论文部分内容阅读
摘 要：古典社会契约理论，对公权的产生、公权异化的根源进行了深刻剖析，对我国政治民主建设具有一定的启发意义。在当今中国的宪政体制之下，达致公权的分化与互相制衡，还权于民、于社会，大力培育公权行使者的公共精神是根本之策。
关键词：公权；异化；古典社会契约理论；长效机制
中图分类号：D032 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2008)03-0005-05
关于公权的异化即私有化及其防治的话题，理论界已讨论颇多。相关著作不下百部，相关文章不少于千篇。但在理论界绞尽脑汁挖根溯源、寻找对策的同时，中国的腐败现象却有增无减。这表明，中国相关制度建设的滞后与公共精神的缺失在其中起了推波助澜的作用，当然理论界的探讨舍本逐末，运用到实际治标不治本也是一个原因。最为根本的，从古典社会契约理论的视角分析，公权的让渡与异化本身就是难以调和的悖论。因此，本文认为，杜绝公权异化是不可能的。但认清公权的来源、公权异化的根源，在此基础上，结合中国实际，建立减少公权异化的长效机制则是可能的。
一、公权：理性契约的产儿
古典社会契约理论认为，公权作为一种作用于公共领域的权力，是处于自然状态之下的人们，为了维护和实现自身利益，在自愿认同的基础上，相互之间通过订立契约，让渡自身全部或部分权利的结果。
霍布斯在《利维坦》中指出，虽然人性恶是一种普遍特征，但可以通过人们之间的理性选择得以超脱。即通过相互出让权利，达成一项契约，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体。”每个人通过这种方式放弃自我管理的权力，把它授予这个人或这个集体，而这个人或这个集体具有最高权威强迫所有缔约者平等地履行契约，且自身不受约束。这个人或这个集体作为统治者运用人们让渡给他的公权，即治理国家和管理社会公共事务的权力，对内谋求和平，对外抵御外敌。
对于霍布斯的观点，洛克有不同看法，他认为，自然状态中的人们受理性支配而生活在一起，他们自由平等、彼此和睦相处。但是，自然状态也是有缺陷的，虽然一个人在自然状态下享有自由、平等和私产权，但这种享有是很不稳定的，有不断受入侵犯的威胁。并且，自然状态中缺少一种已建立的、尽人皆知的法律和根据法律裁决纠纷的裁判者以及支持正确判决和适当执行的权力，因此，在这种状态中，对财产的享有就很不安全、很不稳妥。那么，放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常发生危险的状况，诉诸一个具有保护生命、特权和地产的权力的社会就是人们的理性选择。因此，人们通过订立契约进入一个政治社会。在这一社会中，为了更好地保护他们的利益，人们保留下不可转让、不可剥夺的自由权、生命权、财产权等，把公权中的执行权、外交权等让渡给一个少数人组成的有限政府，而立法权则委托给人民的集合体——参议院、议会等。洛克由此主张建立一个立法权至上的代议制政府。
卢梭作为社会契约理论的集大成者，他对自然状态的设想是在批评霍布斯和洛克关于人具有社会人特点的基础上建立的。他认为，自然状态中的人生而自由、平等，人们过着孤独、自在而又和平的生活。但当人类达到这样一种境地——“自然状态中各种不利于他们的生存障碍，在阻力上升过了自然状态中每个个人能够用于自保的那些力量。这样一来，这种原始状态就再也不能继续存在下去了，人类如果不改变生活方式就会消灭了”时，为了改变这种状态，人们必须进行理性的选择，集合起来进入一个政治社会圈。在这一社会中，每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个集体。这一集体所形成的公共人格，就是国家。当它是主动时，就称它为主权者。作为公权的立法权、行政权等从属于主权，是主权权威所派生的东西。立法权直接由主权者拥有，但像行政权这样的权力，“必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动。”卢梭则认为这个代理人就是政府，主权者的执行人，以主权者的名义行使委托给他们的权力。
综上分析可见，公权是人们基于生存理性，相互转让自然权利的产物。所不同的是，霍布斯认为应将公权让渡给一个拥有绝对权力的统治者，洛克认为应将其让渡给受到制约的由少数人组成的代议制政府，卢梭则认为公权中的行政权应转让给政府，而立法权则由人民自己行使。
二、私有化：公权异化的魔型
既然公权是人们自身权利互相让渡的结果，因此它的行使必须遵循体现公意的原则。卢梭认为，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”但他又指出，公意却可能屈服于压在他身上的其他意志。因此，公权有被异化的危险。
