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【摘要】 公民参与是现代民主政治制度下公民的一种普遍行为。村民自治作为我国非国家形态民主的一种表现形式，体现着扩大有序公民参与的基本精神。由于农村选举后公民参与诸环节的薄弱，村治困境普遍存在。青县村治模式通过健全村民代表会议，探索了一条走出村治困境的有效途径，从而彰显出当代中国政治民主化的理智选择：通过扩大村民自治等非国家形态民主中的有序公民参与而培育公民文化，进而为国家形态民主奠定基础。
【关键词】 选举；公民参与；青县村治模式；村民代表会议
【中图号】 DF22 【文献标示码】 A 【文章编号】 1005-1074(2008)12-0018-03
人均GDP超过1000美元标志着我国改革发展的关键期已经到来。如何有效推进中国特色社会主义民主政治建设，使得我国今后的经济社会转型步入黄金发展期、远离矛盾凸显期，值得深思。完善村民自治和扩大有序公民参与是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，探索两者之间的内在联系，理论价值和现实意义不言而喻。
1 村治困境：农村选举后薄弱的公民参与
公民参与是现代民主政治制度下公民具有的一种普遍行为，有关公民参与的权利、方式及其运作机制等是构成现代民主政治制度的重要内容。据孙柏瑛考证，“公民参与”一词涉及到几个术语，均表述了公民参与公共事务管理的含义，但使用的层次和最初使用的时代背景不同。political participation是比较传统的使用方法，即“政治参与”；public involvement直译应为“公共介入或公共卷入”，表现各项决策中必须法定地包含有公民的作用；public or citizen engagement直译应为“公共或公民接触”。“与过去将公民参与界定为投票和选举领导人的被动公民资格思想相比，后两个概念都是当代‘强势民主’（strong democracy）和‘积极公民资格’（active citizenship）观念的具体体现。”[1]魏娜指出，大多数公民参与的研究只重视政治参与，即通常人们所理解的代议制政治下的公民参与形态，局限于对民意代表、政务官员的选拔和监督上。这只是狭义上的公民参与概念。广义上的公民参与还必须包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的参与，亦即公共行政中的公民参与——民主行政参与。徐君认为，公民参与就是由公民共同分享公共决策的行动；是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个体或团体通过各种渠道，参与所有公共事务的决策与执行。公民对公共事务的参与，以关系公民切身利益的地方性事务为基础，然后再逐步扩大到全国性的公共政策。综上可知，“公民参与”即普通公民或公民团体通过各种渠道，参与政治、行政、社会等各项公共事务管理，包括选举、决策、执行、监督等；这些事务是以公民切身的基层性公共事务为基础，同时包括全国性公共事务；在参与各项公共事务管理的过程中，普通公民或公民团体起到重要甚至决定性的影响。根据法律规定和法的精神，村民自治是中国特色社会主义民主政治的组成部分，也是扩大有序公民参与的一种制度安排。我国实施村民自治二十多年来，成绩显著，尤其是对村委会选举的制度设计和操作技术等问题上进行了很多有益的探索。比如，“海选”、“预选”、“两推一选”、“秘密划票”等等。这些探索有力推进了村民自治制度的完善。有人认为，只要将村委会选举的程序和技术进行严格规范，按照村民的真实意思表示选举出好的村委会班子，就是好的村民自治。但是，在这种“选举至上”思路指导下的村治实践却陷入了村治困境：虽然开展选举越来越规范，村民们参与选举却越来越消极，选举改善村务治理的效果却越来越微弱，诸如宗族或家族控制村委会、“两委矛盾”、“干群矛盾”等村治问题却越来越突出。这个困境妨碍了村民自治的发展完善
和社会主义新农村建设的顺利实施。村治困境为什么产生？从公民参与理论的视角看，直接原因在于村民自治中选举后的公民参与诸环节过于薄弱。众所周知，村民自治是普通村民对农村基
