新《选举法》的落实有待地方性法规的配套,此番修订虽确有跨进,但亦有不少遗珠之憾
　　
　　
　　《财经》记者 张有义 实习记者 张笑滔
　　
　　新修订后的《选举法》,将进一步加强中国民众的政治民主生活。城乡同票同权、候选人与选民见面、设置秘密写票处等诸多修正在十一届全国人大第三次会议上获得通过,“中国式选举”在跬步多年后,终于迈步前行。
　　
　　回溯《选举法》修订进程,这已是1953年3月中国首部《选举法》实施以来的第五次修正。从8倍悬殊至城乡同权,从直选到县再至完善程序,渐进改革路径映照社会发展。
　　
　　而此番新修订条款的可实施性和可操作性,仍有待配套制度和实际践行加以保障。
　　
　　同时,本次修法亦有不少遗珠之憾,相关未尽事宜包括流动人口选举问题被搁置,选举权的司法救济尚待细化,直选范围有待扩大等。
　　
　　渐进改革
　　
　　在2010年3月8日被提交审议的《选举法修正案(草案)》中,城乡居民已“同票同权”。而57年前,1953年3月1日中国首部《选举法》开始实施时,考照当时农业大国的现实,其中規定农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍,也就是说,农村选民的实际选举权是城市选民的八分之一。
　　
　　此后《选举法》历经了渐进式改革。1979年7月1日实施的《选举法》,对农村与城市每一代表所代表的人口数予以细化:县为4∶1、省为5∶1、全国为8∶1。同时这次立法把直接选举人大代表的范围扩大到了县,并赋予了选民和代表提名代表候选人的权利。
　　
　　之后的1982年和1986年,《选举法》又历经两番修订,在简化选民登记手续和推荐候选人等方面做出改进。
　　
　　随着改革开放的推进,到1995年,中国社会在政治、经济和文化等层面发生了深层次的变革,城乡结构亦发生了巨大变化。
　　
　　公开资料显示,从1953年到1995年,城镇人口占全国人口总数的比例已从13.26%上升为29.04%。
　　
　　故而1995年第三次修订的《选举法》,将农村与城市每一代表所代表的人口数的比例统一修改为4∶1。除此以外,还完善了人大代表的罢免和辞职程序。
　　
　　2004年10月27日,《选举法》第四次修订。该次修订的进步在于强调候选人与选民见面,但其中“可以”的修辞使得这一条款流于形式并引发诟病。
　　
　　五年后的2009年,中国城镇人口已占全国人口总数近一半:46.6%。2007年的中共“十七”大上,中共中央已关注到这样的变化,胡锦涛在报告中建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
　　
　　在此背景下,《选举法》的再次修订被列入议事日程,而其中一个重要的任务是,如何改变农民的代表比例问题。
　　
　　据《财经》记者了解,本届全国人大常委会在提交《选举法修正案(草案)》时,仍有两手准备:将农村与城市每一代表所代表的人口数的比例修改为2∶1或1∶1。
　　
　　此前,山东、江苏和上海等地已经试点推行了1∶1的方案,效果良好。最终被提交到全国人大常委会的是后一种方案。
　　
　　如此准备的原因,在于部分人士担心出现“农民代表大会”的现象。但据中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授核算,本届全国人大代表共2987人,真正有农民身份的代表不过90余人,所占比例微乎其微,如此局面违背立法设计的初衷。
　　
　　“同票同权”的格局被历史性地确立下来。蔡定剑认为,这有利于改善代表构成。全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜则认为,虽然“同票同权”,但农村人大代表不会大增。
　　
　　配套尚缺
　　
　　新《选举法》的落实,有待于各地配套的地方性法规的修订。虽然距离下届全国人大代表的选举还有两年,但北京大学教授王磊告诉《财经》记者,由于历史性原因,各地人大代表选举时间不一,有的地方很快就会召开,这一问题迫在眉睫。
　　
　　从2004年到2010年,六年时间过去,立法修辞中“可以”变成“应当”,针对候选人与选民见面的要求更进一步。
　　
　　据北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心的一项调查,在20多个省市的样本中,60%以上的选民对介绍候选人的办法不满意,35%的选民认为“应当让候选人与选民直接见面并作竞选演说,回答选民提问”,超过75%的选民称“不很了解”或“完全不了解”当选者情况。
　　
　　也就是说,相当部分选票是在“盲投”的情况下产生。新的变化或能改变这一“盲投”现象。
