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摘 要：伏季休渔制度是保护渔业资源的一种重要政策手段。结合目前湛江市的渔业资源被过度开发的实际状况，从公共政策学的角度作为研究的切入点，运用公共政策学领域的相关理论，从休渔政策本身、政策合理性、政策具体性、政策稳定性四方面探讨了目前湛江市伏季休渔制度本身存在的缺陷，和以政策执行者、政策工具、政策环境三个方面存在的三个问题作为切入点研究伏季休渔制度执行中要改进的地方。提出设立多元化伏季休渔管理体制、优化现有的伏季休渔政策、健全执法机制，完善执法系统、和完善伏季休渔最新的宣传机制等方面的相关优化对策建议。
关键词：伏季休渔;制度优化;禁渔制度;渔业的可持续发展
中图分类号：F276.44
文献标识码：A
自从20世纪90年代以来，人类获取海洋渔业资源的能力不断提高，现代化的渔业生产借助大型渔船和先进的鱼群探测仪器、捕捞工具等使得捕捞效率极高，造成了渔业资源的过度捕捞。但众所周知，渔业资源不是取之不尽用之不竭的，而是再生性资源。如果我们盲目和过度不节制地捕捞，那么就有可能造成捕捞业萧条和渔业资源衰竭的严峻情况。因此，重视海洋生态保护，不掠夺海洋资源，保护海洋渔业环境和生态多样性，走可持续发展道路越来越成为人们的共识[1]。
据统计，湛江市海岸线长达1 243.7 km2，占广东省总海岸线长度的30.2%，是个渔业大市。渔业乡镇有15个，渔业村约219个，其中以海洋渔业捕捞为主的渔业村197个。渔业人口高达45.13万人，捕捞渔业人口25.26万人。全市海洋捕捞渔船约1.52万艘、功率高达34.13万kW。渔业资源在湛江市社会经济发展扮演重要的角色，保护湛江市渔业资源，促进渔业可持续发展，对于湛江市经济发展和人民安居乐业来说至关重要。同时由于国农业农村部2018年5月1日选择在湛江市组织开展全国海洋伏季休渔执法启动活动，说明对湛江伏季休渔的重视，因此深入研究伏季休渔制度，对于湛江市落实并完善休渔制度和促进渔渔业经济可持续发展起到重要作用。
1 湛江市伏季休渔制度出台背景和实施情况
1.1 湛江市伏季休渔制度的出台背景
伏季休渔制度是在1995年正式实施，在东海和黄海海域最先试行。属于北部湾海域的湛江市实行伏季休渔制度相对其他海域晚4年，1999年才开始实施伏季休渔制度。在没实施伏季休渔制度前的湛江市，随着本地渔民捕鱼技术水平提高和捕捞强度不断加大，超过了渔业资源恢复能力，湛江市海洋渔业资源开始出现衰退的现象，最明显的表现在于经济鱼类的减少。根据广东省海洋捕捞业的调查数据反映，湛江市由1987年渔船单位平均作业时产大约550 kg到1997年时产大约222 kg，十年时间经济鱼类下降了一半以上。经济鱼类的的快速下降导致了海洋渔业效益严重下滑，渔船生产亏损，渔民收入减低，甚至出现渔船停产等严重问题。而這些问题不可避免地转化成影响湛江市渔区社会安定和经济发展的不利因素。为此，相关水产专家、广大渔民群众和基层干部呼吁必须尽快采取有效措施保护渔业资源，做好渔业资源合理利用和养护工作[2]。
而湛江市作为北部湾最重要的沿海渔业城市，在南海区渔政渔港监督管理局和农业部渔业局协同合作下做了充分的调查研究，并且与相关水产专家、广大渔民群众和基层干部不断地交换意见和反复论证之后，征求有关省和相关自治区渔业主管部门的意见，大家普遍认为东海和黄海海域伏实施季休渔制度是当时行之有效的保护渔业资源可持续发展的成功经验，建议也在面临渔业衰退的湛江市推行伏季休渔制度。而且当时国家政府除了积极推行伏季休渔制度，还制定了其他策略，如关注发展远洋捕捞业和海外渔业，推出“零增长”和“负增长”的渔业政策。为了贯彻国家政策，最重要的是保护渔业资源和渔民的长久利益，于是经湛江市政府和渔业相关部门研究决定，湛江市1999年6月1日开始实施伏季休渔制度，至今已有约20年。
1.2 湛江市伏季休渔制度的实施情况
根据整理资料和具体情况本文总体上把湛江近20年的伏季休渔制度执行实施的情况分为四个阶段：
初步实施阶段（1999—2000年）：初步实施阶段为1999年到2000年的每年6月1日零时到七月31日24时，休渔时间持续两个月，由于是初步实施阶段，该阶段对渔业的作业类型限制得比较宽松，禁止其他作业捕鱼，但允许刺网和钓业捕鱼。该阶段主要工作是借鉴其他地方的伏季休渔制度的经验和收集处理实施伏季休渔制度的社会各阶层的反应，建立完善的法律法规和成立相关立法执法部门，同时做好伏季休渔政策的执行有效性评估和宣传工作。这一阶段由于是开始阶段，各种执法行动不严，偷捕行为比较多，政策实施的效果较差。
逐步完善阶段（2001—2008年）：虽然这阶段延续了伏季休渔期是两个月的时间长度没变，但不同的是，随着伏季休渔政策在湛江市实施的工作经验的积累，湛江市各级渔业主管部门与相关职能部门的配合已经做到通力合作，精心组织，周密安排，休渔工作取得明显效果。同时湛江市相关部门为了扭转海洋捕捞业的生产状况，该阶段湛江市还鼓励实施增殖放流和兴建人工鱼礁等因地制宜的活动，虽然在一定程度上湛江市渔业资源状况衰退趋势得到一定的缓解，但还远未能从根本上改善湛江市渔业资源基础。伏季休渔制度对渔业资源的保护主要从休渔时间、休渔作业类型和休渔海域范围三个维度来综合管理才能达到最优，湛江市在海域范围和休渔时间不变的前提下，只能对伏季休渔制度的作业类型来调整，虽然作业类型的调整对渔业资源保护收效甚微，但是也在逐步完善。