层社区事务治理的参与，其参与的基本形态即村民自治要实现的四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，四个参与形态之间相互补充、有机结合。发展完善村民自治必然要求普通村民能够全面参与到四种民主途径中来，单纯凭借完善选举来完善村民自治的主张，显然忽视了选举后的民主决策和民主监督等公民参与问题。从各地实践情况看来，村民会议作为村民自治中法定的监督组织，很少能够召开，这导致当选后的村委会权力受不到村民的监督，村民自治蜕化为“村干部自治”。缺乏监督的村委会权力成为少数人牟取不正当私利的手段，一些人趁机凭借宗族势力甚至黑社会性质组织谋取村委会权力，这反过来使得村民认为村委会选举不过是少数人争权夺利的工具，由此导致此后的村委会选举中村民参与率大大降低。可见，民主监督环节在村治实践中是薄弱的。此外，村级重大事务仍然由少数干部决策，广大村民的决策权力被虚置、漠视和侵犯。由于缺乏村民在村级公共事务决策中的参与，广大村民的意愿和利益难以通过正常途径表达，村委会作出的许多决策脱离实际甚至为私利集团服务，造成村干部和广大村民之间的紧张关系。由此带来的是村民与村委会之间的疏离感，使得农村社区应该具有的公共精神荡然无存，也导致此后的村委会选举中村民参与率降低。因此，民主决策环节在村治实践中也是薄弱的。如果村治困境的理论根源是村民自治中选举后民主决策、民主监督等公民参与环节的薄弱，如何增强这些薄弱环节以走出困境？
2 健全村民代表会议：青县村治模式的制度创新
1996年7月，河北省青县陈嘴乡的时楼村深深陷于村治困境中：曾经通过严格选举程序上台的村委会主任因各种劣迹倒台，村党支部组织的村委会选举缺乏参与，村务混乱瘫痪，激愤的村民们找到青县县委要求分村。问题产生的直接原因是时楼村的“两大矛盾”。一是“南北矛盾”。时楼村共130多户、500多村民，包括时姓家族组成的“北院”和杂姓组成的“南院”。由于“南院”村民人数较多，曾经担任过村干部以及具有一定经济实力的基本上都是“南院”村民，因此，历次村委会选举往往是“南院”获胜，“北院”的人很难参与到村庄公共事务的管理中来，因此他们的许多利益得不到正常途径表达和维护，双方矛盾日益激化。二是“干群矛盾”。一度矛盾重重的村委会主任和村党支部书记发现，与其相互斗争，不如相互联合，利用手中的权力牟取个人私利。时楼村的水箱厂原本效益颇丰，由于村委会主任和村党支部书记共同利用职权吃喝挥霍、侵占集体财产，水箱厂很快走向衰落，时楼村的广大村民由此对某些村干部意见颇深。2002年9月，青县县委成立专门工作组派驻时楼村。工作组根据当时时楼村分为“执政派”、“在野派”和“逍遥派”的现状，要求每派村民分别推选代表组成“村民代表会议”，协同驻村工作组处理村庄公共事务。此后，在深入调查研究和广泛征求村民意见的基础上，工作组提出了将村民代表会议组建成一个有决策权、监督权的村治权力组织，与村党支部、村委会共同管理村务的工作思想。经过两任驻村工作组及广大村民的努力，从2006年3月开始，时楼村将村民代表会议建成常设的、享有决策权和监督权的村治最高权力组织。在组成村民代表会议的方法上，由每7户村民选举一名村民代表，不再局限为三派内部分别推选，而是全村内部自由组合，任何一个村民，只要有7户村民签字支持，就能当选为村民代表。时楼村召开了村民会议，将授权的基本内容和相关事项写入《时楼村村民自治章程（草案）》，并经村民会议讨论通过，从而解决了村民代表会议权力的合法性问题。为防止村民委员会控制村民代表会议、保证村民代表会议权力有效发挥，时楼村改变了由村委会主任召集村代会的做法，规定村民代表自行推选村代会主席，村代会主席负责召集、主持村代会。在村代会内部，选举民主理财小组、村务监督小组，作为村代会的专门工作组织，由此形成村代会主席主持工作、村民代表全面参与村庄公共事务的决策、监督的工作体系。时楼村还对村代会的议题确定、会议召集、决议形成、争议处理等方面，按照公开、民主的原则制定了具体规则：由村党支部、村委会、村代会主席联席会提出议题，村代会主席召集并主持村代会；每月最少召集一次村代会，1/3以上的村民代表提议或特殊情况可随时召开；2/3以上的村民代表通过决议并签字方为有效；每次村代会必须做完整记录，并由到场的村代表签字，三次无故不参加者，视为放弃村代表资格，由全村另行选举替补。村委会主任对村代会决议有异议，可以提请村代会复议，对村代会复议结果仍有异议的，由村代会再次裁决，村委会对此裁决必须执行，否则应当提出辞职，重新选举村委会和村代会。通过健全村民代表会议，时楼村调整了村庄公共事务的治理模式。对于村党支部，要“抓大放小，政治、思想、组织领导核心作用落实到位”。村党支部由过去的直接管理事务性工作，调整为以发挥党员先锋模范作用间接领导村民自治。青县党委倡导村党支部书记竞选村代会主席，对竞选失败的村支书予以党内调整。竞选成功的村支书必须根据在法律的范围内，以民主的方法和思想政治工作宣传党的政策、说服广大村民贯彻党的政策、遵守国家的法律，以此支持和保障村民开展各项自治活动。