论文部分内容阅读
【摘要】地方政府行政机关的绩效评价对于强化政府部门效能建设与绩效管理,增强科学执政、民主执政、依法执政能力,树立科学、全面、正确政绩观有着十分重要的意义。本文构建了地方政府行政机关的绩效评价指标体系,将政府行政机关绩效评价的指标体系分成三级指标体系。一级指标关注评价的战略思路和战略理念;二级指标侧重评价的策略目标,关注行政机关组织内部的职能结构;三级指标为评价指标的具体化。同时,本文给出了绩效评价过程的具体实施步骤。
【关键词】行政机关绩效评价指标体系评价过程
地方政府(一般是指县市级政府)行政机关绩效评价是政府公共事业管理绩效研究的一个重要课题。行政机关绩效评价作为一种评价和改进政府公共事业管理绩效的治理工具,引起了政府的普遍关注。
西方学者对政府公共事业管理绩效的理论研究是伴随着大规模的绩效评价实践的开展而逐渐兴起的。理查德·海克斯认为政府公共事业管理绩效既是一个多维概念,也是一个动态概念,随着时间和主体的变化而变化。公共事业管理部门需要对三个层次的绩效予以关注:即“是否做了应该做的事”;“采取的行动和方式是否有效”;“资源的使用是否达到最小化”。这三者的重要性依次递减。夏夫里兹和拉塞尔认为,绩效评价是政府部门领导者的首要职责,它是对政府部门为达成目标所做努力的系统性整合,是由对部门组织清晰和可测量目标的详细说明;系统地利用政府部门绩效目标和标准对政府部门的绩效进行评价,利用政府部门工作人员对部门绩效的评价,使个人的努力与部门目标达成一致;利用绩效激励奖励工作人员的额外付出;整合组织人力资源;对目标达成程度、原因分析和改进分析进行回顾,以便为新一轮评价提供反馈信息。
在国内,彭国甫等通过对平衡计分卡按行政机关管理的战略思路进行修正和改造,将平衡计分卡的方法引入行政机关管理部门,构建合理、科学的评价指标体系来评价地方政府行政机关管理绩效水平。探讨将平衡计分卡引入行政机关部门绩效管理的可行性,并对平衡计分卡理论体系对公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析。唐任伍则结合公共部门绩效评价指标选择思路,设计了一套测度中国省级政府效率的指标体系。它由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利等四个一级指标及其所属指标组成,共计47个指标。胡宁生、周志忍等学者对政府部门绩效评价作了研究,他们对绩效评价的历史发展、涵义、程序做了详细的阐述,对于绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效评价要注意的问题等进行了深入的研究。卓越给出了政府公共部门绩效评价过程的设想。最近,许多学者对公共部门绩效指标设计也进行了理论上的一些探讨。
本文则对地方政府行政机关的绩效评价指标体系进行探讨,首先指出社会评价的不足,然后给出地方政府行政机关的绩效评价指标体系的构建。我们将政府行政机关绩效评价的指标体系分成三级指标体系。一级指标关注评价的战略思路和战略理念;二级指标侧重评价的策略目标,关注行政机关组织内部的职能结构;三级指标为评价指标的具体化。特别是,本文给出了绩效评价过程的具体实施步骤。
一、社会评价的不足
近年来,随着公务员制度的深入实施和岗位责任制的深入推行,中国公务员考核已趋向普遍化、经常化和规范化。在1997年,福建省漳州市率先启动机关效能建设试点工程,在社会上引起强烈反响。1998年12月初到1999年1月中旬,拥有570多万人口的特大城市沈阳举行了大规模的市民评议政府活动。2000年,福建全省全面铺开机关效能建设。随后,许多城市也开展了市民对政府进行评议的活动,有些公共服务部门,也通过公民评议来评价公共服务的绩效,从而充分体现公共服务部门为人民服务的精神,促进公共服务绩效的提高。这几年,许多城市开展的“万人评议政府机关部门满意和不满意单位”的活动对机关效能建设有明显的效果。但仅用公民评价政府机关部门,由于方法单一,也出现了一些问题。
