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摘 要：采煤塌陷区综合治理涉及的利益主体多，所需要的技术较为复杂，是一个世界性的难题，并且我国采煤塌陷区面积大，增长速度较快，只有创新性的解决好这一难题才能促进社会和谐稳定。
关键词：和谐；采煤塌陷区；综合治理
中图分类号：TD88 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2012）35-0166-02
采煤塌陷地容易引起塌陷地区常年积水、良田淹没，地表大面积塌陷、裂缝和变形，甚至给当地居民的生产和生活带来严重影响。如何治理采煤塌陷区是一个世界性的难题，特别是长期以来我国忽视了采煤区的综合治理，导致诸多历史遗留问题，而按照《全国矿产资源规划（2008～2015年）》，到2015年，我国历史遗留的矿山地质环境恢复治理率达到35%，而新建和生产矿山的矿山地质环境则要得到全面治理；历史遗留矿山废弃土地复垦率达到30%以上，而新建和在建矿山毁损土地则要得到全面得到复垦利用，到2020年，绿色矿山格局基本建立。要达到这一目标，必须加大综合治理力度。
1 和谐视野下采煤塌陷区综合治理的必要性
资料显示，每开采1万t煤炭，就会造成0.002～0.0033 km2塌陷，2012年1～7月，我国原煤开采量达到231 008万t，同比增长7.30%，由此可见我国采煤塌陷区的面积庞大，而这种塌陷区会对资源环境、生产生活设施等造成重大影响，影响社会和谐，因而必须加以治理。
①采煤塌陷区对资源的破坏性大要求加大综合治理力度。采煤塌陷区会造成地表塌陷等问题，这会对耕地资源、其他土壤资源造成破坏，大量的良田被毁，植被被破坏，水土资源流失，大量的尾矿和固体废弃物被堆放，造成土壤大面积被侵占。据中国煤炭学会的不完全统计，目前耕地资源与保有煤炭资源的复合度为10.8%，截至2011年底，全国井工煤矿采煤沉陷损毁土地已达1万km2，而且还以700 km2/a的速度增加。这不仅使得长期依靠农业生产的农民失去了重要的经济来源，而且也对国家粮食安全等带来重大影响。此外，如果这些居民无法继续在原地生活而要进行搬迁，则面临大量的土地被征用，这都将对土地资源开发带来重大影响。为解决这些问题，必须加大综合治理力度。
②采煤塌陷区对生产生活设施的破坏要求加大综合治理力度。采煤塌陷区的裂痕等会对居民饮水、用电等生活设施带来破坏，塌陷较为严重的地区还会对房屋安全等带来影响，据不完全统计，2010年，淮北、淮南、亳州、宿州和阜阳五市将有300多个村庄成为塌陷区，受影响的居民达到7 000多户。由此可见，必须加强对采煤塌陷区的综合治理，才能使居民安居乐业，促进社会和谐。
2 和谐视野下采煤塌陷区综合治理的基本模式及
其优劣势分析
总体来看，采煤塌陷区的治理模式可以分为预治理和后置式治理，当前我国采用较多的是后置式治理模式。
2.1 预治理模式及其优劣势分析
预治理模式分为前置式治理和同步治理两种模式，这两者之间存在较大的相同性，即都是在煤炭开采之前就制定了较为完善的治理方案，通过事前的分析和规划，在尚未发生塌陷之前就开始治理，把握了治理的主动权。以山西太原为例，该市发布了《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，明确在采矿过程中，矿山企业要边开采，边治理恢复。治理达标后将可以收回保证金，这就既调动了煤炭开采企业的积极性，也形成了一种有效监督，避免塌陷后不治理事件的发生。
预治理模式由于规划科学，将开采与治理作为一个整体进行，这不仅避免了开采后再治理所需要的时间，同时也可以利用开采过程中的便利条件如废渣等，从而降低了成本。此外，由于塌陷后会带来较大的社会影响，而预治理可以节省这种塌陷带来的成本支出。当然，预治理也存在一些问题，如由于规划与实际情况出现差异，前置式治理可能无功而返或者难以达到预期目标，这就形成了成本浪费。