公权的异化，即私有化。它是指公权的行使者行使公权时用个人意志或团体意志取代公意，把公权当作私人资本去谋求个人利益或团体利益。
在霍布斯的契约理论中，由于掌握公权的君主并没有同他的臣民订约，相对于臣民，他仍处于自然状态之中。因此，当人们让渡公权时，其实也丧失了事实上的主权，只拥有形式主权。君主将主权与公权合而为一，集于一身。臣民因而就不能对其权力的行使进行有效的监督和制约。由此，他可以为所欲为而不受惩罚。正如洛克所说，每一个君主，只要被认为“独揽一切，握有全部立法和执行的权力，那就不存在裁判者；由君主或他的命令所造成的损失或不幸，就无法向公正无私和有权裁判的人提出申诉，通过他的裁判可以期望得到救济和解决。”因为这样的君主，在其他人都受到公民社会下的法律约束时，只有他一个人保留自然状态中的全部自由。当在野心和奢侈的怂恿下，想要保持和扩大权力时，他就会变得肆无忌陣，不去做当初人们授权给他时要他办的事情。虽然霍布斯认为，君主应向制定自然法的上帝负责，为人民求得安全并使其获得生活上的其他满足。但那只是他的一厢情愿。
就洛克设计的立法权至上的代议制政府而言，孟德斯鸠指出，“在一个自由的国家里，每个人都被认为有自由的精神，都应该由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。然而这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”潘恩更是认为，“代议制始终同大自然的秩序和规律并行不悖，并且在各方面与人的理性相适应。”可见，把公权让渡给少数人行使，建立代议制政府是人们必要和必然的理性选择。因而，立法权的所有权与使用权必然发生分离，作为公权，无论是行政权还是立法权只能让渡予少数人去行使。但由此公权却成了一种必要的恶，因为不管是行政权还是立法权，不管它们是由一人还是少数人行使，都必然会违背公意，不可避免地会导致公权的私有化。正如贡斯当所认为的，“任何政治权力不论在抽象意义上如何代表人民，如何体现公意，在实际上，它必然由少数人行使。必然更多地反映少 数人的利益与意志。”而联邦党人更是不无悲观地指出，“权力被置于少数人手里，他们的利益和观点是很容易由手段高明的领导人予以统一的，于是权力就比在一人手中更易陷于滥用，而权力被数人滥用也比为一人所滥用更有危害。”
卢梭自幼生活在小国寡民的日内瓦，古代城邦的直接民主是他对政治社会的向往。他认为，由人民拥有主权并直接行使主权天经地义，因为只有这样才能达到人们最初订立契约、进入政治社会的目的。但正如有论者所指出的，“卢梭式的人民主权的高调从来就没有实现过，反倒是那些打着人民主权的旗号出现的政权经常走到了多数人暴政的极端，或者如纳粹德国。其执政者都以人民主权和广泛的民主为口号，但行新专政之实。”因为人民主权这一概念的积极意义很容易被整体主义和集权主义倾向所淹没。少数统治精英为谋一己之私，在权力欲的极度膨胀之下，往往会打着“人民主权”的旗号，“危险的野心多半为热心于人民权利的漂亮外衣所掩盖”，将党、政、军、立法、司法和行政等大权集于一身，实行残酷的独裁统治。法国大革命时期雅各宾派专政统治也是明证。而在现代社会，卢梭式的人民主权更多的也只是在理论层面陈述而已。虽然许多西方国家，经由人民对政府官员的定期选举，以及参与不同层次的政策制定过程对人民主权进行了广泛的实践，但现代政府对人民主权中多数规则的遵循，有走向多数人暴政的可能。因为“以自身利益为目的的多数的统治同以自身利益为目的的少数享有特权者的统治是一样的，它们都是以不平等和特权为特征的统治。”多数人说了算的体制，实际上是多数人的特权政府，多数人作为自利的理性人经常会凭借自己的地位做出有利于自己而牺牲少数人利益的选择，从而损害作为集团的整体利益。正如托克维尔所说，“当我看到任何一个权威被授以决定一切的权力和能力时，不管人们把这个权威称作人民还是国王，或者称作民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说：这是给暴政播下了种子。”
综上所述，不管将公权让渡于一人还是数人，公权都会发生畸变，私有化的现象都不可避免。在当今世界，虽然由一人行使公权的君主专制国家或打着人民旗号的极权主义国家已渐行渐远，绝大多数国家都建立了人民至上的代议制政府，人们把公权交由政府及其官吏行使，政府和人民之间是一种委托代理的契约关系，普通民众经由自己及其代表对公权的行使进行监督和制约，但是公权私有化现象在世界各国仍是一个不可回避的事实。而且，从公权在一些国家运行的实际情况看，甚至有愈演愈烈之势。
