论文部分内容阅读
GATT长期遵循的原则
GATT第19条第1款（a）规定：“如因不可预见的发展（as a result of unforeseen developments）和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内的义务的结果，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此之严重，以致对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。”
从文字上不难看出，实施保障措施的两个前提条件是：“不可预见的发展”和“负担总协定义务”。两个前提缺一不可。后者似乎含义清楚具体，然而对于什么是“不可预见的发展”，在第19条中并未交待清楚。
在GATT争端解决实践中，关于“不可预见的发展”的最早、也是最重要的案例之一应属1950年捷克斯洛伐克诉美国制帽用皮毛（Hatters’Fur）关税案。在这一案件中，争论的焦点之一就是“不可预见的发展”。美国称，在其关税减让前美国流行的是毡帽，但后来流行带细毛或绒毛的毡帽，并且进口大量增加，给美国产业造成了损害，这是当时不可预见的发展。而捷克斯洛伐克认为“变化是流行的法则”，不存在“不可预见的发展”。GATT为解决此争端专门成立了工作组，工作组在报告中指出：“‘不可预见的发展’一语应当解释为在关税减让谈判后出现的情况，这种情况是不能合理地期望作出关税减让的谈判人员在谈判关税减让时可能和应该预见到的。”这一解释成为“不可预见的发展”的权威解释，也为GATT所长期遵循。
美国钢铁保障措施案中的“不可预见的发展”问题
2002年3月20日美国对进口钢铁采取保障措施，结果被中国等8个WTO成员告到日内瓦，这也是中国加入WTO后的第一案。该案中的一个主要问题就是美国未履行GATT第19条关于“不可预见的发展”的义务，因为美国国际贸易委员会未证明存在不可预见到的发展以及由此导致进口大量增加。
美国1974年前的贸易法有“不可预见的发展”的规定，后来在法律修改时给删除了。所以后来美国的保障措施案件的报告（或称“201”案件报告）从不阐述不可预见的发展问题。同样在2001年12月USITC关于钢铁保障措施案的第一份报告中也未论及不可预见的发展问题。在WTO上诉机构的裁决一再重申这一纪律后，USITC在2002年2月4日就钢铁保障措施案又补充了一个报告，以弥补原报告中未提“不可预见的发展”的不足。
中国、欧共体等8个起诉方提出，USITC在调查保障措施案时就没有审议不可预见发展问题，未证明是否存在不可预见的发展，也未进行充分、合理的解释说明是不可预见的发展及方式导致了进口的增长。同时还提出美国政府也未给利害关系方提供机会就这一问题发表意见。起诉方指出，依第19条规定进口增加必须是不可预见所导致的，而且应按每一具体产品进行因果关系分析，而美国并未这样做。因此美国并未遵守GATT第19条关于不可预见发展的规定。
美国辩称，90年代初的苏联解体、亚洲金融危机、美国经济的持续强劲及美元的强势以及上述四项因素的综合均构成不可预见的发展。美国对钢铁采取的保障措施符合GATT第19条1（a）关于不可预见发展的规定。
起诉各方则反驳，上述任何一个因素或其综合均构不成不可预见的发展，而且USITC对上述各要素是如何导致进口增加的解释也未以合理、充分的方式做出。
1、专家组关于“不可预见的发展”的认定
首先专家组重申上诉机构在韩国牛奶案和阿根廷鞋类案中的裁定，《保障措施协定》的第1条和第11.1（a）条明确确定GATT第19条要继续适用，协定澄清并强化了保障措施纪律，第19条和协定的条文必须给予全部含义和法律效力。
专家组还指出，不可预见的发展必须作为一个事实问题，连同协定第2.1款提到的对各项条件，于实施保障措施前在主管机关的报告中予以论证。
专家组认定，从“不可预见的发展”的具体内容来说，美国所主张的俄罗斯危机、亚洲货币金融危机、美国市场持续强劲和美元持续升值，以及这些因素的综合，可以被视为“不可预见的发展”。专家组认为，亚洲金融危机可以构成“不可预见的发展”，因为这场危机发生在1997年，美国谈判者是无法在1994年乌拉圭回合结束时预见的。