2.2 后置式治理模式及其优劣势分析
后置式治理模式也可以成为传统的治理模式，即在开采后进行治理，但这种治理是在“稳沉条件”成熟后再治理，在这种模式下，可以在充分考虑塌陷区的基本情况的基础上，通过挖、填等方式来开展治理工作。
后置式治理模式具有相当的劣势，首先，后置治理容易造成资源浪费，这种浪费包括土地资源闲置、塌陷形成后要进行综合治理成本高昂等。其次，后置式治理的难度也较大，因为塌陷形成后会导致土壤表层流失等问题，要再次进行利用则难度较大。当然，后置式治理可以通过合理的规划，在改变土地用途等方面做文章，以降低治理成本，提高治理效果。
3 和谐视野下采煤塌陷区综合治理面临的现实困
境
采煤塌陷区的综合治理是一个系统的工程，治理过程中需要煤炭企业、政府有关部门、当地居民协同配合才能完成，但当前这种治理还存在诸多问题，如法律法规并不完备等。
①治理的主体并不明确。对采煤塌陷区的治理，法律法规并没有明确治理主体，这就导致治理过程中可能出现现实困境。首先，从企业的角度看，按照《矿产资源法》的规定，塌陷区的治理可以由采煤企业一次性给予赔偿，赔偿标准比照征收土地补偿标准执行，赔偿后，采煤企业对于治理活动可能采取“不管、不问、不参与”的原则。其次，从土地所有人特别是农户来看，在获得赔偿后，他们既可以将这些资金用于塌陷区的治理，也可以挪作他用，即使用于治理，其治理水平、治理能力也受到限制。再次，从政府部门来看，其在治理过程中主要是履行规划指导职能。这就使得在治理过程中缺乏明确的主体，难以为塌陷区的综合治理提供有效的支撑。
②投入力度不足。从当前采煤塌陷区的治理实际来看，治理投入主要是政府和企业。首先，从政府来看，目前中央、省、市州、县都有相应的资金投入，如财政部、国土资源部拨付1 800万元用于专项治理六道湾煤矿西翼塌陷区治理工程的新疆首个国家投资治理工程，但由于我国塌陷区面积大，而且历史欠账较多，治理后短期内难以对经济发展形成助推作用，从而导致政府投入动力不强，难以持续、大面积的推进塌陷区的治理。其次，从企业来看，部分企业成立了专门的分公司（子公司）负责塌陷区的治理问题，如永煤集团成立了征迁复垦公司，还有部分企业则指定专门机构负责治理工作，但相对于塌陷区的生态、耕地、居民住房等的损害而言，这种投入明显不够，难以实现综合性的治理。 ③治理的科学性与规划性有待提升。从当前采煤塌陷区的综合治理效果来看，以往的治理还存在一些问题。首先， 治理的规划性有待增强，目前的治理多为选取一些典型地区进行治理，通过立项的方式向上级争取资金，这就使得部分塌陷相对较少的地区可能被忽视，难以起到统筹推进的目标。其次，治理的科学性有待增强，当前的治理多为挖、填模式，但这种挖填甚至未经过科学的论证，没有与城市发展规划、与地方经济发展规划相配套。此外，这种科学性不够还表现在单次治理不彻底，没有达到可持续发展的目标，导致后续治理中投入加大，重复治理等问题产生。
4 加强采煤区综合治理促进采煤区和谐发展的对
策建议
我国采煤塌陷区面积大、问题多，传统的治理模式已经无法满足综合治理的需要，必须打破传统治理模式的制约，创新治理思路与机制，强化监督管理，努力营造有利于采煤塌陷区持续健康发展的良好氛围。
①创新治理思路促进采煤塌陷区的和谐发展。首先，对于已经形成塌陷区的地区，可以按照“集中式搬迁、发展式安置、开发式治理”的模式进行综合治理，即政府部门联合企业、群众一道，通过综合规划和选址，将危险区域的群众进行集中搬迁，并根据搬迁地的具体情况，科学的制定经济社会发展规划，促进地方产业发展，使居民真正能够住的安心，政府治理得到信心。而对于原来塌陷区域，则通过复垦等方式对土地进行处置和开发，明确治理后土地的用途和使用权，避免土地资源的浪费，以此形成一个良性的循环，最终达到综合治理的目标。其次，对于准备进行采煤或者已经采煤但有可能形成塌陷区的，政府要联合采煤企业，积极推动预置式治理，制定采煤区综合利用规划，提高治理效率，降低治理成本。