对于公权私有化，人们从不同侧面探寻其原因，但其根源无外乎三个层面。
1 公权的特性。主要表现为它的垄断性、权威性和服从性。这些特点使得公权的行使者可以在一个相对封闭的运行系统中比较容易地将公意转化为个人意志，实现公权的私有化。正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。”英国史学家阿克顿勋爵更是直言不讳地指出：“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”这句话被后人称为阿克顿定律，因为它不仅仅是描述一种已经存在的现象，而是试图揭示一种科学规律。因为历史和现实毫不隐晦地印证了这位理论家的论断。古往今来，不论是在专制政体还是民主政体之下，不论是在发展中国家，还是已经步入后现代化的西方发达国家，公权私有化的现象从未消失过，几乎已成不治之症。公权为民谋利的应然与公权私有化的实然几乎是一个不能解决的悖论。
2 人的本性的自利性。理性选择理论认为，无论何时我们在谈到理性行为时，总是指那种首先追求自私目的的理性行为。这是“自私公理”。布坎南则进一步指出：“个人行为天生要使效用最大化，直到受到他们遇到的抑制为止。”马克思亦直言不讳：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”由此可见，对于作为稀缺资源的公权，一旦为某个人或某些人所掌握，其行使就会存在一种否定自己的异己力量，即腐败。掌握公权的人极易忘记自己是权力的受托人，在行使权力时往往不是以主权者的意志为转移，而是假借公意而谋取私利。贡斯当说得好：“抽象的权力也许可能是高尚的、公正的、无私的，而现世的权力必然是偏私的、压迫性的，或者说是罪恶的。”密尔则认为，“宁愿要一个人的自私的利益而不要他和其他人分享的利益和宁愿要眼前的和直接的利益而不要间接的和长远的利益的倾向”，是权力的占有者固有的特性。而“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性”，则是建立在普遍经验之上的、人们被权力败坏的普遍规律。
3 制度的缺失。主要表现为政府公权过于集中和权力分割不明确。在横向上，公权过于集中于某些人或某些部门，并且部门之间权力互相交叉重叠现象较为严重。从而使得行使公权的某些人或某些部门经常发生越权、侵权的行为。如立法权对司法权的侵犯，行政权对立法权的侵犯等。在纵向上，权力过分集中于中央，中央与地方公权的界限不明确。从而导致中央插手地方事务，没有给地方权力的使用留下自我决断的政治弹性。而且还会出现许多地方官员寻找中央的权力保护伞，大肆滥用职权，横行乡里。在现代结构复杂的社会中，纵向层次上的高度集权，犹如在横向权力上的高度集权同样危险。
三、长效机制：减少公权异化的良方
由以上所述可知，因公权的特性、人的本性的自利性等原因，杜绝公权的异化是不可能的。但找到公权异化的病根，建立减少公权异化的长效机制则是可能的。笔者结合中国实际认为，应从三个层面人手。
(一)达致宪政之下公权的分化与互相制衡
宪政要求无论是中央还是地方权力。无论是立法、行政还是司法权的运作都必须在宪法制约下进行，按法律精神办事。其核心是限制权力的分权制衡原则，使得各公权在相互牵制的权力体系中按照人民权利赋予它的应有职责去运作。
为此，在横向上，应实现中央和地方两个层面对立法、行政和司法权在主要方面的分化并互制，“以致没有一个权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制”。正如孟德斯鸠所说，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”在他看来，当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，公权的拥有者就会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果行政权没有制止立法机关越权行为的权力，立法机关将要变成专制；因为它会把它所能想象到的一切权力都授予自己，而把其余二权毁灭。如果一个人或少数人既是立法机关的负责人，又可以通过自己的直接影响力干预司法，对行政部门也可以指手画脚，则必然形成专权独断。而纵 向上，主要是明确中央和地方权力的分化，赋予中央和地方两个层级应有的公权。因为“一个权力结构不清晰的央地权力结构，从中央权力到地方权力都会陷入一种各自为阵、争夺利益的状态”。