从评价的参与者来看,存在评价主体缺位的误区。只注重社会评价,而忽视其他评价方式,比如自我评价或同体评价等。社会评价具有较强的约束和激励作用,但由于社会公众对信息资源尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分,因而就难免有所疏漏。
从评价的方法上来看,存在着重视定性评价、忽视定量评价的误区。对一个政府机关部门的评价,往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走,缺乏数据支持和科学的分析测评;或只注重从宏观和总体上进行把握和审视,而忽视微观和具体的观点。
从评价主体来看,存在认知效应的偏差性。政府行政机关的绩效评价是一种价值判断,不可避免地要受到认知的影响和制约。具体表现为:一是评价主体容易倾向于重视前面的绩效信息(第一印象),忽视后面的绩效信息,根据前面的绩效信息来解释后面的绩效信息,从而形成整体一致的绩效印象。二是最后的绩效印象对评价主体认知具有强烈的影响。造成“一俊遮百丑”、“近过掩前功”的偏颇。三是评价主体由于评价对象的某一特征的积极肯定评价或消极否定评价,演化、推导出该评价对象其他特征的积极肯定评价或消极否定评价。四是评价主体头脑中存在的某些固定化想法,影响其对评价客体、绩效的认知和评价。
二、评价具体操作过程
由于政府行政机关绩效管理不仅要了解管理内部机构比例、人员匹配、领导职数等静态结构,更要了解管理的动态过程,了解管理制度执行状况,了解管理目标实现程度,了解公民对政府行为的真实感受等等。如果没有这样一个了解机制,我们既不知道相关的管理部门、管理人员有没有工作,也不知道工作的好坏,自然也就不可能有什么绩效。政府行政机关的绩效评价就是这样一个了解机制,通过真实有效的评价,可以帮助我们比较全面客观的把握一段时间以来管理过程的相关信息,为落实其他绩效环节,总体提高绩效水平提供依据。
因此,有必要建立地方政府行政机关绩效综合评价体系,有效开展地方政府行政机关绩效评价活动,特别指出的是,社会评价是综合评价体系中的最重要组成部分。下面给出地方政府行政机关绩效评价指标体系构建的构思和评价活动具体操作过程。由于行政机关绩效评价具体操作过程包含绩效评价指标体系的构建,因此,下面给出的评价具体操作过程的步骤包含指标体系的构建。
1、评价对象的分类
从近年来社会评价的结果知道,社会服务相对直接的政府部门的群众满意度远远低于社会服务相对间接的政府部门的群众满意度。因此,为了对政府行政机关进行客观公正的评价,有必要对评价对象的进行分类,确定评价对象最重要的就是要区分担任不同管理功能的行政机关,区分社会服务相对直接和社会服务相对间接的政府部门,区分容易计量的机构和不易计量的机构,在此基础上,才能建立科学的指标体系,给出公正的评价。按照分类分级原则,我们以执法权、审批权作为基本参照,可将评价对象大体分成四种类型。(l)有执法权、有审批权的政府部门,例如公安局、人事局、教育局、劳动和社会保障局、民政局、文化广电新闻出版局、建设局、财政(地税)局、环保局、市城市管理行政执法局、市交通局、市政园林局、卫生局、旅游局、安全生产监督管理局等。(2)有审批权、无执法权的政府部门,例如外经贸局、审计局、统计局、市纪委(监察局)、司法局、财政局、市外事办、市侨办、科学技术局等。(3)无审批权、有执法权的党政群部门,例如组织部、统战部、宣传部、政法委、台办、编办、机关党工委、信访局、人口和计划生育委员会、老干局、文明办、工会、团委、妇联等。(4)无审批权、无执法权的公共服务部门,例如党委办公室、政府办公室、人大常委会办公室、政协办公室等。