至于村代会，要“由虚变实，决策监督权力落实到位”。村民会议是村民议决村务的最高权力组织，对本村村务享有最终决定权。村代会作为村民会议授权的经常性工作组织，对村民会议负责。在村民会议授权范围内，对本村村务享有决策和监督权。村委会则要“二线变一线，管理执行权力落实到位”。村委会负责村务日常管理，执行村民会议、村民代表会议的决议，对村民会议和村民代表会议负责。通过强化村委会的管理职权，将村委会推向自主执行各项村务决议的第一线。总之，时楼村通过健全一个组织（即村民代表会议），调整了三种关系（即村党支部、村委会、村代会三个组织之间的关系），形成了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的村民自治新模式。新的村治模式取得了良好的制度绩效，时楼村逐步走出“三大矛盾”交织的村治困境。南北两院的村民不再为分村而上访。通过选举自己的村民代表，村民们的利益在村民代表会议上得到真实表示、民主协商；村委会对村代会决议的执行也得到村民们特别是村民代表的有效监督；由于意识到村民代表会议“说话算数”、村委会“办事认真”，村民们在选举村民代表和村委会时的参与积极性大大提高。村党支部和村委会之间日益和衷共济。村党支书为了获得上级党委重用、竞选上村代会主席，非常重视工作方法，不再简单地对村委会工作进行直接干预，而是思考如何通过党员的先锋模范作用和思想政治工作使得党的政策和国家法律为广大村民尤其是村民代表乐于接受，并通过村代会的决策、监督功能，使得村代会决议由村委会有效执行。由于权责分明，对于村代会通过的决议，村委会放心大胆地组织实施并自觉接受村代会和广大村民的监督，村务管理的效率和廉洁度明显提高。良好的制度设计使得广大村民不仅能够通过竞选村委会和村民代表直接参与村庄公共事务管理，而且能够通过村民代表进行有效利益表达、通过村代会进行间接的利益协商、通过村委会的高效管理实现利益，因此全村干群关系日渐和谐。时楼村村治新模式的成功，成为青县村治改革的试金石。青县党委、政府领导人敏锐地发现时楼村村治困境所具有的普遍性，在总结和提炼基层农村的实践智慧后，集中精力制定了有关“农村民主治理新模式”的一系列工作方案、实施意见，逐步在全县推广时楼村的成功经验。村治新模式的推广使得青县345个村庄的面貌焕然一新。以前难以解决的“两委矛盾”、“干群矛盾”和“宗族、家族矛盾”得到有效化解，农村信访量大幅降低；青县村民们开始讲究“求同存异”，崇尚“和而不同”，不论是在修路、钻井、村容整治等基础设施建设上，还是在农村精神文明、政治文明建设上，均取得很大进步。青县村治模式日渐成熟，绩效显著。青县村治模式通过健全村民代表会议增强了青县农村村委会选举后的民主决策和民主监督等公民参与环节，找到了一条走出村治困境的有效途径。为什么这些公民参与环节的薄弱导致村治困境？完善村民自治和扩大有序公民参与之间的内在联系究竟如何？
3 农村选举后的公民参与：在村民自治中培育公民文化
如果我们放宽视野，在政治民主化的范畴中思考当代中国完善村民自治和扩大有效公民参与之间的内在联系，或许更易接近真理。发展中国家政治民主化进程中普遍存在一个“公民文化与民主制度环扣的死锁”，亦即：“由于公民素质低下，所以民主条件不成熟，不能建立民主制度，但是由于没有民主制度，又将导致公民素质无法提高，甚至还强化着臣民意识。”[4]要打开“公民素质低——不能民主——公民素质低”的死锁，明智的选择是从非国家层面、非政治形态的民主形式和民主权利的分级实现入手，为公民文化的发育提供适宜的条件、为发展完善国家层面的政治民主奠定坚实基础。如果不能为公民文化的发育创造适宜的条件，公民将一直处于对公共事务消极怠惰、无知无能的状态，这反过来又成为延续非民主制度的理由。一旦非民主体制生命力衰竭而使公民们走上前台的时候，由于没有足够的民主训练，公民们易采取情绪化行动、政治行为方式僵硬而缺乏弹性、对政治家和政府充满不信任和敌意，结果反而破坏民主和稳定。因此，“从开放公民有限的政治参与开始，然后逐级递升……有限的或非政治的民主都起到了培养训练公民的作用，从而为民主在后来的正式出现打下了基础。”非国家形态民主还是当代中国民主建设的突破口。所谓非国家形态民主，即：“发生在市民社会和自治活动领域而不是在国家生活之中、不体现国家权力关系的民主形式”，它包括村民自治、居民自治、公有制企事业单位民主管理、社团的民主管理等表现形式。总之，从发展完善非国家形态民主入手，使得公民文化逐步发育，进而逐级递升到国家形态民主，使得公民文化的发育和民主制度的发展形成相互推进的良性循环，这是发展中国家政治民主化的理智选择。