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学校治理包含了两个基本问题：一是政府与学校的关系，二是学校内部的治理。政府要使学校更好地提供公共服务，学校要使自己成为一所优质的现代学校，回应学生和社会的需求。
但是，囿于传统的管理模式及思维，学校治理一直存在五个方面的问题：①政府与学校的关系——政府强势于学校;②校长与教师的关系——校长强势于教师;③教师与学生的关系——教师强势于学生;④学校与家长的关系——学校强势于家长;⑤学校与社会的关系——学校强势于社会。只有通过学校治理体系的变革及制度的革新，才能重新平衡这些关系，达到“善治”。
众所周知，进入现代社会，教育模式、形态、内容和学习方式正在发生深刻变革，教育治理呈现出多方合作、广泛参与的特点。但是，权利的单向运行导致了上面五对关系的失衡，传统学校更是因此弊端百出。因此，政府应将学校委托给组织或机构管理，实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力才能实现现代化。
学校治理的四种模式
纵观国内外基础教育的发展历程，同时结合我国目前教育发展现状，按照公共治理理论的发展趋势，从学校与社会关系的视角，根据学校与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度，我们可以区分出四种类型的学校治理模式：全能治理、自主治理、整合治理和协同治理。
全能治理。全能治理下的学校，教育行政部门垄断社会教育公共资源服务，垄断了这些资源的配置，包括学校的课程设置、课程评价等，学校的上级主管部门起着主导决定作用。于是，学校治理的所有决策和政策都由教育行政部门掌控，任何社会组织和机构都不得分享决策权，学校也就失去了自治能力和发展活力，大量的优质教育服务需求得不到满足。
自主治理。自主治理模式的学校，享有学校内部人财物绝对的配置权，从政府角度来看，自主治理模式的学校从取得办学许可之后，不依赖于教育行政部门提供的资源和规则。该类型的学校在市场盈利导向下，追求利益最大化，政府对该类型的学校管理能力较弱，同时缺少必要的干预手段。
整合治理。公共治理理论中的整合治理，以承认市场机制和社会组织的存在为前提，在公共部门与私人部门的关系上，政府占据主导地位，并通过政策手段和工具对私人部门进行跨界整合，调动多方资源，以实现政府目标，更好地提供公共服务。整合治理模式下的学校，教育行政部门引入非营利的社会化力量办学，政府对基础教育的投入不缺位，同时引进社会和企业先进的市场化管理手段，实现教育资源配给的最优化组合。该模式下的学校可以有效地把公共资源和社会资源结合起来，为社会提供更优质的教育服务。
协同治理。协同治理模式的学校，是指政府、市场、社会组织相互分立的基础上协同治理学校，将学校治理涉及的利益相关者囊括进来，彼此在信任和互惠的基础上增进共识，形成集体决策，组织集体行动，协调各方采取一致行动。在价值偏好上，协同治理模式下的学校突出公众参与的价值，强调学校治理通过“对话式民主”的形式倾听和回应利益相关者的诉求，及时改进制度规则，提升学校事务的善治性。
学校公共治理模型
公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的新型治理模式。在此模式下，学校与政府关系具有学校治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征。
多元主体下学校公共治理模型的特性。一是治理主体多元化。多元主体下学校公共治理模型主张学校治理主体不仅包括政府，还应包括家长、社区、教育协会等。家长与社区对学校教育拥有知情权、选择权和参与权，家长代表和社区代表在不同程度上参加学校的决策过程及各级管理工作，让家长和教师、学校领导处于平等的地位来研究和讨论学校中的重大问题，使他们感受到学校领导的信任，从而体验到自己的利益与学校发展密切相关而产生强烈的责任感。