2、绩效评价管理机构的建立
政府行政机关绩效评价是一项程序复杂,具有很大的利益相关性的系统工程,评价能否顺利达到预期的效果,在很大程度上取决于评价的组织和筹划。为确保客观、公正地开展绩效评价工作,树立评价的权威性和严肃性,需要在整个评价开始之前建立一个评价机构。一般情况下,评价机构由组织部、人事局和效能办建立。评价机构的主要职责是:(1)拟订评价方案。在完成调查研究的基础上,制定评价方案,确定当次评价的内容和指标权重的选定,规定评价的要求和操作规则。(2)制定评价计划。主要任务是选择和确定评价主体,确定评价周期,拟订各个评价环节的工作计划和人员配备。(3)指导评价工作。评价方案、计划下达各评价部门和单位以后,评价机构要加强对评价工作的监督和指导。要及时地收集反映,监督各部门和单位对评价方案、计划的执行情况,既要防止走过场,也要防止评价过程中出现不良现象,及时纠正方向性偏差,具体指导每个过程和环节的评价工作。
3、评价主体的选择和确定
根据多主体评价原则,将地方政府行政机关绩效的评价主体分为五种类型:综合评价主体、否定指标评价主体、直接主管领导、相对人(公众特别是服务对象)、自评主体。每个主体都站在自己独特的立场上,以各自不同的角度对衡量同一评价对象的绩效评价指标模型中的不同指标进行评价,得出各自的评价结果,再经由评价机构综合处理后得到最终的评价结论。综合评价组织一般是由同级人大、政协等法定传统行政监督主体和评价专家组成;否定指标评价主体一般是监察部门和政府行政投诉中心;直管领导一般为评价对象上级分管领导;相对人一般是行政相对人即服务对象或公众,也包括一定比例的下级机关成员;自评主体即评价对象自身。
4、绩效评价指标的建构
绩效评价指标的建构是评价工作的最重要步骤。数字和量化标准通常被作为评价的基础。然而,并不是所有的公共服务和公共项目都是能简单量化的。即使是企业绩效评价,指标确定也不可能完全采用定量。因此,政府行政机关绩效评价的指标体系至少包含定性指标和定量指标两部分。由于政府行政机关公共服务的特殊性,为了体现被评单位取得重大成绩或出现重大失误,评价指标中加上正数和负数指标。在定性指标、定量指标及正数和负数指标下分成三级指标体系。一级指标关注评价的战略思路和战略理念。二级指标侧重评价的策略目标,关注组织内的职能结构。三级指标为评价指标的具体化。
定性指标下的一级指标由基本建设、运作机制构成。基本建设由综合评价组织担任评价主体;运作机制的评价主要由公民(主要是相对人)、部门直管领导和投诉中心三个主体构成;业务实绩主要由评价对象自测,但要受到上级业务主管部门的监督。正数和负数指标由综合评价组织和投诉中心担任评价主体。
对应于基本建设的二级指标有领导班子建设、党风廉政建设、思想建设、组织建设、作风建设和制度建设。
对应于运作机制的二级指标由相对人评价的有依法行政、举止文明、环境规范、务实高效和程序简明;由直管领导评价的指标有班子素质、工作质量、政令畅通和整体形象。由投诉中心评价的有投诉成立情况和投诉整改情况。
对应于正数和负数指标的二级指标为取得重大成绩和出现重大失误,取得重大成绩或出现重大失误可由综合评价组织界定并给出分值。取得重大成绩一般有获得全国先进或授予荣誉称号、全国行业综合性先进集体和经综合评价组织确定需要加分的项目;出现重大失误一般有计划生育问题、社会治安综合治理问题和重大责任事故问题。
关于基本建设方面,属于领导班子建设的三级指标有核心作用、干部培训、集体领导、民主集中;属于党风廉政建设的三级指标有监督检查、廉政教育、权利制约、审计工作;属于思想建设指标的三级指标有学习教育、精神文明、职业道德、进取意识;属于组织建设指标的三级指标有班子团结、结构合理、素质标准、管理规范;属于政风建设指标的三级指标有遵纪守法、廉洁奉公、勤政为民、作风民主、诚实守信;制度建设指标的三级指标有岗位责任制和承诺公开制。