如果非国家形态民主的发展完善，能够训练公民以民主技能、培养公民以民主习惯、教育公民以民主常识，从而为国家形态的政治民主深根固本，那么，如何发展完善非国家形态民主？卡罗尔佩特曼认为，发展完善非国家形态民主的关键目标是培养一种“政治效能感”，其内核是一种信心，是公民对实现自我管理、对自己负责任和具备有效地参与的能力以及控制自己生活的能力的信心。这种政治效能感的获得，主要来自公民对非国家形态民主的参与。所谓参与，“必须是一种在一些事情中的参与过程，这里是指决策活动中的参与。”[6]参与是一种双方或多方在决策过程中互相施加影响的过程，“影响”是指A对B在决定一项事情上具有影响力，但B对这件事情具有最终的决定权。参与有三种表现形式：“假参与”、“部分参与”和“充分参与”。“假参与”指许多管理者用于说服公民服从管理者既定决策的方法，公民实际上并没有在决策过程中进行参与。如果最终的决策权属于管理者，公民们的参与只是影响决策，最后决策的“特权”仍掌握在管理者手中，此谓“部分参与”。所谓“充分参与”，即这种形式的参与是决策整体中的每一个成员平等地享有决定政策结果的权力的过程。[6]在权力结构没有民主化的条件下，不仅部分参与在所有的管理层次上是可能的，而且在一个完全非民主的权力结构中，较低层次上的充分参与也是可能的。即使是参与的感觉，甚至是假参与活动，也可能对公民的政治效能感产生有益的影响。在大多数工业化国家中工作场所是大多数人每天活动时间最长的地方，因而非国家形态民主最重要的表现领域是工作场所中的民主，公民的政治效能感很大程度上取决于他们工作环境中的权力结构及其工作环境是否提供了他们在决策过程中的参与机会。[6]所以，发展完善非国家形态民主的途径，在于扩大有序公民参与，使得公民在与其切身利益息息相关的工作环境中享有参与决策的机会乃至权利，其中的关键是将公民工作环境中的权力结构民主化。村民自治作为非国家形态民主的一种表现形式，在中国特色社会主义民主政治建设中占有特殊的地位。两千多年帝制集权的政治文化传统使得我国目前的公民文化比较薄弱，而九亿农民是我国薄弱公民文化中最为薄弱者，因此，发展完善村民自治，是发展完善我国非国家形态民主最为关键者。根据佩特曼的参与民主理论，发展完善村民自治的途径在于扩大村民自治中的有序公民参与，将村民自治中的权力结构民主化，使得广大村民在村务管理中享有决策的权利。按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民自治已经包涵了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节，村民会议是全体村民参与村务决策的最高权力机构，公民参与的制度设计已经齐备。可是，在村民自治的具体实践中，存在民主选举后公民参与环节薄弱的情况。通过村民会议使得广大村民参与村务公共决策的制度设计，在广大农村地区难以实行。实际中的决策机制将村民这一最主要的利益相关者排斥于决策体系之外，使得村民自治蜕化为“村干部自治”，直接导致村民参与的积极性下降，对公共事务越来越不关心。此外，村民会议的虚置还导致村民自治中民主监督环节的薄弱，缺乏有效的日常监督的村委会往往与村党支部联合，形成不受制约的“寡头村治”，由此导致村民自治中权力结构的非民主化。制度设计和村治实践中的脱节使得村治困境产生，村民自治中的公民参与难以有序扩大，村民自治的公民教育功能难以有效发挥。
青县村治模式中的村民代表会议，为村民在村民自治范围内实现参与村务决策提供了一个良好的制度安排，它通过村民直接选举和监督村民代表、村民代表会议对村庄公共事务进行决策的方式，扩大了村民对村务决策的参与并使之制度化，保障了农村选举后的公民参与的权利。另外，通过健全村民代表会议，村治权力结构中的村委会、村党支部和村代会形成某种分权制衡的关系，由此保障了村治权力结构的民主化。有了这两个保障，村民自治将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个公民参与环节有机结合，必将发挥着培育中国农村公民文化的功能。
4 参考文献
[1] （美）约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民出版社，2005:10.
[2] 魏 娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报，2002，（3）：19、20.
[3] 徐 君.公民治理理论论析[J].北京行政学院学报，2006，（3）：27.