就我国的情况而言，在党政职能明确的前提下，目前首先要做到的是改变权力过于集中于中央以及中央与地方两个层级权力交叉的局面，以便破除地方某些人、某些部门来自中央的权力保护伞以及消除中央和地方由于权力界限不明导致互相越权、侵权的现象，从而保证公权的公用，杜绝公权的私有化。其次，要在中央和地方两个层级合理配置人大、行政部门、司法机构三者的权力，改变过去职能交叉、互相插手对方内部事务导致的侵权、越权现象。通过法律制度确保各政府部门职责分工明确、各司其职，又能配合有序、互相牵制，以使一个部门无法对其他部门行使不当的控制或影响。第三，必须完善人大的监督制度与代议制度。从操作层面看，根据《人大常委会监督法》，切实履行人大监督宪法、法律的实施，监督同级“一府两院”工作的法律职能，并且要将监督工作经常化、民主化、公开化。同时人大的立法权与监督权也应受到监督制约，从法律上赋予司法部门对立法违宪和监督越权的审查和纠正权。而且，随着中国经济的发展，利益的多元化，为防止人大作为代议机构仅代表强势集团的利益，偏离公共利益的实质，应在选举法中规定不同利益群体都有相同人口比例的代表当选，从而使他们的意愿和利益都能得到表达和维护。
(二)还权于民，还权于社会
现代国家的规模困境是导致公权让渡的重要原因。而公权被受托人运用的广度与深度，则决定着公权私有化的范围和程度。因此，理想的模式当然是人民从受托人那里收回公权，由自己亲自行使，这是防范公权私有化的最佳办法。随着经济社会的不断发展，公民社会的逐步壮大，社会自治能力的不断增强，应使更多的人更为有效地参与到社会治理与重大决策中去，从而在代议民主的基础上力争实现更多领域的人民自治。
对于今日之中国来说，应努力做到以下几点。
1 要体现人民立法。“立法权力是属于人民的。而且只能是属于人民的。”让人民参与到立法中去，只有立法程序民主化制定出的法律，才能体现公众的利益。如果法律来自人民之上或人民这个范围以外，“即使法律是最好的，也必然是对公民生活的侵犯”。让人民参与立法，一是要让参与立法的人民代表由人民直接选举产生；二是采用公开征求立法建议、立法听证等方式，让人民直接参与立法。这有利于提高立法工作的透明度，杜绝立法权的滥用，使立法不仅更具科学性，而且更能体现公意。
2 推进直接民选制度建设。在中国目前的村官选举中，虽然出现了一些实质民主与程序民主相背离的现象，但总的迹象是好的，为直接民主的推进开了一个好头。今后应不失时机地将这一直接民选制度向上推进，由村到乡，由乡到县，力争实现各级政府部门一把手的直接民选。因为“由人民投票选出的官吏，……投票棚就会构成判决他们命运的日子。对投票棚的畏惧就会起一种经常的制约作用。”这样，各级官员就会明白，他们手中的权力是人民赋予的，为民谋利是权力运用的唯一宗旨。否则，对于人民委托的公权，“当受托人辜负委托时，委托人既曾给予委托，就必须有权把它收回。”
3 还权于社会。在我国市场经济发展逐渐趋于成熟之际，虽然不提倡管得越少的政府就是最好的政府，但是，能由无形之手的市场操作的事情，政府则不能干预过多。同时，随着民间自治组织的增多和自治能力的不断增强，政府应还权于社会，把民间的各种利益团体本应拥有的权力交回，以更好地发挥民间自治组织的作用。
(三)大力培育公权行使者的公共精神
所谓公共精神，简单地说就是人们在理性考虑利己与利他关系的基础上，积极地去关心和促进公共利益的意识和行为。对于公权行使者来说，作为人民权利的代理人，运用公权必须以公共利益为依归，而不是谋一己之利。为此必须大力培育公权行使者的公共精神。
首先，要树立公权行使者的权力、责任和法律意识。使公权行使者认识到自己手中的权力的唯一来源是人民为了实现自身利益的重要托付，受托人既然接受委托，就是和委托人达成了一项契约，承担了一种责任和义务。这种责任和义务要求他具有强烈的公共责任感、公众服务意识，只能为了公共利益去行使权力，否则就要承担不履行责任和义务的法律后果。因为对于一个只拥有权力而不承担任何责任和义务的人来说，无节制的自私行为就会泛滥，那么等待他的将是法律的严惩。其次，要培育公权行使者对公共利益的关怀。不可否认的是，公权的行使者运用公权并非单纯追求公共利益，他们同时也是为了追求自我利益。关键是如何追求自我利益。公权的行使者是公共利益的代理人，由行使公权获得的利益是代理利益，代理人必须优先保证被代理人利益的实现，才能按照约定得到自己的那一份代理利益。这似乎是一种强制，但也正是托克维尔所说的“恰当理解的自我利益”，即以公共利益为依归的，着重于长远的，利他中的自利。因为“远不是公共福祉建立在个体的幸福之上，反而是公共福祉才能成为个体幸福的源泉”。第三，培育公权行使者的无私的公德信仰。公权行使者运用权力时，应着眼于长远的公共利益，以及对于他人无私的关怀，特别是对他们身后事情的关怀，对子孙后代、国家或人类的关怀。这应成为公权行使者行为的主导动机。