二是治理依据多样化。多元主体下学校公共治理模型下的学校与政府关系，主张处理学校事务不仅按照国家立法，还应包括学校利益共同体形成的规则，甚至是不同主体之间达成的协议等。因此，这种治理模式强调学校治理并非政府主导，而是民主治校、校务公开。它要求学校管理注重权责利对等，建立责权明晰的学校领导制度，不同行为主体在教育资源配置与使用权限上，立足于决策权、执行权、监督权三权分立原则，以制衡实现教育资源的合理配置与高效利用。学校领导职能机构应该明确各自的权责，如学校党组织和校董会是学校重大事情的决策机构和保障监督机构，以校长为代表的校务委员会是学校的决策和执行机构，教代会是民主决策和监督机构，形成一个相互补充、相互制衡的有机协调系统。民主治校的最大前提莫过于知情权的保障，即只有人们可以最大限度地自由获取学校教育信息、了解学校经营情况，才能使参与学校管理成为可能，也才能使人们有参与学校管理的积极性。也就是要求学校校务公开与透明的制度化。校务公开是保障教职工、学生及家长、社区权益的重要途径之一，也是调动他们积极性的主要手段之一，同时又是对学校领导者教育资源配置与使用的重要约束机制之一。实行校务公开，学校职能部门必须根据部门的职能分别落实校务公开的具体内容、公开的形式、公开的时间和公开的范围，并使之程序化、制度化、规范化。
三是治理方式多样化。多元主体下学校公共治理模型下的学校治理主张依照实际需要，在进行成本-收益分析的基础上，尽量使用非强制方式、协商解决方式、自治方式，实现学校治理方式的多元化、民主化与市场化。因此，它要求通过政府转变职能，修改和制定有关法律，建立现代学校制度，使政府职能与学校职能基本分离。国家行政权力与学校法人权利基本分离，举办者产权与学校经营权基本分离，由此构成新型的政校关系。新型的政校关系决不是要把政府及其教育行政机关与学校简单地分开，也不是要减轻政府应承担的教育责任，而是要改变政府对学校的管理制度、管理方式和管理内容，把政府对学校的直接指令性行政管理，逐步、有序地转变为宏观指导性调控管理，由宏观、中观、微观的管理职能删减为只进行宏观管理。在現代学校制度的框架内，政府主要采用三大手段管理学校，即通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理;通过下拨经费，对学校的建设和教育、教学施加影响;通过督导机构的督导和以第三方中介机构为主的评估手段，对学校进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。这种新型关系是学校自主办学的前提，也是教育资源得到充分有效利用的重要制度保证。 学校公共治理模型要素。一是法治，即依法治校。明确依法治校的基本原则，制定推进依法治校的工作规划和目标;明确校内职能机构、工作岗位的职责与任务，形成各司其职，各负其责，全方位推进依法治校的工作格局，不断提高学校管理水平，促进学校发展。要通过聘请法律顾问或建立法制工作机构等形式，加强学校法制教育和法律服务。
二是共治，即利益攸关方共同治理。随着法人治理理论由传统向现代的转变，以及法人社会责任的强化，利益攸关方在法人治理结构中的作用越来越受到重视。一般而言，利益攸关方是指与法人存在一定关系，其利益可能受到法人行为影响的团体或者个人。
三是专治，即专业化自主治理。这就需要重构现代教育治理工具，从传统的单一行政治理走向多元专业治理。我国传统的教育治理工具主要包括单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要提高我国教育行政治理效能，必须更多地运用现代教育治理手段，如依法治理、大数据信息化治理、公开化治理、第三方专业化治理等等。
学校公共治理模型运行方式。一是取得学校办学资质——法治的基础。政府与第三方先签订《办学框架协议》，根据《办学框架协议》的约定，政府、第三方共同组成教育基金会、校董会，这是学校的管理主体。学校实行董事会领导下的校长负责制，学校董事会为学校最高管理、决策机构，具体承担办学责任。校长向校董会负责，校长及其管理团队负责拟定学校的办学规划，实施学校的日常管理。
