，约3720亩纳入“新棚户住宅区”的建设计划。这些地块都位于城外近郊。1935年，石门槛、四所村两个地块开始施工，可以迁入三千多户棚户居民。每户住房长5.5米，宽4米，合22平方米；每个棚户住宅，隔为前后两间，大部分有前后门，檐口高2.6米，四周是泥墙或竹笆墙，全部泥地面，用皮槁木搭架屋，架上盖芦席及茅草。平均每户建安费40元，其中政府补贴10元，剩余由住户负担，产权归棚户居民所有。道路、水沟、厕所、水井、学校等公共设施，由政府统一按计划建设。
中国地政学院学者陈岳麟曾亲赴金川门外“新棚户住宅区”调研，发现该地区“仍旧是一个污秽不堪的所在”。1934年，四所村迁入千余家棚户居民，周边配套设施尚好；而旁边五所村新迁入千余户，却迟迟不配备水井、厕所，“满瀦污水污泥，臭气四溢，住民无不以为苦”。陈岳麟不免感叹：“市府对于新棚户区的公共建设方面、管理方面，似乎太忽略了。”
更糟的是，“新棚户住宅区”建设进度缓慢，不仅无法完成每期安置5000户的指标，也难以满足1934-1935年新增的六千八百多个棚户家庭的居住需求。一些棚户居民，既受制于政府禁令，不得进城搭建棚屋居住，又无力负担普通瓦房的高昂房租，生活尤为艰难。
在陈璧君（汪精卫的夫人、时任国民党中央委员）等人的倡议下，南京市政府逐渐改变思路，兴建“平民住宅”，产权归政府所有，廉价租给低收入者居住。这些住宅大多位于城门内外，介乎城区与郊区之间，总计七处，888套，每宅（间）租金为每月1.8-2.6元。据陈岳麟实地调查，和平门、止马营和七里街三处“平民住宅”兴建较迟，房屋质量略好。“每户有正屋二间，檐高二公尺四，两端用十寸砖墙双面粉饰，分户及前后墙皆用五吋砖墙，杉木隔间板，全部青砖平铺地面，杉木柱帖。杉木桁条及格椽，木格窗，加板木松门，屋面用芦席青洋瓦铺盖。普通约十户连成一列，行列之间有宽约三四公尺的甬道。水井、厕所、垃圾箱等公共卫生设备，亦相当完全”。不仅保证了住户的采光、取暖、汲水，而且在宅与宅之间通过甬道拉开距离，减少相互干扰和病菌传染。
这种政府直接投资、大包大揽式的保障性廉租住宅，被时人认为是解决低收入阶层安居的最佳途径。蒋介石也捐资12万元，以期“平民住宅”惠及更多低收入者，从而推动他所倡导的“新生活运动”。
值得注意的是，20世纪上半叶的西方国家，在住房问题上留下了鲜明的政府烙印。1901年，荷兰颁布《住房法》，明确规定政府应为公共住房建设提供补贴和制定建筑规范，“提供充足住房”甚至作为政府的责任被写入宪法。1919年，英国颁布《阿迪逊法》，强调解决住房问题属于公共事务，政府应对公共住房建设提供支持。1937年出台的美国联邦政府《住房法案》，授权地方政府成立公共住房委员会，负责低收入家庭的公共住房建设，居住者只需要支付较低的房租。罗斯福曾说过，一个居者有其屋的国家不可战胜。显然，国民政府“平民住宅”政策的出台，绝非孤立和偶然。
“平民住宅”的思路，实际上是政府利用一部分公共资源，为低收入者寻求住房保障的新模式。由于采取低价租赁的形式，确保了这些房屋的流动性和利用效率，最大限度地满足低收入者的居住需求。这一模式很快就得到了国民政府的认可，并迅速推广到汉口、青岛、北平等城市。
旧都市，新模范
1937年的北平，煤价、粮价暴涨，多年来稳中回落的物价开始飙升。战争的阴云从两年前的华北事变起，就笼罩在这座古城上空。北平的第一个“平民住宅”就在这样的政治背景下开始兴建。
自从1928年丧失首都地位以后，这座古城赖以维继的市民消费一蹶不振，经济形势每况愈下，财政收入一落千丈，失业率居高不下，平均每天至少有两家商铺倒闭，货币流通量不足，消费指数逐年下降。正所谓“黄包车比坐车人多，车夫比车多”。1928-1937年，北平几乎是全国居住成本最低的大城市。然而，每间2元左右的月租，大多数低收入者依旧无力承担。特别是“九•一八”事变后，北平渐成抗日前线，难民大量涌入，导致破旧肮脏的棚户区遍及城市的各个角落，而以龙须沟为代表的南城和城厢最多。
北平知识界一直呼吁市政当局向南京学习，建设“平民住宅”。1933年12月，市政府社会局公布“新北平建设计划”，明确提出“按现代市之组织，有建筑平民住所之规定。本市既将指定为模范市，自应从速筹建平民住所若干处”。
1936年10月，二十九军军长兼冀察政务委员会委员长宋哲元，以冀察绥靖主任公署的名义，拨专款三万元，责成北平市长秦德纯“选择相当地点，建设平民住宅，俾贫苦无依者，得免流离失所，而便栖止”。天桥南大街忠恕里迤南的22.3亩空地，成为建设这所平民住宅的地块。
房屋设计充分参照了南京、青岛的“平民住宅”样式。宋哲元对图纸亲自审阅，确定图纸定稿，并进行了承建商的招标。西安门外大街的兴华木厂中标，全部工款共计29064元，需建住房140间，厕所28间以及院墙、街门等工程。1937年5月3日，市政府与木厂签署合同，工期为90天。7月24日，历时83天的天桥平民住宅建设告竣，比合同规定竣工日期提前了一周。