关于由相对人评价的运作机制方面,属于依法行政指标的三级指标有公平合理、公正无私、公开透明、执法水平高;属于举止文明指标的指标要素有仪表端庄、态度和蔼、语言规范、作风民主;属于环境优化指标的三级指标有便民设施、服务到位;属于务实高效指标的三级指标有时限、结果;属于程序简明指标的三级指标有简单便捷、明了知晓。由直管领导评价的运作机制方面,属于班子素质指标的三级指标有团结协调、廉洁自律、民主决策;属于工作质量指标的三级指标有维护稳定、化解难题、应对突发、上级表彰;属于政令畅通指标的三级指标有执行计划、完成临时任务、汇报反馈、部门协调;属于整体形象指标的三级指标有改革创新、调查研究等。根据实际情况。根据不同县市的具体情况,对每个三级指标给出具体的要求和评分标准。
关于业绩指标,可由评价设计者、评价管理机构和各个机关部门共同确定评价指标,然后由评价管理机构人员投票通过。总体要求是:要有一个总的业绩评价指标,要有几项最能够反映该部门业绩的量化指标,尽可能以百分率表示。要尽可能运用比较的方法来确定业绩,可以采取:(1)时间比较。以一定的周期为单位,进行纵向回溯,可以比较清楚地确定业绩。(2)目标比较。先设立成本和节省目标、效率和生产目标、产量目标以及活动周期等多个项目。根据目标完成数量和质量进行评分。(3)政府内部比较。较为有效的方法是在更高一级的范围内,确立横向比较的业绩排名,同时,还可以参照各级、各个部门对该部门的总体评价(是否先进、有无表彰等)。(4)政府外部比较。在可比的情况下,政府行政部门可以和第三部门、甚至是私人机构进行业绩比较,成本费用是通常用来比较的技术指标。
5、确立评价计分标准
分值匹配:考评内容中定性指标和定量指标合计100分,其中,综合评价组织主体的基本指标分数、相对人评价主体的基本指标分数、直管领导评价主体的基本指标分数和业务实绩评价主体的基本指标分数的权重由层次分析法得到。取得重大成绩的基本指标作为正数分值直接加分;评优否决和行政投诉两项评价主体的基本指标作为负数分值,以倒扣方式体现。它们均不占百分制指标权数,如否决指标成立,则直接在其单位评价总分中扣除。考评等级:考评内容的每项正数指标分成优、良、中、合格、不合格五个等级,由计算机自动转换生成相应分值。绩效考评结果以百分制表示。
(注:本文为温州市科技局课题,编号:R20080048。)
【参考文献】
[1] Richard Heeks:Reinventing Government in the information age:international practice in IT-enabled Public sector reform London[M].New York:Routledge, 1999.
[2] Jay M. Shafritz、E. W.Russell:IntroducingPubic Administration[M].New York:Longman,2000.
[3] 彭国甫、盛明科:基于平衡计分卡的地方政府绩效评价[J].湖南社会科学,2004(5).
[4] 张定安:平衡计分卡与公共部门绩效管理[J].中国行政管理,2004(6).
[5] 唐任伍:2002年中国省级地方政府效率测度[J].中国行政管理,2004(6).
[6] 胡宁生等:中国政府形象战略[M].北京:中共中央党校出版社,1998.
[7]卓越:公共部门绩效评估初探[J].中国行政管理,2004(2).
[8] 胡宁生:构建公共部门绩效管理体系[J].中国行政管理,2006(3).