全面实施阶段（2009—2016年）：政策的调整变化赶不上科学技术的发展步伐，这一阶段湛江市各种高科技的捕鱼技术出现（鱼群探测器、GPS鱼群定位技术等），导致伏季休渔制度没能逆转渔业资源衰退状况，甚至出现过度捕捞趋势加重的情况，保护海洋渔业资源可持续发展迫在眉睫，因此，湛江市开始了全面实施伏季休渔阶段，不只在休渔作业类型的维度上加强调整，同时还在休渔时间的维度上也做出了调整。休渔作业类型加强调整表现为，禁止所有生产渔船作业和其他作业，拖网和灯光围网也在禁止之内，相比之前允许刺网、笼捕和钓业，这阶段在休渔作业类型的执行力度上已经明显增加;在休渔时间上也有所变化，根据湛江市鱼类产卵实际情况，结合国家政策，为确保休渔效果，有针对性地提前休渔时间，提前了半个月，从每年的5月16日12时就开始全面禁海休渔，直到当年8月1日12时，休渔时间持续2个半月之久。比前两阶段休渔时间延长了半个月。因此这一阶段不管是在时间长度，禁止作业类型的具体性等方面都做到了更加全面。 史上最严阶段（2017—2018年）：这阶段，由于全球气候变暖，各种生物的生活规律都发生了变化，湛江市的的主要鱼类产卵期也提前，但是不属于休渔期，渔民保护渔业资源意识不强，大肆围补幼鱼，幼鱼还没得到足够时间生长，个头和重量都偏小，因此经济渔业产量严重下滑。有鉴于此，农业部决定调整思路，2017年年初农业部对湛江市海洋伏季休渔制度做出重新调整和规定，不但延长了休渔时间、还扩大了休渔范围。在前阶段休渔时间2个半月的基础上延长至3个半月，也就是从每年的5月1日12时一直到8月16日12时，这三个半月的时间里禁止捕鱼[3]。同时休渔的作业类型执法力度也空前严格，除钓具外，禁止一切作业类型，甚至配套服务的捕捞辅助渔船也只能停留在港口，同步休渔。中国农业农村部2018年5月在湛江举行全国伏季休渔执法启动活动，农业农村部相关领导要求湛江市政府要突出执法合作，促进渔政部门与生态环境、市场监管、海警、交通等部门之间相互合作，同时保持积极密切联系，做到联合执法，强化港口码头和船籍确实落实到位，对定置网严格清理，保证伏季休渔真正做到有效果，将伏季休渔执法活动和力度调整至最强。这一阶段可以称为湛江“史上最严”休渔阶段。
根据表1可知，湛江市从1999年开始实施伏季休渔制度到目前的2018年刚好20年整，而伏季休渔制度的执行实施情况是根据渔业资源保护效果和执行过程遇到的问题而不断改变的。从表中的变化不难发现，湛江市伏季休渔政策由于各种原因导致休渔效果不佳，因此休渔政策越来越严格。
2 湛江市伏季休渔制度政策实施存在的问题
2.1 湛江市休渔制度政策制定存在的问题
2.1.1 休渔制度本身存在的问题 湛江市渔业管理部门一般都是执行国家制定的伏季休渔政策，而国家制定的伏季休渔政策作为命令和控制型政策，本身就存在该类政策固有的不足和缺陷而达不到全面发挥伏季休渔政策保护渔业资源的效果[4]。主要体现在命令和控制型政策呈现出一种主动和被动的对立关系，伏季休渔政策的实施方——政府占据主动地位，是强制性执行和克服各种阻力实施下去，而渔民却是弱势群体，始终处于被动接受政府命令的处境。因此伏季休渔政策在触动到渔民乃至渔业行业各个环节的切身利益的情况之下，不但没有唤醒渔民和相关渔业从业人员主动参与到该政策中去保护渔业资源，反而引起严重抵触伏季休渔政策的反作用，以致于在政策实施的这些年，湛江市每年都会有各种各样的偷捕违法行为，不断给执法人员增加难度。渔业资源具有很强的流动性，导致渔民潜意识里认为属于公共资源，而且湛江市属于北部湾，和很多国家相邻，我国单方面强制实施伏季休渔制度，而其他国家不实施，在渔民的眼中就是养肥的鱼儿流到别人家中去了，严重地与渔民的利益目标不相符，渔民会试图躲过政府的管制外出捕鱼，湛江市在执行伏季休渔政策时没有解决好这些问题，虽然休渔制度执行这么多年且不断改进，但收效甚微。以致当地居民认为伏季休渔制度“治标不治本”[5]。
2.1.2 休渔政策缺乏合理性 政策具备合理性有如下要求：一是符合客观规律;二是合法化;三是与社会文化保持一致;四要符合广大人民群众根本利益，才能取得社会公众对该政策的认同。湛江市政府本着因地制宜和为广大人民利益着想的原则，多次向省政府提出以下政策建议：（1）将南海伏休时间提前到3月15日。湛江市属于热带亚热带气候，鱼、虾产卵、繁殖时间较早，鱼、虾洄游集中产卵繁殖时间在每年3-4月。同时建议缩短休渔时间，由现在的3个半月调整为3个月。3个半月休渔期时间长，数量庞大、长期集中停泊的休渔渔船经雨淋曝晒，渔船防风、消防安全监管压力大。同时，渔民全年可正常出海生产的时间其实不多，休渔时间过长对渔民生产生活影响甚大。（2）12米以下小型刺网作业渔船是生计渔船，对渔业资源破坏程度低，关系到渔民的“精准扶贫”和渔区社会稳定，建议列为免休对象。但是这种合理的建议并没有得到采纳。相反，上级政府一刀切的伏季休渔政策缺乏因地制宜的合理性，不但增加了湛江市政府政策的执行成本和阻力，同时不符合客观规律和人民群众的利益，不但无法取得渔民的认同感和支持，而且无法有效地调节、组织、管理和控制渔民的生产作业活动和提高休渔制度政策执行的效率[6]。