“平民住宅”的兴建，在北平实属首创，因而引起了北平各大媒体的关注。据《世界日报》报道，“该房建于天桥德树里临时商场南，一顺北房十四层（排）……四壁方砖对缝，一律灰色，齐整异常。两层中间各建前后门，拟漆以绿色，中为土地院落。在此十四层中有成单间者六层，一起双间者五层，一连三间者三层，每层皆以十间计。每间十尺见方，房顶及四壁皆以白灰砌成，屋门窗棂及门拟涂以白漆，但屋外则欲涂红漆，每房间中欲各建一砖坑。每间欲求地基坚固起见，故拟以洋灰铺筑，每间后壁有一方窗，空气流通，光线充足”。其建筑格局一反北平传统四合院的围合型、内敛型风格，而是排列型、开放型风格，这一方面提高了用地效率、便利了采光通风，另一方面却削弱了单体房屋的私密性，增加了邻里纠纷发生的可能性。
就在天桥平民住宅竣工前，卢沟桥事变发生，北平战事吃紧，市政府进入战争状态，无暇旁顾。直到8月23日，以张自忠的名义签发的《市政府元字第210号指令》送达工务局，其中明确写道：“经派查，应准验收，除令社会局接管外，仰即知照，此令。”这份指令既是国民党北平市政府关于建设平民住宅的最后一份文件，大约也是张自忠以代理北平市长名义签发的最后一份文件。
1937年8月30日，工务局正式将天桥平民住宅移交社会局接收管理。10月，《北平市平民住宅管理规则》和《北平市平民住宅征租办法》出台。这是国内各大城市对平民住宅进行立法管理的首例。这处平民住宅，不仅设有专门的管理员负责“招租、收租及维持秩序、清洁等事项”，并清查住户姓名、人口、籍贯、年岁、职业及确定承租、退租日期，而且规定了承租人的义务，诸如禁止赌博、吸毒、嫖娼，不准私相授受、转租倒租，迁居要提前登记备案等。每间0.6元的月租金，不仅低于同期忠恕里地区的房租价格，而且创下了国内大城市“平民住宅”租价的最低值。
140间平民住宅，对于数十万无房贫民而言，无异于杯水车薪。然而，比起南京、汉口的平民住宅，天桥平民住宅的进步意义，在于市政当局的政策思路，开始从整饬市容转向住宅保障。选址位于北平的商业繁华区，周边的菜市场、平民浴池先后竣工，便于住户日常生活和做小买卖谋生。制订规章、设立平民住宅事务所、安排专人管理，使之在很长一段时间内社会秩序比较稳定，鲜有管理员乱摊派和二房东转租牟利的现象。住宅建设招标，既节约开支，又便于监控质量。事实证明，虽然北平沦陷后，天桥平民住宅被日军盘踞一年多，破坏较大，但房屋质量较好，至今仍在使用。因此，当时的报刊舆论对天桥平民住宅给出了“裨益贫民，定非浅鲜”的高度评价。与此相比，1942年日伪当局在东直门俄国教堂以南，马杓胡同以西，大约一千八百平方米地块上兴建的240间平民住宅，居住密度较大，建筑质量很差，竣工不到半年，即出现多起房顶渗漏、地面塌陷的事故。现已几乎全部拆除。
安居梦，终成空
当然，天桥平民住宅有两个显著缺陷。一是居住资格模糊，二是房屋短缺。
《北平市平民住宅管理规则》曾颁布了三次，只有1946年模糊地提到“本所房屋之承租人以平民为限”。对于“平民”身份的认可，既没有收入标准，也没有财产标准；多少人口可以租一间，多少人口可以租两间，没有明确的说法；申请承租程序也没有明文规定。1939年11月，平民住宅事务所提供的住户清册中显示，天桥平民住宅的租客，以警察、生意人、店铺雇员、乐队雇员、电车公司雇员以及自由职业者为主，其中鲜见赤贫者。显然，大多数居民应该属于中低收入阶层。每间房平均居住2.1人，有的一家8口人合住一间。
抗战胜利，国家重建，平民住宅的管理秩序非但没有得以改善，反而更加混乱。一些住户长期占用多间房屋，一些需房甚急的低收入者申请无门。抗战胜利后，国统区物价暴涨不止，即便是平民住宅的房租，也开始暴涨。天桥平民住宅的每间月租增至1947年7月的2万元；东直门平民住宅1947年也增至每间每月3200元。无力支付房租的住户只能以拒绝迁出和不断申诉来拖延时间。这就不难理解管理员蒋耀南为何执意撵走张张氏了。
尽管平民住宅有许多不足之处，但它开启了政府出资保障居民廉价享受居住权利的尝试。然而，由于其所建住宅体量有限，它只能发挥示范性的保障功能，难以惠及数以万计急需住房保障的低收入者。1947年的“北平市都市计划”，曾将与天桥平民住宅（位于外五区）相邻的外四区地块也划为平民居住区，进行重点建设，“以改善天桥一带之贫民窟”；并在“外城东南部手工业区迤北地带建设平民住宅”，在“城区内各处平民集居地点建设新式平民住宅”。然而，直至北平和平解放前，这些计划无一付诸实施。只有天桥平民住宅，如今还静静地沉睡在北京自然博物馆的旁边。只有上了年纪的人才会记起她的过去。（唐博，1981年生，2009年毕业于中国人民大学清史研究所，历史学博士，师从戴逸教授。）