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摘要 虽然涉诉信访直接反映出来的是司法问题,但其内在根源系社会经济生活中的民生问题,主要是弱势群体维权能力较弱,系争权益有限,相关政策及政府行为的影响,以及社会救助体系不完善等。要继续探索和完善涉诉困难群体救助制度,加大对涉诉弱势群体的法律释明和司法救助工作力度,并逐步完善社会救助制度,实现法院救助向社会救助的理性回归。
关键词 涉诉信访 民生问题 特殊救济
中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-223-02
涉诉信访,是指诉讼当事人因对人民法院的终审裁判及执行行为不服,通过信访渠道要求纠正的行为。直观地看,绝大多数信访人都称其之所以信访是因为司法不公。但深入信访实践就可以发现,多数信访矛盾的产生不是因为司法行为有误,而是根源于当事人之间就与其基本生活密切相关但又非常有限的涉诉利益的争夺和矛盾。因而,在法院确定其丧失涉诉利益后,当事人在实际上或在心理上难以接受并引起激烈反应。这可以说是当前已引起全社会普遍关注的民生问题在诉讼机制内的反映。本文即希望通过对实践中重大涉诉信访件的统计分析,观察民生问题在涉诉信访中的表现形式、所占比重,以及这些民生问题转化为涉诉信访矛盾的原因,并尝试提出对策建议。
一、民生问题在涉诉信访中的表现
近年来,涉诉信访呈高发态势,上级政法单位筛选交办的突出信访件成为各级法院信访部门的重点工作。本次统计分析以2006年以来上海市涉法涉诉信访领导小组交办我院的重点信访件为对象。自2006年以来,市涉法涉诉领导小组共交办我院25件案件,主要涉案34人。其中2006交办3件,2007年交办5件,2008年交办6件,2009年交办11件。自2006年以来,25件交办件共计已化解17件,尚有8件未化解。
通过对引发信访案件的案件类型、案由及具体案情的分析,发现大多数信访案件均系对与民生密切相关的物质利益的争议。从案件类型看,在本次统计的25件案件中,与当事人经济利益关系最为密切的民商事案件21件,占全部案件的88%;行政案件3件,占12%;另有刑事案件1件。结合对案件案由和案情的分析,涉诉信访中的民生问题主要有:
(一)住房保障问题
此次统计中因住房分配或房产争夺而引发矛盾的案件共8件,占到全部案件的32%。在这些引发激烈信访矛盾的涉房产案件中,绝大多数都不是因一般的市场交易行为引发的纠纷,而是或由家庭矛盾引发,或因政府拆迁、拆违行为而引起。正是因为这个原因,这些案件的涉案标的较之一般的房地产纠纷来说并不算大,但矛盾却常常异常激烈。
(二)就业及劳动保障问题
此次统计中仅劳动争议案件即有五件,占全部案件的20%。引发信访矛盾的问题主要有:1.劳动关系的存续问题。五件案件均因辞退职工而引发,可见就业机会对于劳动者的极端重要意义。2.劳动报酬和各类福利待遇保障问题。有三件案件系关于工龄计算及各项福利待遇、退工补偿金争议。3.医疗保障和工作条件问题。一件案件系对职业病认定的争议。
(三)婚姻家庭矛盾
1.离婚后男女双方对夫妻关系存续期间对外债务的分担问题。此次统计中此类纠纷有1件。2.贫困家庭的子女抚养问题。子女的抚养教育对于弱势家庭也是一项较大的负担。3.离婚问题。单纯的离婚问题一般不会引发特别激烈的矛盾,此次统计中有1件,后经鉴定当事人一方系精神分裂患者,因此也属于民生问题。此外,实践中还有一些有关老年人赡养纠纷的信访件。
(四)特殊群体的民生问题
有些案件虽属一般案由,但因涉诉主体的特殊性,使得涉诉利益对于当事人来说更为稀缺,从而也容易引发信访矛盾;有些案件则因当事人本身即存在特殊的困难所以需要特别救助,这是民生问题在诉讼机制内的直接反映。这些问题主要有:1.农民、外来人员在城市的生活及遭遇市场风险后的相关救济保障问题。2.精神疾病、心理障碍患者的安置救助问题。本次统计中信访人被确诊或曾经确诊为精神病人的(无民事行为能力)有2件。3.刑释解教人员的安置救助。1件(公房)租赁权变动纠纷的当事人即属刑满释放人员,单靠自身能力难以解决基本生活问题,因此非常依赖于有关部门的安置救助。