专家组指出，双方都认为需要证明在“不可预见的发展”与“增加进口”之间存在一个合乎逻辑的联系（a logical connection），但对如何实现这一点存在分歧。专家组指出，在某些案件中，解释不可预见的发展和进口增长只要简单地把两组事实放在一起就可以了，但是在另一些案件中却需要更加具体的分析，以说清二者之间的关系。事实的性質和复杂性，决定了需要做出解释的程度。解释的时间、程度及质量都影响到解释是否合理及充分。
专家组指出，USITC的第一个报告就未专门讨论过不可预见的发展，以及其与进口增长之间的因果关系。
在USITC应USTR要求评估不可预见的发展与进口增加时，USITC明确指出，这种评估不是它的职责范围，而且仍然强调是上述几大因素的总体影响，使钢铁转移了市场。专家组说，虽然这些因素有可能构成不可预见的发展，但USITC未证明是这些发展事实上导致了进口的增加，进而造成国内生产者蒙受损害，USITC没有解释钢铁市场转移和美国具体产品进口增长之间的连接点。USITC称调查期间进口大量增加、钢铁市场转移、国外生产过剩、出口价格下降等等，缺乏或根本没有数据支持。
专家组认为，鉴于事情的复杂性，调查主管当局应该做出更为详细、具体的经济分析。美国只是对钢铁的总体生产做了分析，但并未对不可预见的发展如何导致所涉具体钢铁产品的进口增长做出说明。虽然不可预见的发展不一定会影响一个产业部门，但必须解释具体产品的进口增长与它的关系。
最后，专家组总结道，由于USITC未对不可预见的发展导致造成严重损害的进口增加做出充分、合理的解释，因此美国未遵守GATT第19条1（a）以及协定的第3.1款。
2、上诉机构的最终裁决
美国在上诉中要求推翻专家组的结论。美国首先认为专家组在本案审查标准（范围）上存在错误：《保障措施协定》第4.2款要求主管当局必须对各项要素进行评估，而且要分析因果关系。然而GATT第19条并未提何时、在什么地方以及如何证明不可预见的发展。两个条款的要求是有所不同的，专家组并未注意这一问题。因此专家组称对不可预见解释的时间、程度及质量都必须充分、合理，依协定这是没有法律基础的，对19条适用“合理、充分的解释标准”是不适当的。美国还称专家组也未列举任何证据证明USITC的结论是有问题的。总之，专家组未对其结论与建议提供能充分证明其合理的解释与理由。
上诉机构指出，“不可预见的发展”属于第3条第1款所说的“相关事实和法律问题”，主管机关公布的报告必须包括对不可预见发展的“认定或有理由的结论”。因此，本案专家组认为不可预见的发展作为事实问题在实施保障措施前，必须予以证明的观点是正确的。至于美国认为专家组未依DSU第11条的规定对案件的事实及相关协定的一致性进行客观评估，上诉机构指出，如果主管机关没有就相关事实如何支持这些前提条件，包括19条的不可预见的发展，提供合理、充分的解释，专家组是无法审查这些前提条件的相符性的。
关于对《保障措施协定》第3条第1款的理解问题，上诉机构认为，应当从其通常含义，并且结合其上下文和协定的目的。从辞典的解释看，“合理结论”是要求主管机关提供明确、详细、符合逻辑的结论。上诉机构认定，美国关于《保障措施协定》第3条第1款仅仅要求对所有相关事实和法律问题提供合理结论（reasoned conclusions），而不需提供解释、只要有一个逻辑基础（a logical basis）的主张，是不能成立的。
上诉机构指出GATT第19条1（a）的不可预见的发展就是《保障措施协定》3.1款提到的“事实和法律的相关问题之一”，因此主管当局应依协定的第4.2款（c）证明不可预见发展的存在。
对于应如何证明不可预见的发展，上诉机构完全维持了专家组的分析和结论。然后指出，适用保障措施必须建立不可预见的发展与造成或威胁造成严重损害的一项进口产品的增长之间的逻辑联系。如果没有这种联系，就不能确定该产品的进口增长是相关不可预见发展的结果，因而就无权使用保障措施。当主管当局同时对几项产品适用保障措施时，只证明不可预見的发展导致广泛种类的产品进口增长，是不够的。如果允许这种做法，一个成员就可以同时对广泛种类的进口产品实施保障措施，而即便其中一项或几项产品并没有增加进口或并非由不可预见的发展所造成的。
上诉机构支持专家组的结论，认为美国有关钢铁的10项保障措施不符GATT 1994 第19条1（a）和《保障措施协定》第3.1款的规定。
几点评论