2.1.3 休渔政策缺乏具体性 政策方案和目标应具体明确，政策的行动步骤和工具要有明文明确规定，而且尽可能地细化子政策，这样明确具体性的政策才能确保行政人员在执行时不会因含糊不清、模棱两可的政策界定而导致政策无法顺利推行。
由于历史原因，湛江市沿海地区一直存在着一定数量的“三无”捕捞船舶。这些利用“三无”船舶捕鱼的渔民均较贫困，他们世代以渔为生，离开渔业生存成为较大问题，对这些“三无”船舶处置一直存在不同看法。长期以来对“三无”船舶从事海洋捕捞作业管理缺乏有效管理措施，特別是休渔期，这些“三无”船舶出海捕捞，查扣后处置难度非常大。如果作销毁处理，不利于社会稳定;如果只作罚款处理，船舶放行后可能又会出海捕捞;如果长期扣押，看管十分困难，看管成本十分巨大。湛江市政府曾建议上级部门给出明确的处理意见，而上级政府一直没给具体的执行方案。而这种缺乏具体性的政策造成湛江市相关渔业部门执行困难和推行进度缓慢。
还有，湛江市海域广阔，因此鱼类种群繁多，鱼类的产卵时间虽然集中在夏天，但依然存在着产卵时间的差异，但湛江市执行的我国伏季休渔制度政策没有细化明确规定在休渔期间对哪种产卵鱼类进行重点保护，没有制定出相关的品种保护细则，只是做出一个大概的规定，正是这种不具体、界限含糊不清的政策造成了湛江市在制定统一休渔时间时和某些产卵习性种群不在休渔期间的鱼类种群不相符，而达不到休渔政策所要达到保护渔业资源的效果，也难以对所有种群的鱼类形成有效保护[7]。
2.1.4 休渔政策缺乏稳定性 政策的稳定性要求一旦政策制定出来，便不可轻易变动。朝令夕改、变化频繁的政策即使符合要求，也会让公众难以适从，使政策的威信严重打折扣，执行起来必然困难重重。 根据农业部休渔制度有关规定，湛江市自1999年实施伏季休渔以来，伏季的休渔时间不管是日期还是长度都不间断地在发生变化，从最初的两个月到两个半月再到三个半月。休渔期的作业类型也是不断地变化，从最初允许刺网，到禁止刺网，到禁止所有类型，再到连配套服务的捕捞渔船都禁止。基于以上的变化不难看出，伏季休渔政策缺乏一定的稳定性，随着时间的推移休渔的时间越来越长，休渔作业的强度也是越来越大[8]。虽然说政策的变化有它的必要性和适时性，但变化频繁会使以捕鱼为生的渔民需要不断地重新适应和接受。特别是延长伏季休渔时间，这实际上是减少了渔民出海捕鱼的收入，触碰到他们的既得利益。因此渔民们对这种缺乏稳定性的政策表现出相当大的不满，这无形中给政策的执行增加了阻力和难度，伏季休渔的效果也因此受到直接的影响。
2.2 休渔政策执行存在的问题
2.2.1 休渔政策执行者问题 执行者是政策执行的主体和核心要素，一个行动高效、坚强有力的执行者是政策高效执行的重要依靠，执行者的素质、利益取向、认知水平、价值观、执行心态及能力等的发挥往往决定了政策执行的效果。但是湛江市局部地区的相关部门却表现出相反的作风，据湛江日报2018年7月4日报道称，雷州市海洋与渔业局党组书记、局长蔡某涛，在担任该局的负责人时，因长期不履行管党治党责任，在其位不谋其职，工作严重渎职，导致领导班子政治生态恶化，基层党组织和基层工作纪律软弱涣散，于2018年7月2日被雷州市委免职。据当地群众介绍，蔡某涛任职期间，群众强烈反应和上访的“渔霸”“包海”及“保护伞”问题不但没有尽力解决，还睁一只眼闭一只眼纵容亲信违规执法、以罚代管、“吃拿卡要”、随心所欲习以为常，甚至出现下级渔政执法中队扣押上级渔政执法大队船只长达半月之久的乌龙事件，并被纪检监察机关立案审查。蔡某涛虽然级别不高，但官方通报中的问题描述详细且“罕见”[9]。树如果从根开始烂，人从思想开始腐败的话，那么再好的政策也是执行不下去的，蔡某涛作为一局之长，一个地方伏季休渔政策的核心执行者，其表现出来的素质、价值观、认知水平、利益取向、政策执行心态等都是腐败的官僚作风行为，导致整个领导班子都出了问题，而这种问题在湛江市其他地方也时有发生，因此湛江市伏季休渔政策执行效果不尽人意。
2.2.2 休渔政策工具问题 公共政策的成功执行需要借助某种执行工具作为手段去实施，执行工具选择是否正确、运用是否恰当和是否充足，关系到政策目标能否顺利实现。适时、正确地使用政策执行工具能够提升政策执行力。但同时，如果不恰当地使用政策执行工具或者缺乏政策执行的工具，就会从不同的方面影响政策目标的实现。
湛江是渔业大市，地处雷州半岛，三面环海，海岸线弯曲和狭长。因此休渔政策不管在宣传还是在管理上都面临巨大的压力，在渔民素质不高的情况下，实施实时监控尤为重要，可是从表2休渔政策执行工具渔政船情况来看，2003到2014年之间渔政船在16到28艘之间，每个乡镇平均不到2艘，一艘渔政船要管理七八个渔业村，不难看出政策工具渔政船配备率极其低下，不利休渔政策实施。而且休渔期间，湛江市政府为了有效遏制非法捕捞行为，渔业管理部门会加大海上巡查力度，渔政船除白天巡查外，还要强化夜间巡查，在这么高强度的使用下，渔政船要定期安排装备维护保养，所以在政策执行工具渔政船配备率这么低的情况下，一旦渔政船发生故障，伏季休渔政策就会出现三天打鱼两天晒网的结果，严重影响休渔政策的政策宣传、管理、目标等效果实现。