综上,仅从案由看,涉民生案件(房产、劳动争议、婚姻家庭、人身损害赔偿纠纷)共计17件,占全部案件的68%;如果加上申请执行救助、特殊困难群体等因素,则涉民生案件共24件,占96%,几乎所有信访案件均与民生问题密切相关。
二、民生问题转化为涉诉信访矛盾的原因
虽然涉诉信访案件大多数为涉民生案件。但并非所有的涉民生案件均会形成涉诉信访矛盾。上文已经提到主体的特殊性可能成为涉诉信访的原因之一。此外,涉诉主体的经济情况、法律素养、案件和有关法律规定的特点,以及相关救助制度的不完善等,均可能成为引发涉诉信访的原因。
(一)部分当事人为社会弱势群体,承受风险或重大变故的能力非常弱
在25件信访件中,只有一件案件的当事人为法人(群体性案件,且均为小型的私人公司),其余均为自然人。在信访人当中,老年人较多(50岁以上者占52%);无业或退休者较多(占68%);妇女较多(占44%);单身或离异者较多(占56%)。另有农民5人,占20%,且其中4人为外来人员。另,已明确其中的8人享受低保或特困待遇。因此,从总体上看,涉诉信访的产生有着普遍的民生问题的基础。
(二)部分当事人维权意识和技能欠缺,诉讼能力弱,使其应得权益难以通过诉讼途径得到有效维护
当事人若因这些原因不能提出充分的证据和理由来证明其主张,就会导致法院可认定的法律事实就可能与客观事实不一致,使其本该享有的权益难获支持。当事人诉讼能力的缺乏主要表现在:1、举证不能。造成当事人权益受损且举证不能的原因有:随意将重要证件交与他人、达成重要约定而不制作书面文件、随意签名等。2、不懂得被告的确定和对不同法律关系的区分。因告错被告和混淆相关连的法律关系而未获支持并从而信访的案件各有1件。3、错过诉讼时效。因错过诉讼时效而未获支持的案件1件。这个问题在诉讼实践中也是常见的,其原因也在于当事人法律知识的缺乏。
(三)一些政府政策或行政行为可能因引起相对人利益格局的重大变动而引发矛盾,但司法程序对此的干预空间有限
行政行为、政府政策常常会引起相对人切身利益的重大变动,从而也常引发矛盾。对于此类行政争议,相对人也多寄希望于人民法院。问题在于,人民法院依法只审查具体行政行为的合法性。对于合法但未尽合理的具体行政行为和政策问题,法院无权予以审查和裁判。当事人对此不了解,也会引起涉诉信访矛盾。①
(四)社会救助制度不完善,使一些纯粹的民生问题导入到涉诉信访中来
精神病人、刑满释放人员的安置救助等工作,本来属于针对少数特殊困难群体的社会特别救助制度的内容,而且在传统上还是我国社会治安综合治理的范畴。但由于“综合治理”常常导致实际的责任主体不明确,一些部门对此也未引起充分重视,导致凡与涉诉当事人相关的事到最后都不得不由法院来承担,一些本来应该通过有关部门协调解决的问题导入到涉诉信访的“大潮”。
三、解决涉诉信访民生问题的对策
从上文的分析来看,涉诉信访中的民生问题是经济社会中的民生问题在诉讼机制内的反映。经济社会中的民生问题多种多样,也就决定了涉诉信访中的民生问题具有不同的性质。对不同层次的民生问题,应当用不同的方法逐步予以解决。
(一)继续探索和完善涉诉困难群体救助制度,重点解决程序正当性和具体救助标准问题
实践中,有相当一部分涉诉信访矛盾是通过特殊困难救助的方式化解的。对于涉诉困难救助机制存在的必要性及合法性,学界和实务界都存在激烈的争议。笔者认为,在现阶段各类社会矛盾纷繁复杂、各项社会保障和社会救助制度发展水平还比较低的情况下,对涉诉困难群体实施救助是具有正当性和合理性的。实践中,一些地方法院已经探索建立了刑事被害人困难救助和执行救助等制度,社会效果良好,有待在继续完善之后向涉诉信访的其他领域推广。