[4] 丛日云.民主制度的公民教育功能[J].中共天津市委党校学报，2001，（1）.
[5] 朱光磊、郭道久.非国家形态民主：当代中国民主建设的突破口[J].教学与研究，2002，（6）.
[6] （美）卡罗尔佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海人民出版社，2006.
【关键词】 选举；公民参与；青县村治模式；村民代表会议
【中图号】 DF22 【文献标示码】 A 【文章编号】 1005-1074(2008)12-0018-03
人均GDP超过1000美元标志着我国改革发展的关键期已经到来。如何有效推进中国特色社会主义民主政治建设，使得我国今后的经济社会转型步入黄金发展期、远离矛盾凸显期，值得深思。完善村民自治和扩大有序公民参与是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，探索两者之间的内在联系，理论价值和现实意义不言而喻。
1 村治困境：农村选举后薄弱的公民参与
公民参与是现代民主政治制度下公民具有的一种普遍行为，有关公民参与的权利、方式及其运作机制等是构成现代民主政治制度的重要内容。据孙柏瑛考证，“公民参与”一词涉及到几个术语，均表述了公民参与公共事务管理的含义，但使用的层次和最初使用的时代背景不同。political participation是比较传统的使用方法，即“政治参与”；public involvement直译应为“公共介入或公共卷入”，表现各项决策中必须法定地包含有公民的作用；public or citizen engagement直译应为“公共或公民接触”。“与过去将公民参与界定为投票和选举领导人的被动公民资格思想相比，后两个概念都是当代‘强势民主’（strong democracy）和‘积极公民资格’（active citizenship）观念的具体体现。”[1]魏娜指出，大多数公民参与的研究只重视政治参与，即通常人们所理解的代议制政治下的公民参与形态，局限于对民意代表、政务官员的选拔和监督上。这只是狭义上的公民参与概念。广义上的公民参与还必须包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的参与，亦即公共行政中的公民参与——民主行政参与。徐君认为，公民参与就是由公民共同分享公共决策的行动；是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个体或团体通过各种渠道，参与所有公共事务的决策与执行。公民对公共事务的参与，以关系公民切身利益的地方性事务为基础，然后再逐步扩大到全国性的公共政策。综上可知，“公民参与”即普通公民或公民团体通过各种渠道，参与政治、行政、社会等各项公共事务管理，包括选举、决策、执行、监督等；这些事务是以公民切身的基层性公共事务为基础，同时包括全国性公共事务；在参与各项公共事务管理的过程中，普通公民或公民团体起到重要甚至决定性的影响。根据法律规定和法的精神，村民自治是中国特色社会主义民主政治的组成部分，也是扩大有序公民参与的一种制度安排。我国实施村民自治二十多年来，成绩显著，尤其是对村委会选举的制度设计和操作技术等问题上进行了很多有益的探索。比如，“海选”、“预选”、“两推一选”、“秘密划票”等等。这些探索有力推进了村民自治制度的完善。有人认为，只要将村委会选举的程序和技术进行严格规范，按照村民的真实意思表示选举出好的村委会班子，就是好的村民自治。但是，在这种“选举至上”思路指导下的村治实践却陷入了村治困境：虽然开展选举越来越规范，村民们参与选举却越来越消极，选举改善村务治理的效果却越来越微弱，诸如宗族或家族控制村委会、“两委矛盾”、“干群矛盾”等村治问题却越来越突出。这个困境妨碍了村民自治的发展完善
和社会主义新农村建设的顺利实施。村治困境为什么产生？从公民参与理论的视角看，直接原因在于村民自治中选举后的公民参与诸环节过于薄弱。众所周知，村民自治是普通村民对农村基