2.2.3 休渔政策环境问题 公共政策执行总是处于一定的自然环境和社会环境当中，并受到当地自然环境和社会环境的制约，影响着政策目标的实现和政策执行的整个过程。在自然环境方面，良好的自然条件、适宜的气候、便利的交通，这些都会大大减少政策执行的费用，降低执行成本，提高政策执行效率[10]。
湛江市伏季休渔政策的实行环境则刚刚相反，据我们对雷州海洋与渔业局副局长的访问，每年在伏季休渔期间都会发生一些冲突事件，第一，行政执法人员与渔民冲突。湛江市很多村镇都有自己的本地方言，“闽南语”居多。当地渔民的文化水平又不高。但目前很多执法人员不懂当地语言，在执法的过程当中，可能由于语言误会引起冲突，或者在宣传政策的时候形成误解，导致渔民对休渔政策的理解存在严重偏差，这种语言不通环境下伏季休渔制的政策执行阻碍重重。第二，当地的执法人员工资待遇普遍偏低，执法的积极性比较低，对于政策执行没有做到尽心尽责，恪守公职。第三，湛江位于北回归线以南，属于热带季风气候，气温年均23.2 ℃，7月最高，月平均为28.9 ℃，最高曾达38.1 ℃。特别是伏季休渔这段时间正属气温高温期，执法人员在外面作业容易中暑，真正在海上执法时间并没达到标准。第四，交通极为不便，湛江市沿海农村比较偏僻，执法人员在执法作业的过程当中从工作单位到执法地点路程较远和时间花费较多，正常工作时间的实际工作量不能按时完成。基于以上恶劣的政策执行环境，伏季休渔制度在湛江市的执行一直处于不理想滞后状态。
3 湛江伏季休渔制度的优化对策建议
3.1 设立多元化伏季休渔管理制度
（1） 转变管理部門的管理模式。海洋渔业资源的有效保护离不开相关部门的管理。由于海洋渔业资源管理涉及到海洋、环境、资源、渔业等多个部门。湛江市目前“单一部门”海洋与渔业局的管理模式在解决渔业资源过度捕捞的问题上存在严重缺位的现象，因此，湛江市政府应根据管理的需要，结合农业部门、资源和生态管理部门等和渔业管理相关部门单位的具体情况，在伏季休渔期间与海洋与渔业局建立合作，向“多部门综合管理”转变。形成全方位的管理模式，在伏季休渔期间把休渔政策落实到位[11]。（2）由现在“单一化”管理层级向“多元化”转变。湛江海域宽广，渔业县、渔业镇和渔业村分布比较散，他们却能在伏季休渔期间共享湛江所有的海域，共享海洋渔业资源。但湛江伏季休渔在海域管理上，不同渔业县、镇、村的管理不同，因此可能同层级管理部门冲突，所以建议结合各自海域特征建立下一级海洋渔业机构参与到伏季休渔管理中来，形成多层“多元化”管理。（3）最后从海洋渔业资源管理主体上看，湛江政府在渔业休渔管理中要起到主导作用，除了政府机构外，渔业经营体系中的渔企、渔业协会、甚至是渔民都应该参与到伏季休渔管理保护中来，逐步形成以政府为主导，渔业资源利益相关者为辅的管理模式，这样既可以弥补伏季休渔期间政府管理中的不足，对政府形成监督，保证政府工作效率，又可以节约政府成本[12]。 3.2 优化现有的伏季休渔制度
（1）优化休渔制度首先不断地完善在伏季休渔期间的生产补贴制度，由于休渔期间渔民面临失业停业状况，因此政府做好休渔补贴对社会安定非常重要，补贴的对象重点向减船转产和生计捕捞渔船倾斜，全面评估休渔期间渔民生活费用支出，通过政策帮扶补贴方式促进失业停业渔民及时转岗和短时间再就业。对于伏季休渔减船转产要在评估渔业资源可承载能力的情况下做到科学有序地减船，建立减船转业配套政策，确保休渔期转产后有稳定收入作为保障，保障社会稳定。（2）一是细化休渔政策细则，对湛江市各休渔海域要全面、科学、系统地进行休渔期渔业种类基础调查，有针对性地对不同鱼类生长周期和产卵时间调查建档，以备适当调整该海域休渔时间;二是休渔期间加强捕捞渔具的监管力度，禁止买卖渔网渔具等行为，同时休渔结束后，应该对渔网的网目尺寸纳入相关最小管理规定，避免休渔结束后捕捞幼鱼、小鱼，达到保护渔业资源可持续发展效果[13]。
3.3 健全执法机制，完善执法系统
（1）强化执法责任追究机制，湛江市应明确规定执行主体对执行过程及结果应当承担的责任，伏季休渔执法人员在执法过程中如果出现重大偷捕漏捕行为，执法人员应负相应的责任。（2）完善执法监督机制，发挥领导和群众的同时监督作用，在执法过程中保证监督的客观性和公正性，促进执法效率提高。（3）各级海警队伍应切实加大海上执法力度，明确重点，统筹兼顾，确保休渔执法监管不留死角，还要发挥海警执法队伍优势，尽量内外配合、协调工作，保持执法伏季休渔从开始到结束的高压态势，同时加大涉渔刑事执法力度，严惩涉渔违法犯罪，做到切实净化伏休秩序。（4）肃清不具备执法人员资格的非编人员，提高湛江市伏季执法透明度和执法公正效率度，杜绝腐败发生。
3.4 完善伏季休渔最新的宣传机制
湛江市各级主管部门还应该及时更新伏季休渔政策的宣传机制，除了保持传统的设立宣传栏、张贴标语、悬挂横幅、流动车宣传、派发宣传册子和电视、报刊、无线广播宣传，还应当与时俱进，借助新的传播媒体介质如QQ、微博、微信公众号、抖音等使用频率高、下载率高和传播率高的软件加强宣传。使宣传的力度渗透到各个阶段、各个阶层的群体，特别是在湛江市的重要港口、渔村等渔区营造一种浓厚的休渔范围，使广大渔民群众对休渔制度的执行，从被迫、被动的“要我休”，变为自觉、主动的“我要休”。