建立健全涉诉困难群体救助制度,最重要的是要解决其程序正当性和具体标准问题。从程序正当性来看,应对将审查申请再审和维护稳定这两种功能与困难救助分离出来,避免使困难救助成为违法司法行为的“遮羞布”或无理取闹者的“奖赏”,维护基本的公平正义和法制原则。另外,要构建起困难救助的条件、数额等具体标准,然后按照标准严格实行,克服救助的随意性和偶然性,实现制度化操作。
(二)加大对涉诉弱势群体的法律释明和司法救助工作力度,以“案结事了”为指导做好诉讼阶段的矛盾化解工作
在一方或双方当事人明显缺乏诉讼技能时,法院应通过主动行使调查权尽量查明客观真实,尽量避免出现当事人单纯因诉讼技能缺乏而败诉的情况;对符合司法救助和法律援助条件的,积极提供法律和经济上的帮助,减少当事人的诉讼负担。同时,对弱势群体诉讼案件要更加谨慎,尽量通过调解、和解、协调等多种方式化解诉讼矛盾。
(三)建议政府出台政策或行政执法时更加妥善地照顾弱势群体利益,尽量减少矛盾冲突
对于容易引发矛盾和冲突的拆迁、拆违等行为,应当依法决策,周密部署,切实安排好拆迁群众的生活;要克服机械执法方式,根据比例原则,采取灵活、变通的方式,尽量将相对人的损失降到最低,减少冲突对抗,做到和谐执法。
(四)完善社会救助制度,逐步实现法院救助向社会救助的理性回归
对涉诉困难群体的救助,本质上仍然是属于社会救助制度的内容。因此,应当逐步扩大现行救助制度的救助范围,提升救助标准,实现法院救助向行政救助的回归。当前,对于实践中比较突出的精神病人和刑释解教人员的安置救助,应当通过法律法规明确管理救助责任和工作要求,加大管理和救助力度,构建起解决此类问题的科学长效机制。
当然,对于社会保障水平低、覆盖面不广、就业不足和劳动权利保障不够、城乡二元结构、城镇居民住房保障仍比较有限等全局性或普遍性的问题,主要地还是要在经济社会不断发展的同时,逐步通过法律和政策等手段予以普遍性、根本性地解决。不断提高群众生活水平和各类保障程度,才是解决涉诉信访中的民生问题的根本之道。
注释:
①无疑,法院对于本质上属于政策问题的此类涉诉信访矛盾难以有效化解。因此实践中一些上级部门对此类信访矛盾是直接交给行政机关去自行化解的。这应当说是一种比较适当的处理方法。
关键词 涉诉信访 民生问题 特殊救济
中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-223-02
涉诉信访,是指诉讼当事人因对人民法院的终审裁判及执行行为不服,通过信访渠道要求纠正的行为。直观地看,绝大多数信访人都称其之所以信访是因为司法不公。但深入信访实践就可以发现,多数信访矛盾的产生不是因为司法行为有误,而是根源于当事人之间就与其基本生活密切相关但又非常有限的涉诉利益的争夺和矛盾。因而,在法院确定其丧失涉诉利益后,当事人在实际上或在心理上难以接受并引起激烈反应。这可以说是当前已引起全社会普遍关注的民生问题在诉讼机制内的反映。本文即希望通过对实践中重大涉诉信访件的统计分析,观察民生问题在涉诉信访中的表现形式、所占比重,以及这些民生问题转化为涉诉信访矛盾的原因,并尝试提出对策建议。
一、民生问题在涉诉信访中的表现
近年来,涉诉信访呈高发态势,上级政法单位筛选交办的突出信访件成为各级法院信访部门的重点工作。本次统计分析以2006年以来上海市涉法涉诉信访领导小组交办我院的重点信访件为对象。自2006年以来,市涉法涉诉领导小组共交办我院25件案件,主要涉案34人。其中2006交办3件,2007年交办5件,2008年交办6件,2009年交办11件。自2006年以来,25件交办件共计已化解17件,尚有8件未化解。
通过对引发信访案件的案件类型、案由及具体案情的分析,发现大多数信访案件均系对与民生密切相关的物质利益的争议。从案件类型看,在本次统计的25件案件中,与当事人经济利益关系最为密切的民商事案件21件,占全部案件的88%;行政案件3件,占12%;另有刑事案件1件。结合对案件案由和案情的分析,涉诉信访中的民生问题主要有:
(一)住房保障问题
此次统计中因住房分配或房产争夺而引发矛盾的案件共8件,占到全部案件的32%。在这些引发激烈信访矛盾的涉房产案件中,绝大多数都不是因一般的市场交易行为引发的纠纷,而是或由家庭矛盾引发,或因政府拆迁、拆违行为而引起。正是因为这个原因,这些案件的涉案标的较之一般的房地产纠纷来说并不算大,但矛盾却常常异常激烈。
(二)就业及劳动保障问题
此次统计中仅劳动争议案件即有五件,占全部案件的20%。引发信访矛盾的问题主要有:1.劳动关系的存续问题。五件案件均因辞退职工而引发,可见就业机会对于劳动者的极端重要意义。2.劳动报酬和各类福利待遇保障问题。有三件案件系关于工龄计算及各项福利待遇、退工补偿金争议。3.医疗保障和工作条件问题。一件案件系对职业病认定的争议。
(三)婚姻家庭矛盾
1.离婚后男女双方对夫妻关系存续期间对外债务的分担问题。此次统计中此类纠纷有1件。2.贫困家庭的子女抚养问题。子女的抚养教育对于弱势家庭也是一项较大的负担。3.离婚问题。单纯的离婚问题一般不会引发特别激烈的矛盾,此次统计中有1件,后经鉴定当事人一方系精神分裂患者,因此也属于民生问题。此外,实践中还有一些有关老年人赡养纠纷的信访件。
(四)特殊群体的民生问题
有些案件虽属一般案由,但因涉诉主体的特殊性,使得涉诉利益对于当事人来说更为稀缺,从而也容易引发信访矛盾;有些案件则因当事人本身即存在特殊的困难所以需要特别救助,这是民生问题在诉讼机制内的直接反映。这些问题主要有:1.农民、外来人员在城市的生活及遭遇市场风险后的相关救济保障问题。2.精神疾病、心理障碍患者的安置救助问题。本次统计中信访人被确诊或曾经确诊为精神病人的(无民事行为能力)有2件。3.刑释解教人员的安置救助。1件(公房)租赁权变动纠纷的当事人即属刑满释放人员,单靠自身能力难以解决基本生活问题,因此非常依赖于有关部门的安置救助。
综上,仅从案由看,涉民生案件(房产、劳动争议、婚姻家庭、人身损害赔偿纠纷)共计17件,占全部案件的68%;如果加上申请执行救助、特殊困难群体等因素,则涉民生案件共24件,占96%,几乎所有信访案件均与民生问题密切相关。
二、民生问题转化为涉诉信访矛盾的原因
虽然涉诉信访案件大多数为涉民生案件。但并非所有的涉民生案件均会形成涉诉信访矛盾。上文已经提到主体的特殊性可能成为涉诉信访的原因之一。此外,涉诉主体的经济情况、法律素养、案件和有关法律规定的特点,以及相关救助制度的不完善等,均可能成为引发涉诉信访的原因。
(一)部分当事人为社会弱势群体,承受风险或重大变故的能力非常弱
在25件信访件中,只有一件案件的当事人为法人(群体性案件,且均为小型的私人公司),其余均为自然人。在信访人当中,老年人较多(50岁以上者占52%);无业或退休者较多(占68%);妇女较多(占44%);单身或离异者较多(占56%)。另有农民5人,占20%,且其中4人为外来人员。另,已明确其中的8人享受低保或特困待遇。因此,从总体上看,涉诉信访的产生有着普遍的民生问题的基础。
(二)部分当事人维权意识和技能欠缺,诉讼能力弱,使其应得权益难以通过诉讼途径得到有效维护
当事人若因这些原因不能提出充分的证据和理由来证明其主张,就会导致法院可认定的法律事实就可能与客观事实不一致,使其本该享有的权益难获支持。当事人诉讼能力的缺乏主要表现在:1、举证不能。造成当事人权益受损且举证不能的原因有:随意将重要证件交与他人、达成重要约定而不制作书面文件、随意签名等。2、不懂得被告的确定和对不同法律关系的区分。因告错被告和混淆相关连的法律关系而未获支持并从而信访的案件各有1件。3、错过诉讼时效。因错过诉讼时效而未获支持的案件1件。这个问题在诉讼实践中也是常见的,其原因也在于当事人法律知识的缺乏。
(三)一些政府政策或行政行为可能因引起相对人利益格局的重大变动而引发矛盾,但司法程序对此的干预空间有限