层社区事务治理的参与，其参与的基本形态即村民自治要实现的四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，四个参与形态之间相互补充、有机结合。发展完善村民自治必然要求普通村民能够全面参与到四种民主途径中来，单纯凭借完善选举来完善村民自治的主张，显然忽视了选举后的民主决策和民主监督等公民参与问题。从各地实践情况看来，村民会议作为村民自治中法定的监督组织，很少能够召开，这导致当选后的村委会权力受不到村民的监督，村民自治蜕化为“村干部自治”。缺乏监督的村委会权力成为少数人牟取不正当私利的手段，一些人趁机凭借宗族势力甚至黑社会性质组织谋取村委会权力，这反过来使得村民认为村委会选举不过是少数人争权夺利的工具，由此导致此后的村委会选举中村民参与率大大降低。可见，民主监督环节在村治实践中是薄弱的。此外，村级重大事务仍然由少数干部决策，广大村民的决策权力被虚置、漠视和侵犯。由于缺乏村民在村级公共事务决策中的参与，广大村民的意愿和利益难以通过正常途径表达，村委会作出的许多决策脱离实际甚至为私利集团服务，造成村干部和广大村民之间的紧张关系。由此带来的是村民与村委会之间的疏离感，使得农村社区应该具有的公共精神荡然无存，也导致此后的村委会选举中村民参与率降低。因此，民主决策环节在村治实践中也是薄弱的。如果村治困境的理论根源是村民自治中选举后民主决策、民主监督等公民参与环节的薄弱，如何增强这些薄弱环节以走出困境？
2 健全村民代表会议：青县村治模式的制度创新
1996年7月，河北省青县陈嘴乡的时楼村深深陷于村治困境中：曾经通过严格选举程序上台的村委会主任因各种劣迹倒台，村党支部组织的村委会选举缺乏参与，村务混乱瘫痪，激愤的村民们找到青县县委要求分村。问题产生的直接原因是时楼村的“两大矛盾”。一是“南北矛盾”。时楼村共130多户、500多村民，包括时姓家族组成的“北院”和杂姓组成的“南院”。由于“南院”村民人数较多，曾经担任过村干部以及具有一定经济实力的基本上都是“南院”村民，因此，历次村委会选举往往是“南院”获胜，“北院”的人很难参与到村庄公共事务的管理中来，因此他们的许多利益得不到正常途径表达和维护，双方矛盾日益激化。二是“干群矛盾”。一度矛盾重重的村委会主任和村党支部书记发现，与其相互斗争，不如相互联合，利用手中的权力牟取个人私利。时楼村的水箱厂原本效益颇丰，由于村委会主任和村党支部书记共同利用职权吃喝挥霍、侵占集体财产，水箱厂很快走向衰落，时楼村的广大村民由此对某些村干部意见颇深。2002年9月，青县县委成立专门工作组派驻时楼村。工作组根据当时时楼村分为“执政派”、“在野派”和“逍遥派”的现状，要求每派村民分别推选代表组成“村民代表会议”，协同驻村工作组处理村庄公共事务。此后，在深入调查研究和广泛征求村民意见的基础上，工作组提出了将村民代表会议组建成一个有决策权、监督权的村治权力组织，与村党支部、村委会共同管理村务的工作思想。经过两任驻村工作组及广大村民的努力，从2006年3月开始，时楼村将村民代表会议建成常设的、享有决策权和监督权的村治最高权力组织。在组成村民代表会议的方法上，由每7户村民选举一名村民代表，不再局限为三派内部分别推选，而是全村内部自由组合，任何一个村民，只要有7户村民签字支持，就能当选为村民代表。时楼村召开了村民会议，将授权的基本内容和相关事项写入《时楼村村民自治章程（草案）》，并经村民会议讨论通过，从而解决了村民代表会议权力的合法性问题。为防止村民委员会控制村民代表会议、保证村民代表会议权力有效发挥，时楼村改变了由村委会主任召集村代会的做法，规定村民代表自行推选村代会主席，村代会主席负责召集、主持村代会。在村代会内部，选举民主理财小组、村务监督小组，作为村代会的专门工作组织，由此形成村代会主席主持工作、村民代表全面参与村庄公共事务的决策、监督的工作体系。时楼村还对村代会的议题确定、会议召集、决议形成、争议处理等方面，按照公开、民主的原则制定了具体规则：由村党支部、村委会、村代会主席联席会提出议题，村代会主席召集并主持村代会；每月最少召集一次村代会，1/3以上的村民代表提议或特殊情况可随时召开；2/3以上的村民代表通过决议并签字方为有效；每次村代会必须做完整记录，并由到场的村代表签字，三次无故不参加者，视为放弃村代表资格，由全村另行选举替补。村委会主任对村代会决议有异议，可以提请村代会复议，对村代会复议结果仍有异议的，由村代会再次裁决，村委会对此裁决必须执行，否则应当提出辞职，重新选举村委会和村代会。通过健全村民代表会议，时楼村调整了村庄公共事务的治理模式。对于村党支部，要“抓大放小，政治、思想、组织领导核心作用落实到位”。村党支部由过去的直接管理事务性工作，调整为以发挥党员先锋模范作用间接领导村民自治。青县党委倡导村党支部书记竞选村代会主席，对竞选失败的村支书予以党内调整。竞选成功的村支书必须根据在法律的范围内，以民主的方法和思想政治工作宣传党的政策、说服广大村民贯彻党的政策、遵守国家的法律，以此支持和保障村民开展各项自治活动。至于村代会，要“由虚变实，决策监督权力落实到位”。村民会议是村民议决村务的最高权力组织，对本村村务享有最终决定权。村代会作为村民会议授权的经常性工作组织，对村民会议负责。在村民会议授权范围内，对本村村务享有决策和监督权。