参考文献：
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关键词：伏季休渔;制度优化;禁渔制度;渔业的可持续发展
中图分类号：F276.44
文献标识码：A
自从20世纪90年代以来，人类获取海洋渔业资源的能力不断提高，现代化的渔业生产借助大型渔船和先进的鱼群探测仪器、捕捞工具等使得捕捞效率极高，造成了渔业资源的过度捕捞。但众所周知，渔业资源不是取之不尽用之不竭的，而是再生性资源。如果我们盲目和过度不节制地捕捞，那么就有可能造成捕捞业萧条和渔业资源衰竭的严峻情况。因此，重视海洋生态保护，不掠夺海洋资源，保护海洋渔业环境和生态多样性，走可持续发展道路越来越成为人们的共识[1]。
据统计，湛江市海岸线长达1 243.7 km2，占广东省总海岸线长度的30.2%，是个渔业大市。渔业乡镇有15个，渔业村约219个，其中以海洋渔业捕捞为主的渔业村197个。渔业人口高达45.13万人，捕捞渔业人口25.26万人。全市海洋捕捞渔船约1.52万艘、功率高达34.13万kW。渔业资源在湛江市社会经济发展扮演重要的角色，保护湛江市渔业资源，促进渔业可持续发展，对于湛江市经济发展和人民安居乐业来说至关重要。同时由于国农业农村部2018年5月1日选择在湛江市组织开展全国海洋伏季休渔执法启动活动，说明对湛江伏季休渔的重视，因此深入研究伏季休渔制度，对于湛江市落实并完善休渔制度和促进渔渔业经济可持续发展起到重要作用。
1 湛江市伏季休渔制度出台背景和实施情况
1.1 湛江市伏季休渔制度的出台背景
伏季休渔制度是在1995年正式实施，在东海和黄海海域最先试行。属于北部湾海域的湛江市实行伏季休渔制度相对其他海域晚4年，1999年才开始实施伏季休渔制度。在没实施伏季休渔制度前的湛江市，随着本地渔民捕鱼技术水平提高和捕捞强度不断加大，超过了渔业资源恢复能力，湛江市海洋渔业资源开始出现衰退的现象，最明显的表现在于经济鱼类的减少。根据广东省海洋捕捞业的调查数据反映，湛江市由1987年渔船单位平均作业时产大约550 kg到1997年时产大约222 kg，十年时间经济鱼类下降了一半以上。经济鱼类的的快速下降导致了海洋渔业效益严重下滑，渔船生产亏损，渔民收入减低，甚至出现渔船停产等严重问题。而這些问题不可避免地转化成影响湛江市渔区社会安定和经济发展的不利因素。为此，相关水产专家、广大渔民群众和基层干部呼吁必须尽快采取有效措施保护渔业资源，做好渔业资源合理利用和养护工作[2]。
而湛江市作为北部湾最重要的沿海渔业城市，在南海区渔政渔港监督管理局和农业部渔业局协同合作下做了充分的调查研究，并且与相关水产专家、广大渔民群众和基层干部不断地交换意见和反复论证之后，征求有关省和相关自治区渔业主管部门的意见，大家普遍认为东海和黄海海域伏实施季休渔制度是当时行之有效的保护渔业资源可持续发展的成功经验，建议也在面临渔业衰退的湛江市推行伏季休渔制度。而且当时国家政府除了积极推行伏季休渔制度，还制定了其他策略，如关注发展远洋捕捞业和海外渔业，推出“零增长”和“负增长”的渔业政策。为了贯彻国家政策，最重要的是保护渔业资源和渔民的长久利益，于是经湛江市政府和渔业相关部门研究决定，湛江市1999年6月1日开始实施伏季休渔制度，至今已有约20年。
1.2 湛江市伏季休渔制度的实施情况
根据整理资料和具体情况本文总体上把湛江近20年的伏季休渔制度执行实施的情况分为四个阶段：
初步实施阶段（1999—2000年）：初步实施阶段为1999年到2000年的每年6月1日零时到七月31日24时，休渔时间持续两个月，由于是初步实施阶段，该阶段对渔业的作业类型限制得比较宽松，禁止其他作业捕鱼，但允许刺网和钓业捕鱼。该阶段主要工作是借鉴其他地方的伏季休渔制度的经验和收集处理实施伏季休渔制度的社会各阶层的反应，建立完善的法律法规和成立相关立法执法部门，同时做好伏季休渔政策的执行有效性评估和宣传工作。这一阶段由于是开始阶段，各种执法行动不严，偷捕行为比较多，政策实施的效果较差。
逐步完善阶段（2001—2008年）：虽然这阶段延续了伏季休渔期是两个月的时间长度没变，但不同的是，随着伏季休渔政策在湛江市实施的工作经验的积累，湛江市各级渔业主管部门与相关职能部门的配合已经做到通力合作，精心组织，周密安排，休渔工作取得明显效果。同时湛江市相关部门为了扭转海洋捕捞业的生产状况，该阶段湛江市还鼓励实施增殖放流和兴建人工鱼礁等因地制宜的活动，虽然在一定程度上湛江市渔业资源状况衰退趋势得到一定的缓解，但还远未能从根本上改善湛江市渔业资源基础。伏季休渔制度对渔业资源的保护主要从休渔时间、休渔作业类型和休渔海域范围三个维度来综合管理才能达到最优，湛江市在海域范围和休渔时间不变的前提下，只能对伏季休渔制度的作业类型来调整，虽然作业类型的调整对渔业资源保护收效甚微，但是也在逐步完善。