责任编辑：王之刚
关键词：公权；异化；古典社会契约理论；长效机制
中图分类号：D032 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2008)03-0005-05
关于公权的异化即私有化及其防治的话题，理论界已讨论颇多。相关著作不下百部，相关文章不少于千篇。但在理论界绞尽脑汁挖根溯源、寻找对策的同时，中国的腐败现象却有增无减。这表明，中国相关制度建设的滞后与公共精神的缺失在其中起了推波助澜的作用，当然理论界的探讨舍本逐末，运用到实际治标不治本也是一个原因。最为根本的，从古典社会契约理论的视角分析，公权的让渡与异化本身就是难以调和的悖论。因此，本文认为，杜绝公权异化是不可能的。但认清公权的来源、公权异化的根源，在此基础上，结合中国实际，建立减少公权异化的长效机制则是可能的。
一、公权：理性契约的产儿
古典社会契约理论认为，公权作为一种作用于公共领域的权力，是处于自然状态之下的人们，为了维护和实现自身利益，在自愿认同的基础上，相互之间通过订立契约，让渡自身全部或部分权利的结果。
霍布斯在《利维坦》中指出，虽然人性恶是一种普遍特征，但可以通过人们之间的理性选择得以超脱。即通过相互出让权利，达成一项契约，“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体。”每个人通过这种方式放弃自我管理的权力，把它授予这个人或这个集体，而这个人或这个集体具有最高权威强迫所有缔约者平等地履行契约，且自身不受约束。这个人或这个集体作为统治者运用人们让渡给他的公权，即治理国家和管理社会公共事务的权力，对内谋求和平，对外抵御外敌。
对于霍布斯的观点，洛克有不同看法，他认为，自然状态中的人们受理性支配而生活在一起，他们自由平等、彼此和睦相处。但是，自然状态也是有缺陷的，虽然一个人在自然状态下享有自由、平等和私产权，但这种享有是很不稳定的，有不断受入侵犯的威胁。并且，自然状态中缺少一种已建立的、尽人皆知的法律和根据法律裁决纠纷的裁判者以及支持正确判决和适当执行的权力，因此，在这种状态中，对财产的享有就很不安全、很不稳妥。那么，放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常发生危险的状况，诉诸一个具有保护生命、特权和地产的权力的社会就是人们的理性选择。因此，人们通过订立契约进入一个政治社会。在这一社会中，为了更好地保护他们的利益，人们保留下不可转让、不可剥夺的自由权、生命权、财产权等，把公权中的执行权、外交权等让渡给一个少数人组成的有限政府，而立法权则委托给人民的集合体——参议院、议会等。洛克由此主张建立一个立法权至上的代议制政府。
卢梭作为社会契约理论的集大成者，他对自然状态的设想是在批评霍布斯和洛克关于人具有社会人特点的基础上建立的。他认为，自然状态中的人生而自由、平等，人们过着孤独、自在而又和平的生活。但当人类达到这样一种境地——“自然状态中各种不利于他们的生存障碍，在阻力上升过了自然状态中每个个人能够用于自保的那些力量。这样一来，这种原始状态就再也不能继续存在下去了，人类如果不改变生活方式就会消灭了”时，为了改变这种状态，人们必须进行理性的选择，集合起来进入一个政治社会圈。在这一社会中，每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个集体。这一集体所形成的公共人格，就是国家。当它是主动时，就称它为主权者。作为公权的立法权、行政权等从属于主权，是主权权威所派生的东西。立法权直接由主权者拥有，但像行政权这样的权力，“必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动。”卢梭则认为这个代理人就是政府，主权者的执行人，以主权者的名义行使委托给他们的权力。
综上分析可见，公权是人们基于生存理性，相互转让自然权利的产物。所不同的是，霍布斯认为应将公权让渡给一个拥有绝对权力的统治者，洛克认为应将其让渡给受到制约的由少数人组成的代议制政府，卢梭则认为公权中的行政权应转让给政府，而立法权则由人民自己行使。
二、私有化：公权异化的魔型
既然公权是人们自身权利互相让渡的结果，因此它的行使必须遵循体现公意的原则。卢梭认为，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”但他又指出，公意却可能屈服于压在他身上的其他意志。因此，公权有被异化的危险。