②创新机制引导投入促进采煤塌陷区综合治理。首先，要形成完善的综合治理激励机制。要建立包括生态恢复、发展能力、居民满意度等在内的治理效果评价指标体系，激发政府领导者、企业、居民参与塌陷区综合治理的积极性。对于政府而言，要将治理效果考核评价的结果作为干部升迁等的重要参考指标，鼓励地方政府将采煤塌陷区综合治理与民生工程建设、城镇建设结合起来，促进塌陷区的可持续发展；对于企业而言，要将考核评价结果作为其治理投入是否达到要求的指标。而对于居民而言，则可以采取奖励性的方式，鼓励居民参与到治理活动中来。其次，要形成塌陷区治理投入分摊机制，明确政府部门投入中的量、投入的时间点等具体事项，对于提取的各种专项基金，要做到专款专用，确保投入的及时、有效。此外，还要明确企业在开发补偿、综合治理等方面的投入标准和投入责任。再次，要探索完善外部资金参与塌陷区综合治理的奖励机制，通过税收优惠、信贷支持等方式对塌陷区进行招商引资，以缓解综合治理资金不足的压力。
③强化监督管理促进采煤塌陷区核心发展。首先，要加强对采煤塌陷区的管理，政府部门要明确具体的监管职责，加强监督执法，及时发现、评估采煤塌陷区潜在风险，督促相关责任主体采取积极举措化解风险。特别是在监督过程中要促进煤炭（监督）局、规划局等部门的沟通和协调，形成部门之间的联动机制，壮大采煤塌陷区综合治理的力量。其次，要完善监督体系，在加强政府部门监督的同时，要发挥舆论监督、群众监督等监督力量，并积极开发利用网络、微博等监督渠道，鼓励社会力量参与监督，形成监督合力，促进采煤塌陷区的综合治理。
参考文献：
[1] 王艳丽，李敏.采煤塌陷地综合治理与环境保护方法初探[J].商场现代化，2012（20）：305-306.
[2] 郭红兴.论煤矿采煤塌陷地综合治理可持续利用[J].科技与企业，2012，（21）：193.
[3] 邓晓玲，张绍良，胡璐，等.徐州市采煤塌陷地治理过程中若干问题的思考[J].煤炭经济研究，2010，（7）：25-28.
关键词：和谐；采煤塌陷区；综合治理
中图分类号：TD88 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2012）35-0166-02
采煤塌陷地容易引起塌陷地区常年积水、良田淹没，地表大面积塌陷、裂缝和变形，甚至给当地居民的生产和生活带来严重影响。如何治理采煤塌陷区是一个世界性的难题，特别是长期以来我国忽视了采煤区的综合治理，导致诸多历史遗留问题，而按照《全国矿产资源规划（2008～2015年）》，到2015年，我国历史遗留的矿山地质环境恢复治理率达到35%，而新建和生产矿山的矿山地质环境则要得到全面治理；历史遗留矿山废弃土地复垦率达到30%以上，而新建和在建矿山毁损土地则要得到全面得到复垦利用，到2020年，绿色矿山格局基本建立。要达到这一目标，必须加大综合治理力度。
1 和谐视野下采煤塌陷区综合治理的必要性
资料显示，每开采1万t煤炭，就会造成0.002～0.0033 km2塌陷，2012年1～7月，我国原煤开采量达到231 008万t，同比增长7.30%，由此可见我国采煤塌陷区的面积庞大，而这种塌陷区会对资源环境、生产生活设施等造成重大影响，影响社会和谐，因而必须加以治理。
①采煤塌陷区对资源的破坏性大要求加大综合治理力度。采煤塌陷区会造成地表塌陷等问题，这会对耕地资源、其他土壤资源造成破坏，大量的良田被毁，植被被破坏，水土资源流失，大量的尾矿和固体废弃物被堆放，造成土壤大面积被侵占。据中国煤炭学会的不完全统计，目前耕地资源与保有煤炭资源的复合度为10.8%，截至2011年底，全国井工煤矿采煤沉陷损毁土地已达1万km2，而且还以700 km2/a的速度增加。这不仅使得长期依靠农业生产的农民失去了重要的经济来源，而且也对国家粮食安全等带来重大影响。此外，如果这些居民无法继续在原地生活而要进行搬迁，则面临大量的土地被征用，这都将对土地资源开发带来重大影响。为解决这些问题，必须加大综合治理力度。