全面实施阶段（2009—2016年）：政策的调整变化赶不上科学技术的发展步伐，这一阶段湛江市各种高科技的捕鱼技术出现（鱼群探测器、GPS鱼群定位技术等），导致伏季休渔制度没能逆转渔业资源衰退状况，甚至出现过度捕捞趋势加重的情况，保护海洋渔业资源可持续发展迫在眉睫，因此，湛江市开始了全面实施伏季休渔阶段，不只在休渔作业类型的维度上加强调整，同时还在休渔时间的维度上也做出了调整。休渔作业类型加强调整表现为，禁止所有生产渔船作业和其他作业，拖网和灯光围网也在禁止之内，相比之前允许刺网、笼捕和钓业，这阶段在休渔作业类型的执行力度上已经明显增加;在休渔时间上也有所变化，根据湛江市鱼类产卵实际情况，结合国家政策，为确保休渔效果，有针对性地提前休渔时间，提前了半个月，从每年的5月16日12时就开始全面禁海休渔，直到当年8月1日12时，休渔时间持续2个半月之久。比前两阶段休渔时间延长了半个月。因此这一阶段不管是在时间长度，禁止作业类型的具体性等方面都做到了更加全面。 史上最严阶段（2017—2018年）：这阶段，由于全球气候变暖，各种生物的生活规律都发生了变化，湛江市的的主要鱼类产卵期也提前，但是不属于休渔期，渔民保护渔业资源意识不强，大肆围补幼鱼，幼鱼还没得到足够时间生长，个头和重量都偏小，因此经济渔业产量严重下滑。有鉴于此，农业部决定调整思路，2017年年初农业部对湛江市海洋伏季休渔制度做出重新调整和规定，不但延长了休渔时间、还扩大了休渔范围。在前阶段休渔时间2个半月的基础上延长至3个半月，也就是从每年的5月1日12时一直到8月16日12时，这三个半月的时间里禁止捕鱼[3]。同时休渔的作业类型执法力度也空前严格，除钓具外，禁止一切作业类型，甚至配套服务的捕捞辅助渔船也只能停留在港口，同步休渔。中国农业农村部2018年5月在湛江举行全国伏季休渔执法启动活动，农业农村部相关领导要求湛江市政府要突出执法合作，促进渔政部门与生态环境、市场监管、海警、交通等部门之间相互合作，同时保持积极密切联系，做到联合执法，强化港口码头和船籍确实落实到位，对定置网严格清理，保证伏季休渔真正做到有效果，将伏季休渔执法活动和力度调整至最强。这一阶段可以称为湛江“史上最严”休渔阶段。
根据表1可知，湛江市从1999年开始实施伏季休渔制度到目前的2018年刚好20年整，而伏季休渔制度的执行实施情况是根据渔业资源保护效果和执行过程遇到的问题而不断改变的。从表中的变化不难发现，湛江市伏季休渔政策由于各种原因导致休渔效果不佳，因此休渔政策越来越严格。
2 湛江市伏季休渔制度政策实施存在的问题
2.1 湛江市休渔制度政策制定存在的问题
2.1.1 休渔制度本身存在的问题 湛江市渔业管理部门一般都是执行国家制定的伏季休渔政策，而国家制定的伏季休渔政策作为命令和控制型政策，本身就存在该类政策固有的不足和缺陷而达不到全面发挥伏季休渔政策保护渔业资源的效果[4]。主要体现在命令和控制型政策呈现出一种主动和被动的对立关系，伏季休渔政策的实施方——政府占据主动地位，是强制性执行和克服各种阻力实施下去，而渔民却是弱势群体，始终处于被动接受政府命令的处境。因此伏季休渔政策在触动到渔民乃至渔业行业各个环节的切身利益的情况之下，不但没有唤醒渔民和相关渔业从业人员主动参与到该政策中去保护渔业资源，反而引起严重抵触伏季休渔政策的反作用，以致于在政策实施的这些年，湛江市每年都会有各种各样的偷捕违法行为，不断给执法人员增加难度。渔业资源具有很强的流动性，导致渔民潜意识里认为属于公共资源，而且湛江市属于北部湾，和很多国家相邻，我国单方面强制实施伏季休渔制度，而其他国家不实施，在渔民的眼中就是养肥的鱼儿流到别人家中去了，严重地与渔民的利益目标不相符，渔民会试图躲过政府的管制外出捕鱼，湛江市在执行伏季休渔政策时没有解决好这些问题，虽然休渔制度执行这么多年且不断改进，但收效甚微。以致当地居民认为伏季休渔制度“治标不治本”[5]。
2.1.2 休渔政策缺乏合理性 政策具备合理性有如下要求：一是符合客观规律;二是合法化;三是与社会文化保持一致;四要符合广大人民群众根本利益，才能取得社会公众对该政策的认同。湛江市政府本着因地制宜和为广大人民利益着想的原则，多次向省政府提出以下政策建议：（1）将南海伏休时间提前到3月15日。湛江市属于热带亚热带气候，鱼、虾产卵、繁殖时间较早，鱼、虾洄游集中产卵繁殖时间在每年3-4月。同时建议缩短休渔时间，由现在的3个半月调整为3个月。3个半月休渔期时间长，数量庞大、长期集中停泊的休渔渔船经雨淋曝晒，渔船防风、消防安全监管压力大。同时，渔民全年可正常出海生产的时间其实不多，休渔时间过长对渔民生产生活影响甚大。（2）12米以下小型刺网作业渔船是生计渔船，对渔业资源破坏程度低，关系到渔民的“精准扶贫”和渔区社会稳定，建议列为免休对象。但是这种合理的建议并没有得到采纳。相反，上级政府一刀切的伏季休渔政策缺乏因地制宜的合理性，不但增加了湛江市政府政策的执行成本和阻力，同时不符合客观规律和人民群众的利益，不但无法取得渔民的认同感和支持，而且无法有效地调节、组织、管理和控制渔民的生产作业活动和提高休渔制度政策执行的效率[6]。
2.1.3 休渔政策缺乏具体性 政策方案和目标应具体明确，政策的行动步骤和工具要有明文明确规定，而且尽可能地细化子政策，这样明确具体性的政策才能确保行政人员在执行时不会因含糊不清、模棱两可的政策界定而导致政策无法顺利推行。