不可预见的发展是否是保障措施纪律的一个组成部分，或是否是实施这项措施的前提条件？现在已经有了肯定的答复，除非以后各成员一致同意删除此项规定。但《保障措施协定》当初未将此写进去不能不说是一项失误，或起码在一段时间内造成了不少的困惑。强调不可预见的发展是保障措施纪律的组成部分以及是实施这项措施的前提条件，尤其是在美国钢铁保障措施案中，专家组和上诉机构还强调在不可预见的发展与一项产品进口增长之间要有逻辑上的联系，要做出合理、充分的解释，要有证据证明，要存在因果关系，这无疑会强化这一纪律，起到扼制滥用保障措施的作用。
在美国钢铁保障措施案中美国之所以在“不可预见的发展”问题上败诉，是因为美国在钢铁201案的调查时，就没有涉及不可预见的发展问题。第一个报告中只字未提这一概念，即便在补充报告中仍坚称审查不可预见发展不是USITC的职责，而是USTR或其它部门的事。在补充报告中罗列了很多数据组都是综合性的、笼统的，其中还包括从非WTO成员进口钢材的数据，并未具体审查这些数据中的哪些数据分别与实施10项保障措施中产品的具体关系，以证明存在不可预见的发展并由此导致特定产品进口的增加，从而造成了严重损害或严重损害威胁。我们知道美国是奉行国内法优先于国际法的国家，虽然它参加了WTO，但WTO各项协定在美国国内法中并无法律地位。美国是通过将WTO各协定转换为国内法的方式来履行WTO义务的。然而在其贸易法的201条款中并无不可预见发展的规定。难怪USITC拒绝USTR的要求。钢铁案后，美国保障措施法如何发展，或USITC今后如何处理不可预见的发展，是值得我们注意的一个问题。
应该看到我国的《保障措施条例》也没有不可预见的发展的规定，因此在适用条例时就要特别注意如何处理这一问题。专家组和上诉机构在报告中反复强调，USITC以及美国在抗辩中所提到的四大事实及其综合，本可以构成不可预见的发展。问题是美国根本没有做这种分析，报告中就没涉及这一问题。专家组隐晦地说等到案件出现美国政府再做不可预见的发展导致特定产品进口增加，从而造成产业损害的抗辩，就有点晚了。因此本案并不是在说明客观上不存在不可预见的发展的事件，而是在技术上美国未提供一个充分、合理的解释。换句话，也可以说美国蔑视了WTO的法律。证明不可预见的发展并不是可望而不可及的事。
GATT第19条第1款（a）规定：“如因不可预见的发展（as a result of unforeseen developments）和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内的义务的结果，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此之严重，以致对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。”
从文字上不难看出，实施保障措施的两个前提条件是：“不可预见的发展”和“负担总协定义务”。两个前提缺一不可。后者似乎含义清楚具体，然而对于什么是“不可预见的发展”，在第19条中并未交待清楚。
在GATT争端解决实践中，关于“不可预见的发展”的最早、也是最重要的案例之一应属1950年捷克斯洛伐克诉美国制帽用皮毛（Hatters’Fur）关税案。在这一案件中，争论的焦点之一就是“不可预见的发展”。美国称，在其关税减让前美国流行的是毡帽，但后来流行带细毛或绒毛的毡帽，并且进口大量增加，给美国产业造成了损害，这是当时不可预见的发展。而捷克斯洛伐克认为“变化是流行的法则”，不存在“不可预见的发展”。GATT为解决此争端专门成立了工作组，工作组在报告中指出：“‘不可预见的发展’一语应当解释为在关税减让谈判后出现的情况，这种情况是不能合理地期望作出关税减让的谈判人员在谈判关税减让时可能和应该预见到的。”这一解释成为“不可预见的发展”的权威解释，也为GATT所长期遵循。
美国钢铁保障措施案中的“不可预见的发展”问题
2002年3月20日美国对进口钢铁采取保障措施，结果被中国等8个WTO成员告到日内瓦，这也是中国加入WTO后的第一案。该案中的一个主要问题就是美国未履行GATT第19条关于“不可预见的发展”的义务，因为美国国际贸易委员会未证明存在不可预见到的发展以及由此导致进口大量增加。
