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摘 要：加强和创新社会管理是我党落实科学发展观，推动经济社会协调发展的重要战略决策。社会参与是社会管理创新的内在需求，是社会政策科学化、民主化的保证。创新社会管理应构建多元化的社会管理主体，优化社会参与的制度环境，拓宽社会参与的渠道，充分发挥社会组织及成员在社会管理中的作用。
关 键 词：社会管理；社会参与；机制创新
中图分类号：Ｄ６３１．４３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１２－００３９－０４
收稿日期：２０１１－１０－１０
作者简介：申锦莲（１９６２—），女，吉林长春人，中共烟台市委党校行政管理教研室副教授，研究方向为公共管理。
基金项目：本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的阶段性成果，项目编号：２０１１ＲＫＧＤ３０５６。
社会参与是指公民或社会组织参与处理社会公共事务的过程，是公民和社会组织基本权利实现的前提，合理和适度的社会参与是实现有效社会管理的基础。我国当前正经历着从传统农业社会向现代工业社会的转变，社会转型使社会的异质性增加，因而出现了不同的社会利益群体和不同群体的不同利益诉求。广泛的社会参与能够为这些需要和诉求提供合法的表达方式和渠道，能使广大人民群体的利益诉求得到有效表达，从而增强公民的社会责任感及其更加主动、积极地维护社会和谐与稳定的积极性。
一、我国社会参与的现状
⒈建国至改革开放前我国社会参与情况。改革开放以前，我国社会是以社会资源高度垄断为特征的总体性社会。国家政权在社会生活中居于绝对的主体地位，社会处于附属地位，社会参与不活跃。主要体现在，一是社会组织的发育缓慢。新中国成立后，为了克服旧的社会组织混乱的状态，国家通过政治协商会议等形式将有影响的民主人士吸收到国家政权体系中来，将工会、妇联等社会组织控制在国家的直接管辖之下，整个社会结构和社会组织都由国家安排和布局，民间组织几乎没有生存空间。“我国在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心的高度中央集权体制，１９４９年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。５０年代初，全国性社团只有４４个，１９６５年不到１００个，地方性社团也只有６０００个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等９类群众组织。”［１］（ｐ１１）这一时期我国社会组织数量少，发育缓慢。对社会成员的管理，在城市主要依靠单位和居民委员会，在农村依靠人民公社。而单位、居民委、人民公社具有很强的政治和行政色彩，几乎相当于国家行政机关的派出机构。二是社会组织的社会活动几乎被国家和政府所替代。国家采取土地改革、对资本主义工商业的社会主义改造等措施，使社会资源完全集中于国家政权，并通过单位制度和人民公社制度对社会成员进行分配。由于单位和人民公社是社会成员享受社会资源的唯一载体，形成了社会成员对单位和人民公社的绝对依赖，实现了国家政权对整个社会成员的控制。由于社会组织不掌握资源，因此就没有社会动员和社会组织的能力，也就没有存在的必要了，由此其逐渐退出了当时的社会舞台，对社会的真正控制只剩下国家政权这个单一主体。从建国到改革开放这３０年的计划经济时期，国家承担了全部社会事务，不但举办了全国的卫生、教育、体育等公共事业，而且还担负了全部的社会福利。
⒉改革开放以来我国社会参与的发展。改革开放以来，我国社会发生了根本性的改变，社会参与的社会政治、经济和文化环境也随之发生了变迁。这为我国社会参与的发展提供了条件，政府虽然在社会管理中仍然起主导作用，但社会组织却得到了发展。根据民政部最新统计数据，到２０１１年第三季度，在民政部登记的各类民间组织的总数已经达到４５．０３５７万个，其中社会团体２４．７万个，民办非企业单位２０．１万个，基金会２３５７个。［２］改革开放以来，我国社会组织得到了充分的发展，已成为我国社会管理的一支重要力量。
为了更好地为公民和社会组织参与社会管理创造条件，国家相继颁布了规范公民社会组织的法律法规。如《中国人民共和国宪法》第３５条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是我国以最高大法的形式为公民参与社会和政治生活的权利所提供的保障。还有国务院先后颁布的《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三部行政法规，为公民和社会团体的社会参与提供了制度环境。近年来，公民社会参与的热情不断高涨。２００８年北京奥运会志愿者人数达到了１７０万，２００８年赴汶川地震灾区的志愿者达到３０万人，２０１０年上海世界博览会志愿者达到２１８万人，２０１０年广州亚运会志愿者达到６６万人，２００９年全国助残志愿者人数已达５３０万。２００９年我国社区志愿者注册人数已经超过１０００万，２００８年参加社会志愿服务活动的人数达３０００万人次。［３］