由于历史原因，湛江市沿海地区一直存在着一定数量的“三无”捕捞船舶。这些利用“三无”船舶捕鱼的渔民均较贫困，他们世代以渔为生，离开渔业生存成为较大问题，对这些“三无”船舶处置一直存在不同看法。长期以来对“三无”船舶从事海洋捕捞作业管理缺乏有效管理措施，特別是休渔期，这些“三无”船舶出海捕捞，查扣后处置难度非常大。如果作销毁处理，不利于社会稳定;如果只作罚款处理，船舶放行后可能又会出海捕捞;如果长期扣押，看管十分困难，看管成本十分巨大。湛江市政府曾建议上级部门给出明确的处理意见，而上级政府一直没给具体的执行方案。而这种缺乏具体性的政策造成湛江市相关渔业部门执行困难和推行进度缓慢。
还有，湛江市海域广阔，因此鱼类种群繁多，鱼类的产卵时间虽然集中在夏天，但依然存在着产卵时间的差异，但湛江市执行的我国伏季休渔制度政策没有细化明确规定在休渔期间对哪种产卵鱼类进行重点保护，没有制定出相关的品种保护细则，只是做出一个大概的规定，正是这种不具体、界限含糊不清的政策造成了湛江市在制定统一休渔时间时和某些产卵习性种群不在休渔期间的鱼类种群不相符，而达不到休渔政策所要达到保护渔业资源的效果，也难以对所有种群的鱼类形成有效保护[7]。
2.1.4 休渔政策缺乏稳定性 政策的稳定性要求一旦政策制定出来，便不可轻易变动。朝令夕改、变化频繁的政策即使符合要求，也会让公众难以适从，使政策的威信严重打折扣，执行起来必然困难重重。 根据农业部休渔制度有关规定，湛江市自1999年实施伏季休渔以来，伏季的休渔时间不管是日期还是长度都不间断地在发生变化，从最初的两个月到两个半月再到三个半月。休渔期的作业类型也是不断地变化，从最初允许刺网，到禁止刺网，到禁止所有类型，再到连配套服务的捕捞渔船都禁止。基于以上的变化不难看出，伏季休渔政策缺乏一定的稳定性，随着时间的推移休渔的时间越来越长，休渔作业的强度也是越来越大[8]。虽然说政策的变化有它的必要性和适时性，但变化频繁会使以捕鱼为生的渔民需要不断地重新适应和接受。特别是延长伏季休渔时间，这实际上是减少了渔民出海捕鱼的收入，触碰到他们的既得利益。因此渔民们对这种缺乏稳定性的政策表现出相当大的不满，这无形中给政策的执行增加了阻力和难度，伏季休渔的效果也因此受到直接的影响。
2.2 休渔政策执行存在的问题
2.2.1 休渔政策执行者问题 执行者是政策执行的主体和核心要素，一个行动高效、坚强有力的执行者是政策高效执行的重要依靠，执行者的素质、利益取向、认知水平、价值观、执行心态及能力等的发挥往往决定了政策执行的效果。但是湛江市局部地区的相关部门却表现出相反的作风，据湛江日报2018年7月4日报道称，雷州市海洋与渔业局党组书记、局长蔡某涛，在担任该局的负责人时，因长期不履行管党治党责任，在其位不谋其职，工作严重渎职，导致领导班子政治生态恶化，基层党组织和基层工作纪律软弱涣散，于2018年7月2日被雷州市委免职。据当地群众介绍，蔡某涛任职期间，群众强烈反应和上访的“渔霸”“包海”及“保护伞”问题不但没有尽力解决，还睁一只眼闭一只眼纵容亲信违规执法、以罚代管、“吃拿卡要”、随心所欲习以为常，甚至出现下级渔政执法中队扣押上级渔政执法大队船只长达半月之久的乌龙事件，并被纪检监察机关立案审查。蔡某涛虽然级别不高，但官方通报中的问题描述详细且“罕见”[9]。树如果从根开始烂，人从思想开始腐败的话，那么再好的政策也是执行不下去的，蔡某涛作为一局之长，一个地方伏季休渔政策的核心执行者，其表现出来的素质、价值观、认知水平、利益取向、政策执行心态等都是腐败的官僚作风行为，导致整个领导班子都出了问题，而这种问题在湛江市其他地方也时有发生，因此湛江市伏季休渔政策执行效果不尽人意。
2.2.2 休渔政策工具问题 公共政策的成功执行需要借助某种执行工具作为手段去实施，执行工具选择是否正确、运用是否恰当和是否充足，关系到政策目标能否顺利实现。适时、正确地使用政策执行工具能够提升政策执行力。但同时，如果不恰当地使用政策执行工具或者缺乏政策执行的工具，就会从不同的方面影响政策目标的实现。
湛江是渔业大市，地处雷州半岛，三面环海，海岸线弯曲和狭长。因此休渔政策不管在宣传还是在管理上都面临巨大的压力，在渔民素质不高的情况下，实施实时监控尤为重要，可是从表2休渔政策执行工具渔政船情况来看，2003到2014年之间渔政船在16到28艘之间，每个乡镇平均不到2艘，一艘渔政船要管理七八个渔业村，不难看出政策工具渔政船配备率极其低下，不利休渔政策实施。而且休渔期间，湛江市政府为了有效遏制非法捕捞行为，渔业管理部门会加大海上巡查力度，渔政船除白天巡查外，还要强化夜间巡查，在这么高强度的使用下，渔政船要定期安排装备维护保养，所以在政策执行工具渔政船配备率这么低的情况下，一旦渔政船发生故障，伏季休渔政策就会出现三天打鱼两天晒网的结果，严重影响休渔政策的政策宣传、管理、目标等效果实现。
2.2.3 休渔政策环境问题 公共政策执行总是处于一定的自然环境和社会环境当中，并受到当地自然环境和社会环境的制约，影响着政策目标的实现和政策执行的整个过程。在自然环境方面，良好的自然条件、适宜的气候、便利的交通，这些都会大大减少政策执行的费用，降低执行成本，提高政策执行效率[10]。