美国1974年前的贸易法有“不可预见的发展”的规定，后来在法律修改时给删除了。所以后来美国的保障措施案件的报告（或称“201”案件报告）从不阐述不可预见的发展问题。同样在2001年12月USITC关于钢铁保障措施案的第一份报告中也未论及不可预见的发展问题。在WTO上诉机构的裁决一再重申这一纪律后，USITC在2002年2月4日就钢铁保障措施案又补充了一个报告，以弥补原报告中未提“不可预见的发展”的不足。
中国、欧共体等8个起诉方提出，USITC在调查保障措施案时就没有审议不可预见发展问题，未证明是否存在不可预见的发展，也未进行充分、合理的解释说明是不可预见的发展及方式导致了进口的增长。同时还提出美国政府也未给利害关系方提供机会就这一问题发表意见。起诉方指出，依第19条规定进口增加必须是不可预见所导致的，而且应按每一具体产品进行因果关系分析，而美国并未这样做。因此美国并未遵守GATT第19条关于不可预见发展的规定。
美国辩称，90年代初的苏联解体、亚洲金融危机、美国经济的持续强劲及美元的强势以及上述四项因素的综合均构成不可预见的发展。美国对钢铁采取的保障措施符合GATT第19条1（a）关于不可预见发展的规定。
起诉各方则反驳，上述任何一个因素或其综合均构不成不可预见的发展，而且USITC对上述各要素是如何导致进口增加的解释也未以合理、充分的方式做出。
1、专家组关于“不可预见的发展”的认定
首先专家组重申上诉机构在韩国牛奶案和阿根廷鞋类案中的裁定，《保障措施协定》的第1条和第11.1（a）条明确确定GATT第19条要继续适用，协定澄清并强化了保障措施纪律，第19条和协定的条文必须给予全部含义和法律效力。
专家组还指出，不可预见的发展必须作为一个事实问题，连同协定第2.1款提到的对各项条件，于实施保障措施前在主管机关的报告中予以论证。
专家组认定，从“不可预见的发展”的具体内容来说，美国所主张的俄罗斯危机、亚洲货币金融危机、美国市场持续强劲和美元持续升值，以及这些因素的综合，可以被视为“不可预见的发展”。专家组认为，亚洲金融危机可以构成“不可预见的发展”，因为这场危机发生在1997年，美国谈判者是无法在1994年乌拉圭回合结束时预见的。
专家组指出，双方都认为需要证明在“不可预见的发展”与“增加进口”之间存在一个合乎逻辑的联系（a logical connection），但对如何实现这一点存在分歧。专家组指出，在某些案件中，解释不可预见的发展和进口增长只要简单地把两组事实放在一起就可以了，但是在另一些案件中却需要更加具体的分析，以说清二者之间的关系。事实的性質和复杂性，决定了需要做出解释的程度。解释的时间、程度及质量都影响到解释是否合理及充分。
专家组指出，USITC的第一个报告就未专门讨论过不可预见的发展，以及其与进口增长之间的因果关系。
在USITC应USTR要求评估不可预见的发展与进口增加时，USITC明确指出，这种评估不是它的职责范围，而且仍然强调是上述几大因素的总体影响，使钢铁转移了市场。专家组说，虽然这些因素有可能构成不可预见的发展，但USITC未证明是这些发展事实上导致了进口的增加，进而造成国内生产者蒙受损害，USITC没有解释钢铁市场转移和美国具体产品进口增长之间的连接点。USITC称调查期间进口大量增加、钢铁市场转移、国外生产过剩、出口价格下降等等，缺乏或根本没有数据支持。
专家组认为，鉴于事情的复杂性，调查主管当局应该做出更为详细、具体的经济分析。美国只是对钢铁的总体生产做了分析，但并未对不可预见的发展如何导致所涉具体钢铁产品的进口增长做出说明。虽然不可预见的发展不一定会影响一个产业部门，但必须解释具体产品的进口增长与它的关系。
最后，专家组总结道，由于USITC未对不可预见的发展导致造成严重损害的进口增加做出充分、合理的解释，因此美国未遵守GATT第19条1（a）以及协定的第3.1款。
2、上诉机构的最终裁决
美国在上诉中要求推翻专家组的结论。美国首先认为专家组在本案审查标准（范围）上存在错误：《保障措施协定》第4.2款要求主管当局必须对各项要素进行评估，而且要分析因果关系。然而GATT第19条并未提何时、在什么地方以及如何证明不可预见的发展。两个条款的要求是有所不同的，专家组并未注意这一问题。因此专家组称对不可预见解释的时间、程度及质量都必须充分、合理，依协定这是没有法律基础的，对19条适用“合理、充分的解释标准”是不适当的。美国还称专家组也未列举任何证据证明USITC的结论是有问题的。总之，专家组未对其结论与建议提供能充分证明其合理的解释与理由。
