发放补贴、奖励假期、报销费用……据不完全统计，三胎生育政策发布以来，目前已经有10多个省份或地区纷纷发布相应的配套举措。
　　时间往前推一个多月，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，新规删除原来有关社会抚养费征收等与实施“三孩”生育政策不相适应的规定，同时提出，国家将采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担。这也是继7月20日《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下称《决定》）公布后的又一重大举动。
　　放开“三孩”背后的政策考量需认真消化，各项配套措施能在多大程度上提振人们的生育意愿，也需要时间来印证。

生育不再主要制约生育行为

　　“无论过去还是未来，生育政策的调整和优化都是基于人口变化趋势和基本规律认识所做出的重大决策。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州在接受《中国报道》记者采访时首先指出。
　　第七次全国人口普查数据直观展现了我国当前的人口形势和人口结构。其中，2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3——即便略高于第五次、第六次人口普查中2000年、2010年的育龄妇女总和生育率，但这一数字也因为建立在“全面二孩”已经实施的基础上而显得不尽如人意。
　　“总和生育率”是指一个国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均生育子女数，人口学界认为其低于2.1即触碰到了低生育率的门槛。“1.3的妇女总和生育率已经处于较低水平。”国家统计局局长宁吉喆在解读第七次全国人口普查数据时表示。
　　这意味着，放开二孩后，育龄妇女也没有太大意愿生育多个孩子。但全面二孩的效果曾在2016年和2017年短暂出现——出生人口数量比放开二孩前分别增长200多万人和100多万人。
　　“当时相当一部分人的二孩生育意愿和政策还是偏向于吻合的。”中国人民大学副校长杜鹏向《中国报道》记者分析称，“全面二孩”没有实施前，如果说生育率下降，原因可能在于生育数量上有约束。
　　在“全面二孩”带来的新增人口数据回升的“鼓励”下，“三孩”政策有了支撑，却也是无奈之举。根据王广州前几年的调研，乡村地区有二孩生育意愿的达到80%左右、城市为40%左右，二者综合起来50%，而有“三孩”生育意愿的不到10%。“2020年我国人口自然增长率为1.4‰，比2019年下降了一半，趋势若延续下去，今年可能接近或进入负增长，放开‘三孩’后最多出现一个小的波动。”他表示，即便这种情况下也仍要坚持放开“三孩”，否则会下降得更快。
　　杜鹏则认为，发达国家的经验表明这是社会发展的趋势，人们选择多生或者少生是基于务实考量，不少年轻夫妇生育两个孩子就已经付出了很多努力，继续生育“三孩”很大程度上要看政策给予的支持力度有多大。“单纯对生育数量的约束不再明显影响生育行为，这是‘三孩’政策相较于‘二孩’政策很不一样的变化。”

不容低估的政策用意和力度

　　政策靴子已经落地，对于想生不敢生的家庭，生育成本和养育成本是要仔细盘算的两本账。有些情况特殊的家庭，掣肘之处显然更多。
　　《决定》列出了40多项支持政策，覆盖生育养育教育等领域。7月29日，国家卫健委为贯彻落实《决定》，提出依法实施“三孩”生育政策、提高优生优育服务水平、促进普惠托育服务发展、保障计划生育家庭权益、持续深化服务管理改革、加强人口监测和战略研究6项举措。受访专家指出，《决定》释放出生育政策调整的思路从放松限制向加强配套转变的信号，力度为史上最强。
　　“‘全面二孩’时期实打实的举措主要是延长产假，从45天普遍延长到3个月以上，其他的优生优育措施现在看来其实是比较虚的。”王广州注意到，《决定》明确了部门职责，包括公共服务要做什么，还提到了辅助生殖技术、特殊家庭辅助制度、家庭人口发展战略研究以及人口监测预警等。“说得实在且针对性强，有一些建议是我们提的，成文后更具体了，比如原来只有北京在实施的‘一老一小’，现在有推向全国的势头。”
　　市场给予的反馈更为直接，也更容易被公众消化。近段时间，小学生“双减”、教培行业整顿、学区房降温、整治婚嫁陋习等话题热度不减，被视为给“三孩”政策的实施做铺垫。
　　为了打消年轻人生了孩子没人带的顾虑，国务院日前印发的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》关注托育问题，并提出具体举措。文件明确，要发展普惠托育服务体系，包括：将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，研究编制托育服务发展专项规划，强化政策引导，综合运用土地、住房、财政、金融、人才等支持政策，扩大托育服务供给;大力发展多种形式的普惠托育服务，推动建设一批承担指导功能的示范托育服务机构和社区托育服务设施，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务，鼓励国有企业等主体积极參与各级政府推动的普惠托育服务体系建设，支持和引导社会力量依托社区提供普惠托育服务，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿，制定家庭托育点管理办法。
　　潜在的生育群体能在多大程度上响应政策？王广州的预期不太乐观，他认为这取决于政策实施的力度。“比如陪产假、育儿假提出来容易，但带不带薪、钱谁来出、出多少则需要具体测算。有的措施需要时间来规划，也不能过度投入，如果没有足够多的生育行为和被服务的对象，会造成公共资源的浪费。”
　　在杜鹏看来，政策的效果不会像“全面二孩”那样比较快地出现，可能需要10年、20年甚至更长时间。“这意味着既有措施不能一劳永逸，还要结合社会经济发展和人口发展的状况进一步优化、完善。” 　　放开“三孩”是在促进人口长期均衡发展的目标下进行的调整，目的在于提供一个长期的、包容的生育环境，政策更深的用意还在于释放一孩二孩的生育意愿。杜鹏认为，生育“三孩”超出了当下很多年轻人的规划，政策正朝着其他方向改变——用配套举措减轻一孩二孩的生育压力，鼓励少数愿意生育“三孩”的人将生育意愿转化为生育实践。
　　王广州也认为不能本末倒置，应该保障所有的生育。“一孩二孩是基本盘，超出的才是增量。目前前者的生育意愿已经在打折扣，措施不能只盯在‘三孩’上，希望政策落地后能越来越接近制定时的初衷，最起码要符合人口变动的规律。”
　　专家表示，放开“三孩”后，一些包容性的生育政策会逐渐以法律的形式固定下来，国家从法律和政策的方面来推动，要远超个别城市自身推动所起的作用。