[9] 冯涛:构建公共部门绩效管理体系[J].学术界,2008(1).
[10] 谢骏:从我国地方政府公务员绩效考核看绩效管理[J].天水行政学院学报,2007(2).
[11] 吴敏:浅谈绩效管理的行为激励[J].唯实,2008(5).
【关键词】行政机关绩效评价指标体系评价过程
地方政府(一般是指县市级政府)行政机关绩效评价是政府公共事业管理绩效研究的一个重要课题。行政机关绩效评价作为一种评价和改进政府公共事业管理绩效的治理工具,引起了政府的普遍关注。
西方学者对政府公共事业管理绩效的理论研究是伴随着大规模的绩效评价实践的开展而逐渐兴起的。理查德·海克斯认为政府公共事业管理绩效既是一个多维概念,也是一个动态概念,随着时间和主体的变化而变化。公共事业管理部门需要对三个层次的绩效予以关注:即“是否做了应该做的事”;“采取的行动和方式是否有效”;“资源的使用是否达到最小化”。这三者的重要性依次递减。夏夫里兹和拉塞尔认为,绩效评价是政府部门领导者的首要职责,它是对政府部门为达成目标所做努力的系统性整合,是由对部门组织清晰和可测量目标的详细说明;系统地利用政府部门绩效目标和标准对政府部门的绩效进行评价,利用政府部门工作人员对部门绩效的评价,使个人的努力与部门目标达成一致;利用绩效激励奖励工作人员的额外付出;整合组织人力资源;对目标达成程度、原因分析和改进分析进行回顾,以便为新一轮评价提供反馈信息。
在国内,彭国甫等通过对平衡计分卡按行政机关管理的战略思路进行修正和改造,将平衡计分卡的方法引入行政机关管理部门,构建合理、科学的评价指标体系来评价地方政府行政机关管理绩效水平。探讨将平衡计分卡引入行政机关部门绩效管理的可行性,并对平衡计分卡理论体系对公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析。唐任伍则结合公共部门绩效评价指标选择思路,设计了一套测度中国省级政府效率的指标体系。它由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利等四个一级指标及其所属指标组成,共计47个指标。胡宁生、周志忍等学者对政府部门绩效评价作了研究,他们对绩效评价的历史发展、涵义、程序做了详细的阐述,对于绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效评价要注意的问题等进行了深入的研究。卓越给出了政府公共部门绩效评价过程的设想。最近,许多学者对公共部门绩效指标设计也进行了理论上的一些探讨。
本文则对地方政府行政机关的绩效评价指标体系进行探讨,首先指出社会评价的不足,然后给出地方政府行政机关的绩效评价指标体系的构建。我们将政府行政机关绩效评价的指标体系分成三级指标体系。一级指标关注评价的战略思路和战略理念;二级指标侧重评价的策略目标,关注行政机关组织内部的职能结构;三级指标为评价指标的具体化。特别是,本文给出了绩效评价过程的具体实施步骤。
一、社会评价的不足
近年来,随着公务员制度的深入实施和岗位责任制的深入推行,中国公务员考核已趋向普遍化、经常化和规范化。在1997年,福建省漳州市率先启动机关效能建设试点工程,在社会上引起强烈反响。1998年12月初到1999年1月中旬,拥有570多万人口的特大城市沈阳举行了大规模的市民评议政府活动。2000年,福建全省全面铺开机关效能建设。随后,许多城市也开展了市民对政府进行评议的活动,有些公共服务部门,也通过公民评议来评价公共服务的绩效,从而充分体现公共服务部门为人民服务的精神,促进公共服务绩效的提高。这几年,许多城市开展的“万人评议政府机关部门满意和不满意单位”的活动对机关效能建设有明显的效果。但仅用公民评价政府机关部门,由于方法单一,也出现了一些问题。