二是资源支持——共治的前提。政府、基金会、校董会、企业、家长、社会各方提供资源支持，形成共治格局。首先明确改革的目的是为了学生的发展。其次明确各自职责：学校的职责是服务;家长、社区代表、社会人士的角色是参与。各方互动式参与学校管理并且提供各自的资源支持。
三是吸纳精英——专治的核心。政府精英、社会精英、企业精英、文化精英、社会活动家、教育家，各方精英共同参与学校治理构成模型的运行主体要素，同时面向海内外吸引优质的教师团队加盟，吸纳五湖四海的精英共同参与到学校发展的事业中来。
四是三治鼎立——最终格局。法治（依法治校）、共治（利益攸关方共同治理）、专治（专业化自主治理），三者相互交融，又相互支撑。“三治”的核心内涵不断融合，形成学校治理的内循环，“三治”的外延又不断丰富和拓展，进而形成学校治理的外循环，最终形成三个综合维度鼎立的矢量和架构以及内外两个循环的同心圆聚焦结构。最终形成具有包容、稳定而富有弹性和张力的治理模式。
学校公共治理模型的特点。一是开放性。学校治理流程对所有利益攸关方开放，并最大限度地吸纳各利益攸关方参与到学校治理中来。二是动态性。不预设在学校某一决策周期中一定要达成一个具有正当性的决策结果，而是持续保持开放性对话的可能性，各个共治主体可以重复对话和博弈，直至取得共识。三是约束性。所有学校共治主体都要遵循法治框架，都要遵循决策的预设程序和秩序，而且一旦产生决策结果，将对所有利益攸关方具有约束力，这种约束力体现为“法治”。四是多元化。就办学主体而言，公共治理模式下的学校既可以是一所新建学校，也可以是原有的学校转制而来，其办学主体也具有多元化的特性。可以增量学校改革带动存量学校改革。
学校公共治理模型的根本性质是属于一种教育公益信托，其建立在信托合同关系之上，所以政府和基金会都要共同遵守达成的契约，履行契约合同，遵守契约精神。学校的运作要保证资金用于社会公益教育事业，基金会的大小捐赠遵照平等管理的原则，信托基金的运用与分配要定期面向社会公布。
当前学校公共治理模型潜在风险及应对
法治方面，主要表现为立法不健全，缺乏委托管理学校的国家专门立法和地方法规，而且缺乏相应的法律问责机制。政府把学校的管理权以“特许状”或是“合同”的方式转交给信托学校的主办者，旨在换取学校教学质量的提高。如果实现不了这一目的，信托关系就应当终结，否则就会造成政府财政投入的浪费。
共治方面，一是学校发展受到的限制较多。利益攸关方多主体参与治理导致学校发展受限较多，一定层面上影响学校专业化团队治理。二是对政府资源的依赖度较高。管办评分离之后，政府对委托学校的相关投入和支持力度会降低，具体如人员经费、建设维护经费等。三是学校运行行政化。如在共治过程中政府干预过大，导致学校偏离自主性的特征，产生官僚化、行政化的特征。四是学校的审计债务问题显现。利益攸关方对学校的投入和支出如若不等比例，则会导致学校有潜在的财务风险及审计债务问题。
专治方面，主要表现为委托管理体制下校长领导力的提升，尤其是学校管理团队的变更问题有可能导致学校整体改革出现偏差。一个好校长就是一所好学校，校长领导力的高低是影响学校效能高低的重要因素，校长对于一所学校来说意义非常重大。
面对这些风险和问题，一是政府要向学校充分赋权，让学校自治运转起来，走向协同治理;二是要建立多层次协商机制，保证利益攸关方的参与权利;三是合理应用政府权威，为集体协商提供互惠性规则;四是建立监督和制裁制度，对违约者给予相应惩罚措施。
治理的本质在于统治者根据治理对象发展的规律与特征采取相应的管理策略，来满足统治者需要的过程。教育治理适应社会政治、经濟和文化发展的历史，经历了教育政府治理和教育市场治理的发展过程。因此，现代教育公共治理的诞生有其历史发展的必然性。多元主体下的学校公共治理就是政府通过制度创新保障政府、市场、社会共同参与教育公共事务管理，并承担相应责任，在充分调动利益相关人积极性的基础上，达成教育公共利益实现最大化的过程。