行政行为、政府政策常常会引起相对人切身利益的重大变动,从而也常引发矛盾。对于此类行政争议,相对人也多寄希望于人民法院。问题在于,人民法院依法只审查具体行政行为的合法性。对于合法但未尽合理的具体行政行为和政策问题,法院无权予以审查和裁判。当事人对此不了解,也会引起涉诉信访矛盾。①
(四)社会救助制度不完善,使一些纯粹的民生问题导入到涉诉信访中来
精神病人、刑满释放人员的安置救助等工作,本来属于针对少数特殊困难群体的社会特别救助制度的内容,而且在传统上还是我国社会治安综合治理的范畴。但由于“综合治理”常常导致实际的责任主体不明确,一些部门对此也未引起充分重视,导致凡与涉诉当事人相关的事到最后都不得不由法院来承担,一些本来应该通过有关部门协调解决的问题导入到涉诉信访的“大潮”。
三、解决涉诉信访民生问题的对策
从上文的分析来看,涉诉信访中的民生问题是经济社会中的民生问题在诉讼机制内的反映。经济社会中的民生问题多种多样,也就决定了涉诉信访中的民生问题具有不同的性质。对不同层次的民生问题,应当用不同的方法逐步予以解决。
(一)继续探索和完善涉诉困难群体救助制度,重点解决程序正当性和具体救助标准问题
实践中,有相当一部分涉诉信访矛盾是通过特殊困难救助的方式化解的。对于涉诉困难救助机制存在的必要性及合法性,学界和实务界都存在激烈的争议。笔者认为,在现阶段各类社会矛盾纷繁复杂、各项社会保障和社会救助制度发展水平还比较低的情况下,对涉诉困难群体实施救助是具有正当性和合理性的。实践中,一些地方法院已经探索建立了刑事被害人困难救助和执行救助等制度,社会效果良好,有待在继续完善之后向涉诉信访的其他领域推广。
建立健全涉诉困难群体救助制度,最重要的是要解决其程序正当性和具体标准问题。从程序正当性来看,应对将审查申请再审和维护稳定这两种功能与困难救助分离出来,避免使困难救助成为违法司法行为的“遮羞布”或无理取闹者的“奖赏”,维护基本的公平正义和法制原则。另外,要构建起困难救助的条件、数额等具体标准,然后按照标准严格实行,克服救助的随意性和偶然性,实现制度化操作。
(二)加大对涉诉弱势群体的法律释明和司法救助工作力度,以“案结事了”为指导做好诉讼阶段的矛盾化解工作
在一方或双方当事人明显缺乏诉讼技能时,法院应通过主动行使调查权尽量查明客观真实,尽量避免出现当事人单纯因诉讼技能缺乏而败诉的情况;对符合司法救助和法律援助条件的,积极提供法律和经济上的帮助,减少当事人的诉讼负担。同时,对弱势群体诉讼案件要更加谨慎,尽量通过调解、和解、协调等多种方式化解诉讼矛盾。
(三)建议政府出台政策或行政执法时更加妥善地照顾弱势群体利益,尽量减少矛盾冲突
对于容易引发矛盾和冲突的拆迁、拆违等行为,应当依法决策,周密部署,切实安排好拆迁群众的生活;要克服机械执法方式,根据比例原则,采取灵活、变通的方式,尽量将相对人的损失降到最低,减少冲突对抗,做到和谐执法。
(四)完善社会救助制度,逐步实现法院救助向社会救助的理性回归
对涉诉困难群体的救助,本质上仍然是属于社会救助制度的内容。因此,应当逐步扩大现行救助制度的救助范围,提升救助标准,实现法院救助向行政救助的回归。当前,对于实践中比较突出的精神病人和刑释解教人员的安置救助,应当通过法律法规明确管理救助责任和工作要求,加大管理和救助力度,构建起解决此类问题的科学长效机制。
当然,对于社会保障水平低、覆盖面不广、就业不足和劳动权利保障不够、城乡二元结构、城镇居民住房保障仍比较有限等全局性或普遍性的问题,主要地还是要在经济社会不断发展的同时,逐步通过法律和政策等手段予以普遍性、根本性地解决。不断提高群众生活水平和各类保障程度,才是解决涉诉信访中的民生问题的根本之道。
注释:
①无疑,法院对于本质上属于政策问题的此类涉诉信访矛盾难以有效化解。因此实践中一些上级部门对此类信访矛盾是直接交给行政机关去自行化解的。这应当说是一种比较适当的处理方法。