从评价的参与者来看,存在评价主体缺位的误区。只注重社会评价,而忽视其他评价方式,比如自我评价或同体评价等。社会评价具有较强的约束和激励作用,但由于社会公众对信息资源尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分,因而就难免有所疏漏。
从评价的方法上来看,存在着重视定性评价、忽视定量评价的误区。对一个政府机关部门的评价,往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走,缺乏数据支持和科学的分析测评;或只注重从宏观和总体上进行把握和审视,而忽视微观和具体的观点。
从评价主体来看,存在认知效应的偏差性。政府行政机关的绩效评价是一种价值判断,不可避免地要受到认知的影响和制约。具体表现为:一是评价主体容易倾向于重视前面的绩效信息(第一印象),忽视后面的绩效信息,根据前面的绩效信息来解释后面的绩效信息,从而形成整体一致的绩效印象。二是最后的绩效印象对评价主体认知具有强烈的影响。造成“一俊遮百丑”、“近过掩前功”的偏颇。三是评价主体由于评价对象的某一特征的积极肯定评价或消极否定评价,演化、推导出该评价对象其他特征的积极肯定评价或消极否定评价。四是评价主体头脑中存在的某些固定化想法,影响其对评价客体、绩效的认知和评价。
二、评价具体操作过程
由于政府行政机关绩效管理不仅要了解管理内部机构比例、人员匹配、领导职数等静态结构,更要了解管理的动态过程,了解管理制度执行状况,了解管理目标实现程度,了解公民对政府行为的真实感受等等。如果没有这样一个了解机制,我们既不知道相关的管理部门、管理人员有没有工作,也不知道工作的好坏,自然也就不可能有什么绩效。政府行政机关的绩效评价就是这样一个了解机制,通过真实有效的评价,可以帮助我们比较全面客观的把握一段时间以来管理过程的相关信息,为落实其他绩效环节,总体提高绩效水平提供依据。
因此,有必要建立地方政府行政机关绩效综合评价体系,有效开展地方政府行政机关绩效评价活动,特别指出的是,社会评价是综合评价体系中的最重要组成部分。下面给出地方政府行政机关绩效评价指标体系构建的构思和评价活动具体操作过程。由于行政机关绩效评价具体操作过程包含绩效评价指标体系的构建,因此,下面给出的评价具体操作过程的步骤包含指标体系的构建。
1、评价对象的分类
从近年来社会评价的结果知道,社会服务相对直接的政府部门的群众满意度远远低于社会服务相对间接的政府部门的群众满意度。因此,为了对政府行政机关进行客观公正的评价,有必要对评价对象的进行分类,确定评价对象最重要的就是要区分担任不同管理功能的行政机关,区分社会服务相对直接和社会服务相对间接的政府部门,区分容易计量的机构和不易计量的机构,在此基础上,才能建立科学的指标体系,给出公正的评价。按照分类分级原则,我们以执法权、审批权作为基本参照,可将评价对象大体分成四种类型。(l)有执法权、有审批权的政府部门,例如公安局、人事局、教育局、劳动和社会保障局、民政局、文化广电新闻出版局、建设局、财政(地税)局、环保局、市城市管理行政执法局、市交通局、市政园林局、卫生局、旅游局、安全生产监督管理局等。(2)有审批权、无执法权的政府部门,例如外经贸局、审计局、统计局、市纪委(监察局)、司法局、财政局、市外事办、市侨办、科学技术局等。(3)无审批权、有执法权的党政群部门,例如组织部、统战部、宣传部、政法委、台办、编办、机关党工委、信访局、人口和计划生育委员会、老干局、文明办、工会、团委、妇联等。(4)无审批权、无执法权的公共服务部门,例如党委办公室、政府办公室、人大常委会办公室、政协办公室等。
2、绩效评价管理机构的建立