但是，囿于传统的管理模式及思维，学校治理一直存在五个方面的问题：①政府与学校的关系——政府强势于学校;②校长与教师的关系——校长强势于教师;③教师与学生的关系——教师强势于学生;④学校与家长的关系——学校强势于家长;⑤学校与社会的关系——学校强势于社会。只有通过学校治理体系的变革及制度的革新，才能重新平衡这些关系，达到“善治”。
众所周知，进入现代社会，教育模式、形态、内容和学习方式正在发生深刻变革，教育治理呈现出多方合作、广泛参与的特点。但是，权利的单向运行导致了上面五对关系的失衡，传统学校更是因此弊端百出。因此，政府应将学校委托给组织或机构管理，实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力才能实现现代化。
学校治理的四种模式
纵观国内外基础教育的发展历程，同时结合我国目前教育发展现状，按照公共治理理论的发展趋势，从学校与社会关系的视角，根据学校与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度，我们可以区分出四种类型的学校治理模式：全能治理、自主治理、整合治理和协同治理。
全能治理。全能治理下的学校，教育行政部门垄断社会教育公共资源服务，垄断了这些资源的配置，包括学校的课程设置、课程评价等，学校的上级主管部门起着主导决定作用。于是，学校治理的所有决策和政策都由教育行政部门掌控，任何社会组织和机构都不得分享决策权，学校也就失去了自治能力和发展活力，大量的优质教育服务需求得不到满足。
自主治理。自主治理模式的学校，享有学校内部人财物绝对的配置权，从政府角度来看，自主治理模式的学校从取得办学许可之后，不依赖于教育行政部门提供的资源和规则。该类型的学校在市场盈利导向下，追求利益最大化，政府对该类型的学校管理能力较弱，同时缺少必要的干预手段。
整合治理。公共治理理论中的整合治理，以承认市场机制和社会组织的存在为前提，在公共部门与私人部门的关系上，政府占据主导地位，并通过政策手段和工具对私人部门进行跨界整合，调动多方资源，以实现政府目标，更好地提供公共服务。整合治理模式下的学校，教育行政部门引入非营利的社会化力量办学，政府对基础教育的投入不缺位，同时引进社会和企业先进的市场化管理手段，实现教育资源配给的最优化组合。该模式下的学校可以有效地把公共资源和社会资源结合起来，为社会提供更优质的教育服务。
协同治理。协同治理模式的学校，是指政府、市场、社会组织相互分立的基础上协同治理学校，将学校治理涉及的利益相关者囊括进来，彼此在信任和互惠的基础上增进共识，形成集体决策，组织集体行动，协调各方采取一致行动。在价值偏好上，协同治理模式下的学校突出公众参与的价值，强调学校治理通过“对话式民主”的形式倾听和回应利益相关者的诉求，及时改进制度规则，提升学校事务的善治性。
学校公共治理模型
公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的新型治理模式。在此模式下，学校与政府关系具有学校治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征。
多元主体下学校公共治理模型的特性。一是治理主体多元化。多元主体下学校公共治理模型主张学校治理主体不仅包括政府，还应包括家长、社区、教育协会等。家长与社区对学校教育拥有知情权、选择权和参与权，家长代表和社区代表在不同程度上参加学校的决策过程及各级管理工作，让家长和教师、学校领导处于平等的地位来研究和讨论学校中的重大问题，使他们感受到学校领导的信任，从而体验到自己的利益与学校发展密切相关而产生强烈的责任感。