村委会则要“二线变一线，管理执行权力落实到位”。村委会负责村务日常管理，执行村民会议、村民代表会议的决议，对村民会议和村民代表会议负责。通过强化村委会的管理职权，将村委会推向自主执行各项村务决议的第一线。总之，时楼村通过健全一个组织（即村民代表会议），调整了三种关系（即村党支部、村委会、村代会三个组织之间的关系），形成了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的村民自治新模式。新的村治模式取得了良好的制度绩效，时楼村逐步走出“三大矛盾”交织的村治困境。南北两院的村民不再为分村而上访。通过选举自己的村民代表，村民们的利益在村民代表会议上得到真实表示、民主协商；村委会对村代会决议的执行也得到村民们特别是村民代表的有效监督；由于意识到村民代表会议“说话算数”、村委会“办事认真”，村民们在选举村民代表和村委会时的参与积极性大大提高。村党支部和村委会之间日益和衷共济。村党支书为了获得上级党委重用、竞选上村代会主席，非常重视工作方法，不再简单地对村委会工作进行直接干预，而是思考如何通过党员的先锋模范作用和思想政治工作使得党的政策和国家法律为广大村民尤其是村民代表乐于接受，并通过村代会的决策、监督功能，使得村代会决议由村委会有效执行。由于权责分明，对于村代会通过的决议，村委会放心大胆地组织实施并自觉接受村代会和广大村民的监督，村务管理的效率和廉洁度明显提高。良好的制度设计使得广大村民不仅能够通过竞选村委会和村民代表直接参与村庄公共事务管理，而且能够通过村民代表进行有效利益表达、通过村代会进行间接的利益协商、通过村委会的高效管理实现利益，因此全村干群关系日渐和谐。时楼村村治新模式的成功，成为青县村治改革的试金石。青县党委、政府领导人敏锐地发现时楼村村治困境所具有的普遍性，在总结和提炼基层农村的实践智慧后，集中精力制定了有关“农村民主治理新模式”的一系列工作方案、实施意见，逐步在全县推广时楼村的成功经验。村治新模式的推广使得青县345个村庄的面貌焕然一新。以前难以解决的“两委矛盾”、“干群矛盾”和“宗族、家族矛盾”得到有效化解，农村信访量大幅降低；青县村民们开始讲究“求同存异”，崇尚“和而不同”，不论是在修路、钻井、村容整治等基础设施建设上，还是在农村精神文明、政治文明建设上，均取得很大进步。青县村治模式日渐成熟，绩效显著。青县村治模式通过健全村民代表会议增强了青县农村村委会选举后的民主决策和民主监督等公民参与环节，找到了一条走出村治困境的有效途径。为什么这些公民参与环节的薄弱导致村治困境？完善村民自治和扩大有序公民参与之间的内在联系究竟如何？
3 农村选举后的公民参与：在村民自治中培育公民文化
如果我们放宽视野，在政治民主化的范畴中思考当代中国完善村民自治和扩大有效公民参与之间的内在联系，或许更易接近真理。发展中国家政治民主化进程中普遍存在一个“公民文化与民主制度环扣的死锁”，亦即：“由于公民素质低下，所以民主条件不成熟，不能建立民主制度，但是由于没有民主制度，又将导致公民素质无法提高，甚至还强化着臣民意识。”[4]要打开“公民素质低——不能民主——公民素质低”的死锁，明智的选择是从非国家层面、非政治形态的民主形式和民主权利的分级实现入手，为公民文化的发育提供适宜的条件、为发展完善国家层面的政治民主奠定坚实基础。如果不能为公民文化的发育创造适宜的条件，公民将一直处于对公共事务消极怠惰、无知无能的状态，这反过来又成为延续非民主制度的理由。一旦非民主体制生命力衰竭而使公民们走上前台的时候，由于没有足够的民主训练，公民们易采取情绪化行动、政治行为方式僵硬而缺乏弹性、对政治家和政府充满不信任和敌意，结果反而破坏民主和稳定。因此，“从开放公民有限的政治参与开始，然后逐级递升……有限的或非政治的民主都起到了培养训练公民的作用，从而为民主在后来的正式出现打下了基础。”非国家形态民主还是当代中国民主建设的突破口。所谓非国家形态民主，即：“发生在市民社会和自治活动领域而不是在国家生活之中、不体现国家权力关系的民主形式”，它包括村民自治、居民自治、公有制企事业单位民主管理、社团的民主管理等表现形式。总之，从发展完善非国家形态民主入手，使得公民文化逐步发育，进而逐级递升到国家形态民主，使得公民文化的发育和民主制度的发展形成相互推进的良性循环，这是发展中国家政治民主化的理智选择。如果非国家形态民主的发展完善，能够训练公民以民主技能、培养公民以民主习惯、教育公民以民主常识，从而为国家形态的政治民主深根固本，那么，如何发展完善非国家形态民主？卡罗尔佩特曼认为，发展完善非国家形态民主的关键目标是培养一种“政治效能感”，其内核是一种信心，是公民对实现自我管理、对自己负责任和具备有效地参与的能力以及控制自己生活的能力的信心。