　　
　　不过,蔡定剑和北京大学教授姜明安同时认为,在操作层面上,候选人与选民不应止于见面,还应有候选人自我介绍,阐述政治主张和经济见解,回答选民提问等环节。如果仅是介绍自己的履历,这有悖于制度设计的初衷。
　　
　　本次《选举法》修订中设置“秘密写票处”的规定,较之以前“无记名投票”的规定更具指向性,但仍有待于现实保障。北京大学教授张千帆认为,此前选举实践中,若不予提供隐秘写票场所,将可能致使写票过程遭到监控,秘密选举目的就会落空。
　　
　　因此,选民的自由选择,有待秘密写票的落实。张千帆强调,如何具体落实,比如“搭个棚子”还是采用其他方式,需要配套制度予以明确,否则仍将流于形式。
　　
　　“伪农民”现象迄今未获解决。中共中央党校教授王贵秀告诉《财经》记者,选举实践中应准确划定农民身份。他曾核实两个省份的全国人大代表名单,发现所谓农民代表中,几乎全部是“干部代表”或者“企业家代表”。
　　
　　本届全国人大代表、浙江奉化滕头村党委书记傅企平参加人大会议时认为,要避免其他阶层人士在农村和基层社会获得被选举资格,从而造成对农民代表资格的剥夺。
　　
　　另外,近年来部分地区乡镇人口剧增,《选举法》此前规定的乡镇人大代表最多不超过130人的名额已偏少,此次修订将上限修改为160名。
　　
　　历届选举中,“绿卡代表”问题备受争议。此次修正案中明确,“接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的,应当向选民或者代表通报。”
　　
　　这可视为对相关争议的回应与纠正渠道。蔡定剑认为,原则上“绿卡代表”不应具有被选举权,但因为仍然是中国公民,应保留其选举权。
　　
　　本次修订新增了“选举机构”一章,规定了选举委员会的产生、回避和职责等。
　　
　　此前全国人大代表贿选案偶有发生。2010年3月4日,广东省人大选举联络人事任免工作委员会原副主任杨成勇在广州市中级人民法院受审。杨成勇被指控为“粤北首富”、韶关市宜达燃料开发有限公司董事长朱思宜竞选全国人大代表提供帮助,收受朱思宜贿赂37万元。
　　
　　目前选举程序中,在提名候选人的环节,选民或者代表联名都可以推举候选人,然后由各选区选举委员会“讨论、协商”(间接选举是“酝酿、讨论”),决定最后候选人名单。在这个主观自由度较大的过程中,客观上存在巨大寻租空间。
　　
　　根据庭审信息,朱思宜为当选全国人大代表,曾向不下十人打点关系。在证言中,朱思宜提到,因为杨成勇所任职务能在推荐候选人时向代表们反映情况,这牵扯到他能否当选全国人大代表。如果杨提出反对意见,对他当选将是阻碍。
　　
　　蔡定剑认为,当前人大代表的选举中,贿选有多发趋势。修订强调对破坏选举行为的查处固然重要,但是如果不能清楚界定“贿选”概念,将会在具体操作中造成困难。
　　
　　遗珠之憾
　　
　　针对“流动人口”参与选举问题,全国人大常委会副委员长王兆国在3月8日的修订说明中称,“户籍制度的改革正在推进过程中,现在解决这个问题的条件还不具备。因此,这次《选举法》修改对此可暂不作规定。”
　　
　　这种暂缓得到大部分专家学者的理解。但蔡定剑认为,此次修订对于“非户籍常住人口”的选举权未能体现,是一个遗憾。
　　
　　目前城市外来人口占总人口的比例越来越大,据公开资料,深圳比例约为一半,东莞部分地方占到三分之二,这一人群的选举权已成了一个非常急切的问题。
　　
　　蔡定剑认为,“2004年的修订对非户籍常住公民的选举权走了半步,他们可以回原户籍所在地取得证明后在当地参加选举。但这部分居民包括律师、媒体、IT、私企从业人员等社会新兴阶层中产阶级,他们已离开原籍几年、数十年,回去开证明不可能。这种办法严重缺乏操作性。”
　　
　　选举权的司法救济缺乏细化,亦是本次修法的遗珠。1998年,王春立等16名下岗职工诉北京民族饭店侵犯其选举权,北京两级法院均未受理。该案曾受到普遍关注。
　　
　　中国政法大学教授焦洪昌认为,中国公民选举权救济中存在救济范围窄、程序定位偏、法律责任简、监督力度弱、裁判组织缺、后续手段无等缺陷。他曾建议,法院应设立“选举法庭”受理选举纠纷案件,实现选举权的司法救济。
　　
　　《选举法》在这方面的确有待下一步的改革。张千帆教授认为,如果选举出现不规范行为导致选举结果改变,法院可以要求重新计票,并宣布真正获得多数选票的候选人当选,甚至在无法确定的情况下宣布重新选举。
　　
　　有关扩大直选范围的呼声,在此次修订中亦未获回应。蔡定剑说,目前多地扩大人大代表直举范围的试验,已积累一定的经验,推广的时机和条件均已具备。姜明安教授亦认为,有必要将直选范围扩大到地市一级。
　　
　　而上述遗憾种种,会否在再度修法时体现,仍有待于将来。■