公权的异化，即私有化。它是指公权的行使者行使公权时用个人意志或团体意志取代公意，把公权当作私人资本去谋求个人利益或团体利益。
在霍布斯的契约理论中，由于掌握公权的君主并没有同他的臣民订约，相对于臣民，他仍处于自然状态之中。因此，当人们让渡公权时，其实也丧失了事实上的主权，只拥有形式主权。君主将主权与公权合而为一，集于一身。臣民因而就不能对其权力的行使进行有效的监督和制约。由此，他可以为所欲为而不受惩罚。正如洛克所说，每一个君主，只要被认为“独揽一切，握有全部立法和执行的权力，那就不存在裁判者；由君主或他的命令所造成的损失或不幸，就无法向公正无私和有权裁判的人提出申诉，通过他的裁判可以期望得到救济和解决。”因为这样的君主，在其他人都受到公民社会下的法律约束时，只有他一个人保留自然状态中的全部自由。当在野心和奢侈的怂恿下，想要保持和扩大权力时，他就会变得肆无忌陣，不去做当初人们授权给他时要他办的事情。虽然霍布斯认为，君主应向制定自然法的上帝负责，为人民求得安全并使其获得生活上的其他满足。但那只是他的一厢情愿。
就洛克设计的立法权至上的代议制政府而言，孟德斯鸠指出，“在一个自由的国家里，每个人都被认为有自由的精神，都应该由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。然而这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”潘恩更是认为，“代议制始终同大自然的秩序和规律并行不悖，并且在各方面与人的理性相适应。”可见，把公权让渡给少数人行使，建立代议制政府是人们必要和必然的理性选择。因而，立法权的所有权与使用权必然发生分离，作为公权，无论是行政权还是立法权只能让渡予少数人去行使。但由此公权却成了一种必要的恶，因为不管是行政权还是立法权，不管它们是由一人还是少数人行使，都必然会违背公意，不可避免地会导致公权的私有化。正如贡斯当所认为的，“任何政治权力不论在抽象意义上如何代表人民，如何体现公意，在实际上，它必然由少数人行使。必然更多地反映少 数人的利益与意志。”而联邦党人更是不无悲观地指出，“权力被置于少数人手里，他们的利益和观点是很容易由手段高明的领导人予以统一的，于是权力就比在一人手中更易陷于滥用，而权力被数人滥用也比为一人所滥用更有危害。”
卢梭自幼生活在小国寡民的日内瓦，古代城邦的直接民主是他对政治社会的向往。他认为，由人民拥有主权并直接行使主权天经地义，因为只有这样才能达到人们最初订立契约、进入政治社会的目的。但正如有论者所指出的，“卢梭式的人民主权的高调从来就没有实现过，反倒是那些打着人民主权的旗号出现的政权经常走到了多数人暴政的极端，或者如纳粹德国。其执政者都以人民主权和广泛的民主为口号，但行新专政之实。”因为人民主权这一概念的积极意义很容易被整体主义和集权主义倾向所淹没。少数统治精英为谋一己之私，在权力欲的极度膨胀之下，往往会打着“人民主权”的旗号，“危险的野心多半为热心于人民权利的漂亮外衣所掩盖”，将党、政、军、立法、司法和行政等大权集于一身，实行残酷的独裁统治。法国大革命时期雅各宾派专政统治也是明证。而在现代社会，卢梭式的人民主权更多的也只是在理论层面陈述而已。虽然许多西方国家，经由人民对政府官员的定期选举，以及参与不同层次的政策制定过程对人民主权进行了广泛的实践，但现代政府对人民主权中多数规则的遵循，有走向多数人暴政的可能。因为“以自身利益为目的的多数的统治同以自身利益为目的的少数享有特权者的统治是一样的，它们都是以不平等和特权为特征的统治。”多数人说了算的体制，实际上是多数人的特权政府，多数人作为自利的理性人经常会凭借自己的地位做出有利于自己而牺牲少数人利益的选择，从而损害作为集团的整体利益。正如托克维尔所说，“当我看到任何一个权威被授以决定一切的权力和能力时，不管人们把这个权威称作人民还是国王，或者称作民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说：这是给暴政播下了种子。”
综上所述，不管将公权让渡于一人还是数人，公权都会发生畸变，私有化的现象都不可避免。在当今世界，虽然由一人行使公权的君主专制国家或打着人民旗号的极权主义国家已渐行渐远，绝大多数国家都建立了人民至上的代议制政府，人们把公权交由政府及其官吏行使，政府和人民之间是一种委托代理的契约关系，普通民众经由自己及其代表对公权的行使进行监督和制约，但是公权私有化现象在世界各国仍是一个不可回避的事实。而且，从公权在一些国家运行的实际情况看，甚至有愈演愈烈之势。
对于公权私有化，人们从不同侧面探寻其原因，但其根源无外乎三个层面。