湛江市伏季休渔政策的实行环境则刚刚相反，据我们对雷州海洋与渔业局副局长的访问，每年在伏季休渔期间都会发生一些冲突事件，第一，行政执法人员与渔民冲突。湛江市很多村镇都有自己的本地方言，“闽南语”居多。当地渔民的文化水平又不高。但目前很多执法人员不懂当地语言，在执法的过程当中，可能由于语言误会引起冲突，或者在宣传政策的时候形成误解，导致渔民对休渔政策的理解存在严重偏差，这种语言不通环境下伏季休渔制的政策执行阻碍重重。第二，当地的执法人员工资待遇普遍偏低，执法的积极性比较低，对于政策执行没有做到尽心尽责，恪守公职。第三，湛江位于北回归线以南，属于热带季风气候，气温年均23.2 ℃，7月最高，月平均为28.9 ℃，最高曾达38.1 ℃。特别是伏季休渔这段时间正属气温高温期，执法人员在外面作业容易中暑，真正在海上执法时间并没达到标准。第四，交通极为不便，湛江市沿海农村比较偏僻，执法人员在执法作业的过程当中从工作单位到执法地点路程较远和时间花费较多，正常工作时间的实际工作量不能按时完成。基于以上恶劣的政策执行环境，伏季休渔制度在湛江市的执行一直处于不理想滞后状态。
3 湛江伏季休渔制度的优化对策建议
3.1 设立多元化伏季休渔管理制度
（1） 转变管理部門的管理模式。海洋渔业资源的有效保护离不开相关部门的管理。由于海洋渔业资源管理涉及到海洋、环境、资源、渔业等多个部门。湛江市目前“单一部门”海洋与渔业局的管理模式在解决渔业资源过度捕捞的问题上存在严重缺位的现象，因此，湛江市政府应根据管理的需要，结合农业部门、资源和生态管理部门等和渔业管理相关部门单位的具体情况，在伏季休渔期间与海洋与渔业局建立合作，向“多部门综合管理”转变。形成全方位的管理模式，在伏季休渔期间把休渔政策落实到位[11]。（2）由现在“单一化”管理层级向“多元化”转变。湛江海域宽广，渔业县、渔业镇和渔业村分布比较散，他们却能在伏季休渔期间共享湛江所有的海域，共享海洋渔业资源。但湛江伏季休渔在海域管理上，不同渔业县、镇、村的管理不同，因此可能同层级管理部门冲突，所以建议结合各自海域特征建立下一级海洋渔业机构参与到伏季休渔管理中来，形成多层“多元化”管理。（3）最后从海洋渔业资源管理主体上看，湛江政府在渔业休渔管理中要起到主导作用，除了政府机构外，渔业经营体系中的渔企、渔业协会、甚至是渔民都应该参与到伏季休渔管理保护中来，逐步形成以政府为主导，渔业资源利益相关者为辅的管理模式，这样既可以弥补伏季休渔期间政府管理中的不足，对政府形成监督，保证政府工作效率，又可以节约政府成本[12]。 3.2 优化现有的伏季休渔制度
（1）优化休渔制度首先不断地完善在伏季休渔期间的生产补贴制度，由于休渔期间渔民面临失业停业状况，因此政府做好休渔补贴对社会安定非常重要，补贴的对象重点向减船转产和生计捕捞渔船倾斜，全面评估休渔期间渔民生活费用支出，通过政策帮扶补贴方式促进失业停业渔民及时转岗和短时间再就业。对于伏季休渔减船转产要在评估渔业资源可承载能力的情况下做到科学有序地减船，建立减船转业配套政策，确保休渔期转产后有稳定收入作为保障，保障社会稳定。（2）一是细化休渔政策细则，对湛江市各休渔海域要全面、科学、系统地进行休渔期渔业种类基础调查，有针对性地对不同鱼类生长周期和产卵时间调查建档，以备适当调整该海域休渔时间;二是休渔期间加强捕捞渔具的监管力度，禁止买卖渔网渔具等行为，同时休渔结束后，应该对渔网的网目尺寸纳入相关最小管理规定，避免休渔结束后捕捞幼鱼、小鱼，达到保护渔业资源可持续发展效果[13]。
3.3 健全执法机制，完善执法系统
（1）强化执法责任追究机制，湛江市应明确规定执行主体对执行过程及结果应当承担的责任，伏季休渔执法人员在执法过程中如果出现重大偷捕漏捕行为，执法人员应负相应的责任。（2）完善执法监督机制，发挥领导和群众的同时监督作用，在执法过程中保证监督的客观性和公正性，促进执法效率提高。（3）各级海警队伍应切实加大海上执法力度，明确重点，统筹兼顾，确保休渔执法监管不留死角，还要发挥海警执法队伍优势，尽量内外配合、协调工作，保持执法伏季休渔从开始到结束的高压态势，同时加大涉渔刑事执法力度，严惩涉渔违法犯罪，做到切实净化伏休秩序。（4）肃清不具备执法人员资格的非编人员，提高湛江市伏季执法透明度和执法公正效率度，杜绝腐败发生。
3.4 完善伏季休渔最新的宣传机制
湛江市各级主管部门还应该及时更新伏季休渔政策的宣传机制，除了保持传统的设立宣传栏、张贴标语、悬挂横幅、流动车宣传、派发宣传册子和电视、报刊、无线广播宣传，还应当与时俱进，借助新的传播媒体介质如QQ、微博、微信公众号、抖音等使用频率高、下载率高和传播率高的软件加强宣传。使宣传的力度渗透到各个阶段、各个阶层的群体，特别是在湛江市的重要港口、渔村等渔区营造一种浓厚的休渔范围，使广大渔民群众对休渔制度的执行，从被迫、被动的“要我休”，变为自觉、主动的“我要休”。
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[9] 湛江新闻网：http：//news.gdzjdaily.com.cn/zjxw/content/2018-07/19/content_2304557.shtml
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