警惕在解决老问题时制造新问题

　　“政策和法律法规的修改、完善相对容易一些，从根本上扭转生育颓势还面临很多老问题和新问题。”王广州向记者表示。
　　7月28日，四川省攀枝花市公布为当地二、三孩家庭每月发放500元补贴金，直至孩子3岁，政策公布后的第5天，首个符合条件的家庭成功领取。攀枝花市发放育儿补贴金开创了我国“生娃给钱”的先例，有人认为政府从小切口切入展现出诚意，也有人认为相较于长生命周期内诸如住房、教育和医疗等各项支出，育儿补贴金如隔靴搔痒。
　　“如果有能力来做这件事，相信还是冲着营造更积极的生育环境去发力的，不仅仅因为人口外流或者缺少人才。”杜鹏表示，攀枝花更多起到了激励导向的作用。王广州则认为，地方应测算好财政上有没有负担，本源性问题也不可能单纯依靠诸如补贴金这样的方式解决。
　　“社会上甚至有声音说生一个孩子给100万元，这是严重脱离实际研究基础的。”王广州强调，国家或地方要警惕在解决老问题的时候制造新问题，不能因为高度重视“三孩”政策就把它做到极致，损害其他政策的落实——当前需要解决的问题并非只有生育，各方面其实需要一个微妙的平衡。
　　为了提高生育意愿，《决定》列举了很多更具体化的支持政策，包括支持夫妻双方均享有育儿假、促进普惠托育服务、保障妇女权益等。王广州认为，有些是立竿见影的，如教育上给小学生减负;有些则需要时间，如学区房降温。“公众接受和消化政策需要一定的时间，能不能达到预期的目标和结果目前还不好说，但要让他们相信这是政府一贯努力的方向。”

实施要兼顾公平

　　可以预见，越来越多地方层面的支持政策会在《决定》公布后出台。值得关注的问题还在于，由于地区经济发展不平衡、城乡条件差异，政策在实施时要有针对性地倾斜。
　　王广州以往关于生育率下降影响因素的研究显示，育龄妇女受教育程度提高会带来生育率下降。“育龄妇女的受教育程度从原来的初中及以上，到现在的高中及以上，未来很快将变成大专及以上。低生育率人群的人数越来越多，高生育率人群则相反，生育率下降属正常趋势。”
　　而受教育程度较低、生育意愿较高的育龄妇女主要分布在中小城市、乡村地区，她们生育出来的孩子往往最终流向经济发展水平相对较高的地区，带来了更严峻的人口结构问题和城乡差距问题。“党的十九大以后，我国进入新发展阶段，围绕这些问题其实已经进行了多方面的努力和安排。”杜鹏表示，把“三孩”政策放在这样的背景下就更容易理解。
　　这也要求配套政策在实施时不能铁板一块。“一方面要提供服务，另一方面要尽量平等。”杜鹏向记者分析称，城市占有的资源更多，在落实生育服务时，经济落后地区要有更加倾斜性的制度安排和资源安排。他进一步举例，进城务工人员的孩子也要和城市孩子享有同等的教育、医疗等资源，这既是城市化进程的要求，也是落实生育政策的应有举措。
　　杜鹏表示，事实上，在脱贫攻坚以及乡村振兴阶段，农村地区生育养育教育方面已经加大了工作力度，比如農村普惠性托幼服务的完善、对教育资源的投入增加等。“10多年前，无锡等城市也作出了示范，比如把进城务工人员视为‘新市民’，采取多种措施保障他们的权益。”他认为，“三孩”配套政策应推动这一现象成为普遍现象，使进城务工人员及其家庭成员在生育养育教育方面有同样更好的环境，同时也减轻那些仍然选择留在农村的家庭的生育负担。
　　王广州认为，涉及资源统筹规划和配置内容，需要科学研究做支撑。“这也是为什么《决定》特意强调了要加强人口的预测预警机制建设，及时研究苗头性问题、倾向性问题，确保优化生育政策取得成效。”