1 公权的特性。主要表现为它的垄断性、权威性和服从性。这些特点使得公权的行使者可以在一个相对封闭的运行系统中比较容易地将公意转化为个人意志，实现公权的私有化。正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。”英国史学家阿克顿勋爵更是直言不讳地指出：“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”这句话被后人称为阿克顿定律，因为它不仅仅是描述一种已经存在的现象，而是试图揭示一种科学规律。因为历史和现实毫不隐晦地印证了这位理论家的论断。古往今来，不论是在专制政体还是民主政体之下，不论是在发展中国家，还是已经步入后现代化的西方发达国家，公权私有化的现象从未消失过，几乎已成不治之症。公权为民谋利的应然与公权私有化的实然几乎是一个不能解决的悖论。
2 人的本性的自利性。理性选择理论认为，无论何时我们在谈到理性行为时，总是指那种首先追求自私目的的理性行为。这是“自私公理”。布坎南则进一步指出：“个人行为天生要使效用最大化，直到受到他们遇到的抑制为止。”马克思亦直言不讳：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”由此可见，对于作为稀缺资源的公权，一旦为某个人或某些人所掌握，其行使就会存在一种否定自己的异己力量，即腐败。掌握公权的人极易忘记自己是权力的受托人，在行使权力时往往不是以主权者的意志为转移，而是假借公意而谋取私利。贡斯当说得好：“抽象的权力也许可能是高尚的、公正的、无私的，而现世的权力必然是偏私的、压迫性的，或者说是罪恶的。”密尔则认为，“宁愿要一个人的自私的利益而不要他和其他人分享的利益和宁愿要眼前的和直接的利益而不要间接的和长远的利益的倾向”，是权力的占有者固有的特性。而“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性”，则是建立在普遍经验之上的、人们被权力败坏的普遍规律。
3 制度的缺失。主要表现为政府公权过于集中和权力分割不明确。在横向上，公权过于集中于某些人或某些部门，并且部门之间权力互相交叉重叠现象较为严重。从而使得行使公权的某些人或某些部门经常发生越权、侵权的行为。如立法权对司法权的侵犯，行政权对立法权的侵犯等。在纵向上，权力过分集中于中央，中央与地方公权的界限不明确。从而导致中央插手地方事务，没有给地方权力的使用留下自我决断的政治弹性。而且还会出现许多地方官员寻找中央的权力保护伞，大肆滥用职权，横行乡里。在现代结构复杂的社会中，纵向层次上的高度集权，犹如在横向权力上的高度集权同样危险。
三、长效机制：减少公权异化的良方
由以上所述可知，因公权的特性、人的本性的自利性等原因，杜绝公权的异化是不可能的。但找到公权异化的病根，建立减少公权异化的长效机制则是可能的。笔者结合中国实际认为，应从三个层面人手。
(一)达致宪政之下公权的分化与互相制衡
宪政要求无论是中央还是地方权力。无论是立法、行政还是司法权的运作都必须在宪法制约下进行，按法律精神办事。其核心是限制权力的分权制衡原则，使得各公权在相互牵制的权力体系中按照人民权利赋予它的应有职责去运作。
为此，在横向上，应实现中央和地方两个层面对立法、行政和司法权在主要方面的分化并互制，“以致没有一个权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制”。正如孟德斯鸠所说，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”在他看来，当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，公权的拥有者就会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果行政权没有制止立法机关越权行为的权力，立法机关将要变成专制；因为它会把它所能想象到的一切权力都授予自己，而把其余二权毁灭。如果一个人或少数人既是立法机关的负责人，又可以通过自己的直接影响力干预司法，对行政部门也可以指手画脚，则必然形成专权独断。而纵 向上，主要是明确中央和地方权力的分化，赋予中央和地方两个层级应有的公权。因为“一个权力结构不清晰的央地权力结构，从中央权力到地方权力都会陷入一种各自为阵、争夺利益的状态”。