上诉机构指出，“不可预见的发展”属于第3条第1款所说的“相关事实和法律问题”，主管机关公布的报告必须包括对不可预见发展的“认定或有理由的结论”。因此，本案专家组认为不可预见的发展作为事实问题在实施保障措施前，必须予以证明的观点是正确的。至于美国认为专家组未依DSU第11条的规定对案件的事实及相关协定的一致性进行客观评估，上诉机构指出，如果主管机关没有就相关事实如何支持这些前提条件，包括19条的不可预见的发展，提供合理、充分的解释，专家组是无法审查这些前提条件的相符性的。
关于对《保障措施协定》第3条第1款的理解问题，上诉机构认为，应当从其通常含义，并且结合其上下文和协定的目的。从辞典的解释看，“合理结论”是要求主管机关提供明确、详细、符合逻辑的结论。上诉机构认定，美国关于《保障措施协定》第3条第1款仅仅要求对所有相关事实和法律问题提供合理结论（reasoned conclusions），而不需提供解释、只要有一个逻辑基础（a logical basis）的主张，是不能成立的。
上诉机构指出GATT第19条1（a）的不可预见的发展就是《保障措施协定》3.1款提到的“事实和法律的相关问题之一”，因此主管当局应依协定的第4.2款（c）证明不可预见发展的存在。
对于应如何证明不可预见的发展，上诉机构完全维持了专家组的分析和结论。然后指出，适用保障措施必须建立不可预见的发展与造成或威胁造成严重损害的一项进口产品的增长之间的逻辑联系。如果没有这种联系，就不能确定该产品的进口增长是相关不可预见发展的结果，因而就无权使用保障措施。当主管当局同时对几项产品适用保障措施时，只证明不可预見的发展导致广泛种类的产品进口增长，是不够的。如果允许这种做法，一个成员就可以同时对广泛种类的进口产品实施保障措施，而即便其中一项或几项产品并没有增加进口或并非由不可预见的发展所造成的。
上诉机构支持专家组的结论，认为美国有关钢铁的10项保障措施不符GATT 1994 第19条1（a）和《保障措施协定》第3.1款的规定。
几点评论
不可预见的发展是否是保障措施纪律的一个组成部分，或是否是实施这项措施的前提条件？现在已经有了肯定的答复，除非以后各成员一致同意删除此项规定。但《保障措施协定》当初未将此写进去不能不说是一项失误，或起码在一段时间内造成了不少的困惑。强调不可预见的发展是保障措施纪律的组成部分以及是实施这项措施的前提条件，尤其是在美国钢铁保障措施案中，专家组和上诉机构还强调在不可预见的发展与一项产品进口增长之间要有逻辑上的联系，要做出合理、充分的解释，要有证据证明，要存在因果关系，这无疑会强化这一纪律，起到扼制滥用保障措施的作用。
在美国钢铁保障措施案中美国之所以在“不可预见的发展”问题上败诉，是因为美国在钢铁201案的调查时，就没有涉及不可预见的发展问题。第一个报告中只字未提这一概念，即便在补充报告中仍坚称审查不可预见发展不是USITC的职责，而是USTR或其它部门的事。在补充报告中罗列了很多数据组都是综合性的、笼统的，其中还包括从非WTO成员进口钢材的数据，并未具体审查这些数据中的哪些数据分别与实施10项保障措施中产品的具体关系，以证明存在不可预见的发展并由此导致特定产品进口的增加，从而造成了严重损害或严重损害威胁。我们知道美国是奉行国内法优先于国际法的国家，虽然它参加了WTO，但WTO各项协定在美国国内法中并无法律地位。美国是通过将WTO各协定转换为国内法的方式来履行WTO义务的。然而在其贸易法的201条款中并无不可预见发展的规定。难怪USITC拒绝USTR的要求。钢铁案后，美国保障措施法如何发展，或USITC今后如何处理不可预见的发展，是值得我们注意的一个问题。
应该看到我国的《保障措施条例》也没有不可预见的发展的规定，因此在适用条例时就要特别注意如何处理这一问题。专家组和上诉机构在报告中反复强调，USITC以及美国在抗辩中所提到的四大事实及其综合，本可以构成不可预见的发展。问题是美国根本没有做这种分析，报告中就没涉及这一问题。专家组隐晦地说等到案件出现美国政府再做不可预见的发展导致特定产品进口增加，从而造成产业损害的抗辩，就有点晚了。因此本案并不是在说明客观上不存在不可预见的发展的事件，而是在技术上美国未提供一个充分、合理的解释。换句话，也可以说美国蔑视了WTO的法律。证明不可预见的发展并不是可望而不可及的事。