二是治理依据多样化。多元主体下学校公共治理模型下的学校与政府关系，主张处理学校事务不仅按照国家立法，还应包括学校利益共同体形成的规则，甚至是不同主体之间达成的协议等。因此，这种治理模式强调学校治理并非政府主导，而是民主治校、校务公开。它要求学校管理注重权责利对等，建立责权明晰的学校领导制度，不同行为主体在教育资源配置与使用权限上，立足于决策权、执行权、监督权三权分立原则，以制衡实现教育资源的合理配置与高效利用。学校领导职能机构应该明确各自的权责，如学校党组织和校董会是学校重大事情的决策机构和保障监督机构，以校长为代表的校务委员会是学校的决策和执行机构，教代会是民主决策和监督机构，形成一个相互补充、相互制衡的有机协调系统。民主治校的最大前提莫过于知情权的保障，即只有人们可以最大限度地自由获取学校教育信息、了解学校经营情况，才能使参与学校管理成为可能，也才能使人们有参与学校管理的积极性。也就是要求学校校务公开与透明的制度化。校务公开是保障教职工、学生及家长、社区权益的重要途径之一，也是调动他们积极性的主要手段之一，同时又是对学校领导者教育资源配置与使用的重要约束机制之一。实行校务公开，学校职能部门必须根据部门的职能分别落实校务公开的具体内容、公开的形式、公开的时间和公开的范围，并使之程序化、制度化、规范化。
三是治理方式多样化。多元主体下学校公共治理模型下的学校治理主张依照实际需要，在进行成本-收益分析的基础上，尽量使用非强制方式、协商解决方式、自治方式，实现学校治理方式的多元化、民主化与市场化。因此，它要求通过政府转变职能，修改和制定有关法律，建立现代学校制度，使政府职能与学校职能基本分离。国家行政权力与学校法人权利基本分离，举办者产权与学校经营权基本分离，由此构成新型的政校关系。新型的政校关系决不是要把政府及其教育行政机关与学校简单地分开，也不是要减轻政府应承担的教育责任，而是要改变政府对学校的管理制度、管理方式和管理内容，把政府对学校的直接指令性行政管理，逐步、有序地转变为宏观指导性调控管理，由宏观、中观、微观的管理职能删减为只进行宏观管理。在現代学校制度的框架内，政府主要采用三大手段管理学校，即通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理;通过下拨经费，对学校的建设和教育、教学施加影响;通过督导机构的督导和以第三方中介机构为主的评估手段，对学校进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。这种新型关系是学校自主办学的前提，也是教育资源得到充分有效利用的重要制度保证。 学校公共治理模型要素。一是法治，即依法治校。明确依法治校的基本原则，制定推进依法治校的工作规划和目标;明确校内职能机构、工作岗位的职责与任务，形成各司其职，各负其责，全方位推进依法治校的工作格局，不断提高学校管理水平，促进学校发展。要通过聘请法律顾问或建立法制工作机构等形式，加强学校法制教育和法律服务。
二是共治，即利益攸关方共同治理。随着法人治理理论由传统向现代的转变，以及法人社会责任的强化，利益攸关方在法人治理结构中的作用越来越受到重视。一般而言，利益攸关方是指与法人存在一定关系，其利益可能受到法人行为影响的团体或者个人。
三是专治，即专业化自主治理。这就需要重构现代教育治理工具，从传统的单一行政治理走向多元专业治理。我国传统的教育治理工具主要包括单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要提高我国教育行政治理效能，必须更多地运用现代教育治理手段，如依法治理、大数据信息化治理、公开化治理、第三方专业化治理等等。
学校公共治理模型运行方式。一是取得学校办学资质——法治的基础。政府与第三方先签订《办学框架协议》，根据《办学框架协议》的约定，政府、第三方共同组成教育基金会、校董会，这是学校的管理主体。学校实行董事会领导下的校长负责制，学校董事会为学校最高管理、决策机构，具体承担办学责任。校长向校董会负责，校长及其管理团队负责拟定学校的办学规划，实施学校的日常管理。