就我国的情况而言，在党政职能明确的前提下，目前首先要做到的是改变权力过于集中于中央以及中央与地方两个层级权力交叉的局面，以便破除地方某些人、某些部门来自中央的权力保护伞以及消除中央和地方由于权力界限不明导致互相越权、侵权的现象，从而保证公权的公用，杜绝公权的私有化。其次，要在中央和地方两个层级合理配置人大、行政部门、司法机构三者的权力，改变过去职能交叉、互相插手对方内部事务导致的侵权、越权现象。通过法律制度确保各政府部门职责分工明确、各司其职，又能配合有序、互相牵制，以使一个部门无法对其他部门行使不当的控制或影响。第三，必须完善人大的监督制度与代议制度。从操作层面看，根据《人大常委会监督法》，切实履行人大监督宪法、法律的实施，监督同级“一府两院”工作的法律职能，并且要将监督工作经常化、民主化、公开化。同时人大的立法权与监督权也应受到监督制约，从法律上赋予司法部门对立法违宪和监督越权的审查和纠正权。而且，随着中国经济的发展，利益的多元化，为防止人大作为代议机构仅代表强势集团的利益，偏离公共利益的实质，应在选举法中规定不同利益群体都有相同人口比例的代表当选，从而使他们的意愿和利益都能得到表达和维护。
(二)还权于民，还权于社会
现代国家的规模困境是导致公权让渡的重要原因。而公权被受托人运用的广度与深度，则决定着公权私有化的范围和程度。因此，理想的模式当然是人民从受托人那里收回公权，由自己亲自行使，这是防范公权私有化的最佳办法。随着经济社会的不断发展，公民社会的逐步壮大，社会自治能力的不断增强，应使更多的人更为有效地参与到社会治理与重大决策中去，从而在代议民主的基础上力争实现更多领域的人民自治。
对于今日之中国来说，应努力做到以下几点。
1 要体现人民立法。“立法权力是属于人民的。而且只能是属于人民的。”让人民参与到立法中去，只有立法程序民主化制定出的法律，才能体现公众的利益。如果法律来自人民之上或人民这个范围以外，“即使法律是最好的，也必然是对公民生活的侵犯”。让人民参与立法，一是要让参与立法的人民代表由人民直接选举产生；二是采用公开征求立法建议、立法听证等方式，让人民直接参与立法。这有利于提高立法工作的透明度，杜绝立法权的滥用，使立法不仅更具科学性，而且更能体现公意。
2 推进直接民选制度建设。在中国目前的村官选举中，虽然出现了一些实质民主与程序民主相背离的现象，但总的迹象是好的，为直接民主的推进开了一个好头。今后应不失时机地将这一直接民选制度向上推进，由村到乡，由乡到县，力争实现各级政府部门一把手的直接民选。因为“由人民投票选出的官吏，……投票棚就会构成判决他们命运的日子。对投票棚的畏惧就会起一种经常的制约作用。”这样，各级官员就会明白，他们手中的权力是人民赋予的，为民谋利是权力运用的唯一宗旨。否则，对于人民委托的公权，“当受托人辜负委托时，委托人既曾给予委托，就必须有权把它收回。”
3 还权于社会。在我国市场经济发展逐渐趋于成熟之际，虽然不提倡管得越少的政府就是最好的政府，但是，能由无形之手的市场操作的事情，政府则不能干预过多。同时，随着民间自治组织的增多和自治能力的不断增强，政府应还权于社会，把民间的各种利益团体本应拥有的权力交回，以更好地发挥民间自治组织的作用。
(三)大力培育公权行使者的公共精神
所谓公共精神，简单地说就是人们在理性考虑利己与利他关系的基础上，积极地去关心和促进公共利益的意识和行为。对于公权行使者来说，作为人民权利的代理人，运用公权必须以公共利益为依归，而不是谋一己之利。为此必须大力培育公权行使者的公共精神。
首先，要树立公权行使者的权力、责任和法律意识。使公权行使者认识到自己手中的权力的唯一来源是人民为了实现自身利益的重要托付，受托人既然接受委托，就是和委托人达成了一项契约，承担了一种责任和义务。这种责任和义务要求他具有强烈的公共责任感、公众服务意识，只能为了公共利益去行使权力，否则就要承担不履行责任和义务的法律后果。因为对于一个只拥有权力而不承担任何责任和义务的人来说，无节制的自私行为就会泛滥，那么等待他的将是法律的严惩。其次，要培育公权行使者对公共利益的关怀。不可否认的是，公权的行使者运用公权并非单纯追求公共利益，他们同时也是为了追求自我利益。关键是如何追求自我利益。公权的行使者是公共利益的代理人，由行使公权获得的利益是代理利益，代理人必须优先保证被代理人利益的实现，才能按照约定得到自己的那一份代理利益。这似乎是一种强制，但也正是托克维尔所说的“恰当理解的自我利益”，即以公共利益为依归的，着重于长远的，利他中的自利。因为“远不是公共福祉建立在个体的幸福之上，反而是公共福祉才能成为个体幸福的源泉”。第三，培育公权行使者的无私的公德信仰。公权行使者运用权力时，应着眼于长远的公共利益，以及对于他人无私的关怀，特别是对他们身后事情的关怀，对子孙后代、国家或人类的关怀。这应成为公权行使者行为的主导动机。
责任编辑：王之刚