②采煤塌陷区对生产生活设施的破坏要求加大综合治理力度。采煤塌陷区的裂痕等会对居民饮水、用电等生活设施带来破坏，塌陷较为严重的地区还会对房屋安全等带来影响，据不完全统计，2010年，淮北、淮南、亳州、宿州和阜阳五市将有300多个村庄成为塌陷区，受影响的居民达到7 000多户。由此可见，必须加强对采煤塌陷区的综合治理，才能使居民安居乐业，促进社会和谐。
2 和谐视野下采煤塌陷区综合治理的基本模式及
其优劣势分析
总体来看，采煤塌陷区的治理模式可以分为预治理和后置式治理，当前我国采用较多的是后置式治理模式。
2.1 预治理模式及其优劣势分析
预治理模式分为前置式治理和同步治理两种模式，这两者之间存在较大的相同性，即都是在煤炭开采之前就制定了较为完善的治理方案，通过事前的分析和规划，在尚未发生塌陷之前就开始治理，把握了治理的主动权。以山西太原为例，该市发布了《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，明确在采矿过程中，矿山企业要边开采，边治理恢复。治理达标后将可以收回保证金，这就既调动了煤炭开采企业的积极性，也形成了一种有效监督，避免塌陷后不治理事件的发生。
预治理模式由于规划科学，将开采与治理作为一个整体进行，这不仅避免了开采后再治理所需要的时间，同时也可以利用开采过程中的便利条件如废渣等，从而降低了成本。此外，由于塌陷后会带来较大的社会影响，而预治理可以节省这种塌陷带来的成本支出。当然，预治理也存在一些问题，如由于规划与实际情况出现差异，前置式治理可能无功而返或者难以达到预期目标，这就形成了成本浪费。
2.2 后置式治理模式及其优劣势分析
后置式治理模式也可以成为传统的治理模式，即在开采后进行治理，但这种治理是在“稳沉条件”成熟后再治理，在这种模式下，可以在充分考虑塌陷区的基本情况的基础上，通过挖、填等方式来开展治理工作。
后置式治理模式具有相当的劣势，首先，后置治理容易造成资源浪费，这种浪费包括土地资源闲置、塌陷形成后要进行综合治理成本高昂等。其次，后置式治理的难度也较大，因为塌陷形成后会导致土壤表层流失等问题，要再次进行利用则难度较大。当然，后置式治理可以通过合理的规划，在改变土地用途等方面做文章，以降低治理成本，提高治理效果。
3 和谐视野下采煤塌陷区综合治理面临的现实困
境
采煤塌陷区的综合治理是一个系统的工程，治理过程中需要煤炭企业、政府有关部门、当地居民协同配合才能完成，但当前这种治理还存在诸多问题，如法律法规并不完备等。
①治理的主体并不明确。对采煤塌陷区的治理，法律法规并没有明确治理主体，这就导致治理过程中可能出现现实困境。首先，从企业的角度看，按照《矿产资源法》的规定，塌陷区的治理可以由采煤企业一次性给予赔偿，赔偿标准比照征收土地补偿标准执行，赔偿后，采煤企业对于治理活动可能采取“不管、不问、不参与”的原则。其次，从土地所有人特别是农户来看，在获得赔偿后，他们既可以将这些资金用于塌陷区的治理，也可以挪作他用，即使用于治理，其治理水平、治理能力也受到限制。再次，从政府部门来看，其在治理过程中主要是履行规划指导职能。这就使得在治理过程中缺乏明确的主体，难以为塌陷区的综合治理提供有效的支撑。