二是资源支持——共治的前提。政府、基金会、校董会、企业、家长、社会各方提供资源支持，形成共治格局。首先明确改革的目的是为了学生的发展。其次明确各自职责：学校的职责是服务;家长、社区代表、社会人士的角色是参与。各方互动式参与学校管理并且提供各自的资源支持。
三是吸纳精英——专治的核心。政府精英、社会精英、企业精英、文化精英、社会活动家、教育家，各方精英共同参与学校治理构成模型的运行主体要素，同时面向海内外吸引优质的教师团队加盟，吸纳五湖四海的精英共同参与到学校发展的事业中来。
四是三治鼎立——最终格局。法治（依法治校）、共治（利益攸关方共同治理）、专治（专业化自主治理），三者相互交融，又相互支撑。“三治”的核心内涵不断融合，形成学校治理的内循环，“三治”的外延又不断丰富和拓展，进而形成学校治理的外循环，最终形成三个综合维度鼎立的矢量和架构以及内外两个循环的同心圆聚焦结构。最终形成具有包容、稳定而富有弹性和张力的治理模式。
学校公共治理模型的特点。一是开放性。学校治理流程对所有利益攸关方开放，并最大限度地吸纳各利益攸关方参与到学校治理中来。二是动态性。不预设在学校某一决策周期中一定要达成一个具有正当性的决策结果，而是持续保持开放性对话的可能性，各个共治主体可以重复对话和博弈，直至取得共识。三是约束性。所有学校共治主体都要遵循法治框架，都要遵循决策的预设程序和秩序，而且一旦产生决策结果，将对所有利益攸关方具有约束力，这种约束力体现为“法治”。四是多元化。就办学主体而言，公共治理模式下的学校既可以是一所新建学校，也可以是原有的学校转制而来，其办学主体也具有多元化的特性。可以增量学校改革带动存量学校改革。
学校公共治理模型的根本性质是属于一种教育公益信托，其建立在信托合同关系之上，所以政府和基金会都要共同遵守达成的契约，履行契约合同，遵守契约精神。学校的运作要保证资金用于社会公益教育事业，基金会的大小捐赠遵照平等管理的原则，信托基金的运用与分配要定期面向社会公布。
当前学校公共治理模型潜在风险及应对
法治方面，主要表现为立法不健全，缺乏委托管理学校的国家专门立法和地方法规，而且缺乏相应的法律问责机制。政府把学校的管理权以“特许状”或是“合同”的方式转交给信托学校的主办者，旨在换取学校教学质量的提高。如果实现不了这一目的，信托关系就应当终结，否则就会造成政府财政投入的浪费。
共治方面，一是学校发展受到的限制较多。利益攸关方多主体参与治理导致学校发展受限较多，一定层面上影响学校专业化团队治理。二是对政府资源的依赖度较高。管办评分离之后，政府对委托学校的相关投入和支持力度会降低，具体如人员经费、建设维护经费等。三是学校运行行政化。如在共治过程中政府干预过大，导致学校偏离自主性的特征，产生官僚化、行政化的特征。四是学校的审计债务问题显现。利益攸关方对学校的投入和支出如若不等比例，则会导致学校有潜在的财务风险及审计债务问题。
专治方面，主要表现为委托管理体制下校长领导力的提升，尤其是学校管理团队的变更问题有可能导致学校整体改革出现偏差。一个好校长就是一所好学校，校长领导力的高低是影响学校效能高低的重要因素，校长对于一所学校来说意义非常重大。
面对这些风险和问题，一是政府要向学校充分赋权，让学校自治运转起来，走向协同治理;二是要建立多层次协商机制，保证利益攸关方的参与权利;三是合理应用政府权威，为集体协商提供互惠性规则;四是建立监督和制裁制度，对违约者给予相应惩罚措施。
治理的本质在于统治者根据治理对象发展的规律与特征采取相应的管理策略，来满足统治者需要的过程。教育治理适应社会政治、经濟和文化发展的历史，经历了教育政府治理和教育市场治理的发展过程。因此，现代教育公共治理的诞生有其历史发展的必然性。多元主体下的学校公共治理就是政府通过制度创新保障政府、市场、社会共同参与教育公共事务管理，并承担相应责任，在充分调动利益相关人积极性的基础上，达成教育公共利益实现最大化的过程。