这种政治效能感的获得，主要来自公民对非国家形态民主的参与。所谓参与，“必须是一种在一些事情中的参与过程，这里是指决策活动中的参与。”[6]参与是一种双方或多方在决策过程中互相施加影响的过程，“影响”是指A对B在决定一项事情上具有影响力，但B对这件事情具有最终的决定权。参与有三种表现形式：“假参与”、“部分参与”和“充分参与”。“假参与”指许多管理者用于说服公民服从管理者既定决策的方法，公民实际上并没有在决策过程中进行参与。如果最终的决策权属于管理者，公民们的参与只是影响决策，最后决策的“特权”仍掌握在管理者手中，此谓“部分参与”。所谓“充分参与”，即这种形式的参与是决策整体中的每一个成员平等地享有决定政策结果的权力的过程。[6]在权力结构没有民主化的条件下，不仅部分参与在所有的管理层次上是可能的，而且在一个完全非民主的权力结构中，较低层次上的充分参与也是可能的。即使是参与的感觉，甚至是假参与活动，也可能对公民的政治效能感产生有益的影响。在大多数工业化国家中工作场所是大多数人每天活动时间最长的地方，因而非国家形态民主最重要的表现领域是工作场所中的民主，公民的政治效能感很大程度上取决于他们工作环境中的权力结构及其工作环境是否提供了他们在决策过程中的参与机会。[6]所以，发展完善非国家形态民主的途径，在于扩大有序公民参与，使得公民在与其切身利益息息相关的工作环境中享有参与决策的机会乃至权利，其中的关键是将公民工作环境中的权力结构民主化。村民自治作为非国家形态民主的一种表现形式，在中国特色社会主义民主政治建设中占有特殊的地位。两千多年帝制集权的政治文化传统使得我国目前的公民文化比较薄弱，而九亿农民是我国薄弱公民文化中最为薄弱者，因此，发展完善村民自治，是发展完善我国非国家形态民主最为关键者。根据佩特曼的参与民主理论，发展完善村民自治的途径在于扩大村民自治中的有序公民参与，将村民自治中的权力结构民主化，使得广大村民在村务管理中享有决策的权利。按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民自治已经包涵了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节，村民会议是全体村民参与村务决策的最高权力机构，公民参与的制度设计已经齐备。可是，在村民自治的具体实践中，存在民主选举后公民参与环节薄弱的情况。通过村民会议使得广大村民参与村务公共决策的制度设计，在广大农村地区难以实行。实际中的决策机制将村民这一最主要的利益相关者排斥于决策体系之外，使得村民自治蜕化为“村干部自治”，直接导致村民参与的积极性下降，对公共事务越来越不关心。此外，村民会议的虚置还导致村民自治中民主监督环节的薄弱，缺乏有效的日常监督的村委会往往与村党支部联合，形成不受制约的“寡头村治”，由此导致村民自治中权力结构的非民主化。制度设计和村治实践中的脱节使得村治困境产生，村民自治中的公民参与难以有序扩大，村民自治的公民教育功能难以有效发挥。
青县村治模式中的村民代表会议，为村民在村民自治范围内实现参与村务决策提供了一个良好的制度安排，它通过村民直接选举和监督村民代表、村民代表会议对村庄公共事务进行决策的方式，扩大了村民对村务决策的参与并使之制度化，保障了农村选举后的公民参与的权利。另外，通过健全村民代表会议，村治权力结构中的村委会、村党支部和村代会形成某种分权制衡的关系，由此保障了村治权力结构的民主化。有了这两个保障，村民自治将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个公民参与环节有机结合，必将发挥着培育中国农村公民文化的功能。
4 参考文献
[1] （美）约翰克莱顿托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民出版社，2005:10.
[2] 魏 娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报，2002，（3）：19、20.
[3] 徐 君.公民治理理论论析[J].北京行政学院学报，2006，（3）：27.
[4] 丛日云.民主制度的公民教育功能[J].中共天津市委党校学报，2001，（1）.
[5] 朱光磊、郭道久.非国家形态民主：当代中国民主建设的突破口[J].教学与研究，2002，（6）.
[6] （美）卡罗尔佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海人民出版社，2006.