②投入力度不足。从当前采煤塌陷区的治理实际来看，治理投入主要是政府和企业。首先，从政府来看，目前中央、省、市州、县都有相应的资金投入，如财政部、国土资源部拨付1 800万元用于专项治理六道湾煤矿西翼塌陷区治理工程的新疆首个国家投资治理工程，但由于我国塌陷区面积大，而且历史欠账较多，治理后短期内难以对经济发展形成助推作用，从而导致政府投入动力不强，难以持续、大面积的推进塌陷区的治理。其次，从企业来看，部分企业成立了专门的分公司（子公司）负责塌陷区的治理问题，如永煤集团成立了征迁复垦公司，还有部分企业则指定专门机构负责治理工作，但相对于塌陷区的生态、耕地、居民住房等的损害而言，这种投入明显不够，难以实现综合性的治理。 ③治理的科学性与规划性有待提升。从当前采煤塌陷区的综合治理效果来看，以往的治理还存在一些问题。首先， 治理的规划性有待增强，目前的治理多为选取一些典型地区进行治理，通过立项的方式向上级争取资金，这就使得部分塌陷相对较少的地区可能被忽视，难以起到统筹推进的目标。其次，治理的科学性有待增强，当前的治理多为挖、填模式，但这种挖填甚至未经过科学的论证，没有与城市发展规划、与地方经济发展规划相配套。此外，这种科学性不够还表现在单次治理不彻底，没有达到可持续发展的目标，导致后续治理中投入加大，重复治理等问题产生。
4 加强采煤区综合治理促进采煤区和谐发展的对
策建议
我国采煤塌陷区面积大、问题多，传统的治理模式已经无法满足综合治理的需要，必须打破传统治理模式的制约，创新治理思路与机制，强化监督管理，努力营造有利于采煤塌陷区持续健康发展的良好氛围。
①创新治理思路促进采煤塌陷区的和谐发展。首先，对于已经形成塌陷区的地区，可以按照“集中式搬迁、发展式安置、开发式治理”的模式进行综合治理，即政府部门联合企业、群众一道，通过综合规划和选址，将危险区域的群众进行集中搬迁，并根据搬迁地的具体情况，科学的制定经济社会发展规划，促进地方产业发展，使居民真正能够住的安心，政府治理得到信心。而对于原来塌陷区域，则通过复垦等方式对土地进行处置和开发，明确治理后土地的用途和使用权，避免土地资源的浪费，以此形成一个良性的循环，最终达到综合治理的目标。其次，对于准备进行采煤或者已经采煤但有可能形成塌陷区的，政府要联合采煤企业，积极推动预置式治理，制定采煤区综合利用规划，提高治理效率，降低治理成本。
②创新机制引导投入促进采煤塌陷区综合治理。首先，要形成完善的综合治理激励机制。要建立包括生态恢复、发展能力、居民满意度等在内的治理效果评价指标体系，激发政府领导者、企业、居民参与塌陷区综合治理的积极性。对于政府而言，要将治理效果考核评价的结果作为干部升迁等的重要参考指标，鼓励地方政府将采煤塌陷区综合治理与民生工程建设、城镇建设结合起来，促进塌陷区的可持续发展；对于企业而言，要将考核评价结果作为其治理投入是否达到要求的指标。而对于居民而言，则可以采取奖励性的方式，鼓励居民参与到治理活动中来。其次，要形成塌陷区治理投入分摊机制，明确政府部门投入中的量、投入的时间点等具体事项，对于提取的各种专项基金，要做到专款专用，确保投入的及时、有效。此外，还要明确企业在开发补偿、综合治理等方面的投入标准和投入责任。再次，要探索完善外部资金参与塌陷区综合治理的奖励机制，通过税收优惠、信贷支持等方式对塌陷区进行招商引资，以缓解综合治理资金不足的压力。
③强化监督管理促进采煤塌陷区核心发展。首先，要加强对采煤塌陷区的管理，政府部门要明确具体的监管职责，加强监督执法，及时发现、评估采煤塌陷区潜在风险，督促相关责任主体采取积极举措化解风险。特别是在监督过程中要促进煤炭（监督）局、规划局等部门的沟通和协调，形成部门之间的联动机制，壮大采煤塌陷区综合治理的力量。其次，要完善监督体系，在加强政府部门监督的同时，要发挥舆论监督、群众监督等监督力量，并积极开发利用网络、微博等监督渠道，鼓励社会力量参与监督，形成监督合力，促进采煤塌陷区的综合治理。
参考文献：
[1] 王艳丽，李敏.采煤塌陷地综合治理与环境保护方法初探[J].商场现代化，2012（20）：305-306.
[2] 郭红兴.论煤矿采煤塌陷地综合治理可持续利用[J].科技与企业，2012，（21）：193.
[3] 邓晓玲，张绍良，胡璐，等.徐州市采煤塌陷地治理过程中若干问题的思考[J].煤炭经济研究，2010，（7）：25-28.