政府行政机关绩效评价是一项程序复杂,具有很大的利益相关性的系统工程,评价能否顺利达到预期的效果,在很大程度上取决于评价的组织和筹划。为确保客观、公正地开展绩效评价工作,树立评价的权威性和严肃性,需要在整个评价开始之前建立一个评价机构。一般情况下,评价机构由组织部、人事局和效能办建立。评价机构的主要职责是:(1)拟订评价方案。在完成调查研究的基础上,制定评价方案,确定当次评价的内容和指标权重的选定,规定评价的要求和操作规则。(2)制定评价计划。主要任务是选择和确定评价主体,确定评价周期,拟订各个评价环节的工作计划和人员配备。(3)指导评价工作。评价方案、计划下达各评价部门和单位以后,评价机构要加强对评价工作的监督和指导。要及时地收集反映,监督各部门和单位对评价方案、计划的执行情况,既要防止走过场,也要防止评价过程中出现不良现象,及时纠正方向性偏差,具体指导每个过程和环节的评价工作。
3、评价主体的选择和确定
根据多主体评价原则,将地方政府行政机关绩效的评价主体分为五种类型:综合评价主体、否定指标评价主体、直接主管领导、相对人(公众特别是服务对象)、自评主体。每个主体都站在自己独特的立场上,以各自不同的角度对衡量同一评价对象的绩效评价指标模型中的不同指标进行评价,得出各自的评价结果,再经由评价机构综合处理后得到最终的评价结论。综合评价组织一般是由同级人大、政协等法定传统行政监督主体和评价专家组成;否定指标评价主体一般是监察部门和政府行政投诉中心;直管领导一般为评价对象上级分管领导;相对人一般是行政相对人即服务对象或公众,也包括一定比例的下级机关成员;自评主体即评价对象自身。
4、绩效评价指标的建构
绩效评价指标的建构是评价工作的最重要步骤。数字和量化标准通常被作为评价的基础。然而,并不是所有的公共服务和公共项目都是能简单量化的。即使是企业绩效评价,指标确定也不可能完全采用定量。因此,政府行政机关绩效评价的指标体系至少包含定性指标和定量指标两部分。由于政府行政机关公共服务的特殊性,为了体现被评单位取得重大成绩或出现重大失误,评价指标中加上正数和负数指标。在定性指标、定量指标及正数和负数指标下分成三级指标体系。一级指标关注评价的战略思路和战略理念。二级指标侧重评价的策略目标,关注组织内的职能结构。三级指标为评价指标的具体化。
定性指标下的一级指标由基本建设、运作机制构成。基本建设由综合评价组织担任评价主体;运作机制的评价主要由公民(主要是相对人)、部门直管领导和投诉中心三个主体构成;业务实绩主要由评价对象自测,但要受到上级业务主管部门的监督。正数和负数指标由综合评价组织和投诉中心担任评价主体。
对应于基本建设的二级指标有领导班子建设、党风廉政建设、思想建设、组织建设、作风建设和制度建设。
对应于运作机制的二级指标由相对人评价的有依法行政、举止文明、环境规范、务实高效和程序简明;由直管领导评价的指标有班子素质、工作质量、政令畅通和整体形象。由投诉中心评价的有投诉成立情况和投诉整改情况。
对应于正数和负数指标的二级指标为取得重大成绩和出现重大失误,取得重大成绩或出现重大失误可由综合评价组织界定并给出分值。取得重大成绩一般有获得全国先进或授予荣誉称号、全国行业综合性先进集体和经综合评价组织确定需要加分的项目;出现重大失误一般有计划生育问题、社会治安综合治理问题和重大责任事故问题。
关于基本建设方面,属于领导班子建设的三级指标有核心作用、干部培训、集体领导、民主集中;属于党风廉政建设的三级指标有监督检查、廉政教育、权利制约、审计工作;属于思想建设指标的三级指标有学习教育、精神文明、职业道德、进取意识;属于组织建设指标的三级指标有班子团结、结构合理、素质标准、管理规范;属于政风建设指标的三级指标有遵纪守法、廉洁奉公、勤政为民、作风民主、诚实守信;制度建设指标的三级指标有岗位责任制和承诺公开制。
关于由相对人评价的运作机制方面,属于依法行政指标的三级指标有公平合理、公正无私、公开透明、执法水平高;属于举止文明指标的指标要素有仪表端庄、态度和蔼、语言规范、作风民主;属于环境优化指标的三级指标有便民设施、服务到位;属于务实高效指标的三级指标有时限、结果;属于程序简明指标的三级指标有简单便捷、明了知晓。由直管领导评价的运作机制方面,属于班子素质指标的三级指标有团结协调、廉洁自律、民主决策;属于工作质量指标的三级指标有维护稳定、化解难题、应对突发、上级表彰;属于政令畅通指标的三级指标有执行计划、完成临时任务、汇报反馈、部门协调;属于整体形象指标的三级指标有改革创新、调查研究等。根据实际情况。根据不同县市的具体情况,对每个三级指标给出具体的要求和评分标准。
关于业绩指标,可由评价设计者、评价管理机构和各个机关部门共同确定评价指标,然后由评价管理机构人员投票通过。总体要求是:要有一个总的业绩评价指标,要有几项最能够反映该部门业绩的量化指标,尽可能以百分率表示。要尽可能运用比较的方法来确定业绩,可以采取:(1)时间比较。以一定的周期为单位,进行纵向回溯,可以比较清楚地确定业绩。(2)目标比较。先设立成本和节省目标、效率和生产目标、产量目标以及活动周期等多个项目。根据目标完成数量和质量进行评分。(3)政府内部比较。较为有效的方法是在更高一级的范围内,确立横向比较的业绩排名,同时,还可以参照各级、各个部门对该部门的总体评价(是否先进、有无表彰等)。(4)政府外部比较。在可比的情况下,政府行政部门可以和第三部门、甚至是私人机构进行业绩比较,成本费用是通常用来比较的技术指标。
5、确立评价计分标准
分值匹配:考评内容中定性指标和定量指标合计100分,其中,综合评价组织主体的基本指标分数、相对人评价主体的基本指标分数、直管领导评价主体的基本指标分数和业务实绩评价主体的基本指标分数的权重由层次分析法得到。取得重大成绩的基本指标作为正数分值直接加分;评优否决和行政投诉两项评价主体的基本指标作为负数分值,以倒扣方式体现。它们均不占百分制指标权数,如否决指标成立,则直接在其单位评价总分中扣除。考评等级:考评内容的每项正数指标分成优、良、中、合格、不合格五个等级,由计算机自动转换生成相应分值。绩效考评结果以百分制表示。
(注:本文为温州市科技局课题,编号:R20080048。)
【参考文献】
[1] Richard Heeks:Reinventing Government in the information age:international practice in IT-enabled Public sector reform London[M].New York:Routledge, 1999.
[2] Jay M. Shafritz、E. W.Russell:IntroducingPubic Administration[M].New York:Longman,2000.
[3] 彭国甫、盛明科:基于平衡计分卡的地方政府绩效评价[J].湖南社会科学,2004(5).
[4] 张定安:平衡计分卡与公共部门绩效管理[J].中国行政管理,2004(6).
[5] 唐任伍:2002年中国省级地方政府效率测度[J].中国行政管理,2004(6).
[6] 胡宁生等:中国政府形象战略[M].北京:中共中央党校出版社,1998.
[7]卓越:公共部门绩效评估初探[J].中国行政管理,2004(2).
[8] 胡宁生:构建公共部门绩效管理体系[J].中国行政管理,2006(3).
[9] 冯涛:构建公共部门绩效管理体系[J].学术界,2008(1).
[10] 谢骏:从我国地方政府公务员绩效考核看绩效管理[J].天水行政学院学报,2007(2).
[11] 吴敏:浅谈绩效管理的行为激励[J].唯实,2008(5).