社会团体在社会生活中发挥着越来越重要的作用，已成为我国社会主义和谐社会建设中一支重要的力量。根据民政部发布的《２００９年民政事业发展统计报告》显示，截至２００９年底，全国各类收养性社会福利单位有４０２５０个，比上年增加５７３个，床位２９９．３万张，比上年增长７．１％；收养２３６．２万人，比上年增长６．４％。社会组织在促进社会发展中也发挥着越来越重要的作用。２００８年四川汶川地震后，民间组织积极参与紧急救援和灾后重建工作，组织动员了大量的人力物力投入到抗振救灾活动之中，并利用自身的专业优势在灾后重建中发挥了不可替代的作用。长期以来，“自然之友”、“北京地球村”等环保组织参与了保护母亲河、保护藏羚羊、三江源保护行动，他们积极开展的环境保护宣传、教育活动，有效地推动了各级政府对企业遵守环境法规，保护环境的监督。社会组织已成为我国社会参与的重要力量和社会管理的重要主体，并在维护社会稳定中起到了重要作用。
二、我国社会参与存在的问题
改革开放以来，虽然我国的社会组织得到了发展，公民和社会组织的社会参与也得以提高，但由于受我国公民社会发育还不充分、社会组织发展的制度环境不健全等因素的限制，社会参与仍然存在着诸多问题，与社会发展的需要存在着一定的差距。
⒈社会组织发展相对滞后。从社会组织发展规模来看，近些年我国社会组织虽然有了较大的发展，但与发达国家相比以及满足社会管理需求来看，无论是数量还是质量，都不能满足人民群众日益增长的物质文化需要和日益高涨的民意诉求。我国目前每万人拥有民间组织的数量为２．１个，而法国１１０个，日本９７个，美国５２个，新加坡１４．５年，巴西１３个。［４］
⒉社会组织自身素质存在不足，不能完全适应社会发展的需求。首先，表现为组织机构不健全，内部治理结构不完善，组织行为不规范。２００８年公布的２００７年年度１００家基金会年度检查结果，合格率为８８％；２００７年公布的２００６年年度５６家基金会，合格率为６２％；２００６年公布的２００５年年度８７家基金会，合格率为８３．９％。［５］（ｐ４４）其次，由于大多数社会组织成员收入过低，缺乏社会福利和保障，工作不稳定，使得民间社会组织很难吸引高层次的专业人才，造成了民间社会组织人力资源队伍专业化能力不足等问题。另外，某些民间社会组织由于财务不公开、项目运作不透明，影响到了社会组织的公信力。
⒊社会参与的制度环境有待改善。在我国目前的法律制度中，社会组织作为一种社会团体法人，政府对其采取的是行政许可管理模式，社会组织要接受登记主管部门和业务主管部门的双重管理。登记主管部门主要负责形式上的审查和登记，而能否进行登记则在于业务主管部门对其的审查和批准，而对其成立后的指导与监督也由业务主管部门负责。在现实中，一方面社会组织往往因为找不到挂靠单位而无法注册，另一方面业务主管单位对社会组织的管理存在着无为放纵或积极干预两个极端。另外，我国现行的《社会团体登记管理条例》对社会组织注册登记的限制性条件过高，也使得许多在实际中发挥作用的草根社会组织因无法注册登记而难以取得法律意义上的合法地位。政府对社会组织的管理形成了入门难，但入门后的管理却比较松散的状态。登记部门不管理，业务挂靠单位不愿管理的管理上的缺位现象造成了对社会组织监督管理的不到位，也使社会组织的自身管理在治理结构、财务管理、活动规则等方面出现了问题，直接影响到了社会组织的发展和公众对社会组织的认知。同时，一些挂靠单位害怕民间社会组织的活动给其带来政治上的麻烦，而对民间社会组织的活动进行过多的干涉，影响了其活动的开展和作用的发挥。
⒋经费筹集困难。经费不足是社团发展中普遍存在的问题，主要原因是筹集经费渠道较为狭窄，政府的支持力度也较弱。除工、青、妇等与政府关系密切的人民团体能从政府获得经费资助外，我国绝大多数社会组织，尤其是民间社会组织的经费来源十分有限，主要依靠会员费、捐助及境外基金会的资助来获得。“有关调查显示，目前我国每个民间组织每年的经费平均只有２万元人民币。”［６］（ｐ４３）中国与美国、英国、巴西、印度相比，慈善捐赠规模较少，所占ＧＤＰ比例比较低，２００９年，其捐赠占ＧＤＰ的比例仅为０．０１％。 民间社会组织和个人筹集资金的面很窄，目前还基本停留于利用人脉资源筹集善款的方式，无法做到制度化、普遍化。多数民间社会组织在争取不到捐助和境外基金会资助的情况下，只能依靠会员费来维持。如中国的民间环保组织“自然之友”，其会员为１０００多人，一年会费收入５万多元，只够发简报等简单活动的费用。中华环保联合会发布的《２００８中国环保民间组织发展状况报告》显示，“我国环保民间组织的生存状况，七成多的环保民间组织没有固定经费来源。有固定资金来源的环保民间组织中，由政府发起的环保民间组织和高校环保社团所占比例较高。”［７］可见，我国社会组织尤其是民间社会组织的筹资渠道单一、经费紧张。经费问题制约着社会组织自身的发展，已经成为其广泛参与社会建设和管理的障碍。
三、建立合理的社会参与机制的建议
改革开放以来，我国社会管理的社会环境和社会条件发生了很大的变化，计划经济时期的社会管理体制与机制已经不适应社会发展的需要。因此，要在社会管理主体、社会参与的制度环境、社会参与的渠道等方面对社会参与机制进行创新。
⒈构建多元化的社会管理主体。党的十六届四中全会提出的“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求，明确了不同社会主体在社会管理中的地位和角色。第一，党委在社会管理中的领导地位。中国共产党是新中国的缔造者，是中国社会主义现代化建设的领导者。因此，只有充分发挥党的领导核心作用，才能保证社会管理的正确方向，有效地整合社会管理资源。“党在社会管理中的领导地位，主要体现在社会管理体制的改革和创新过程中，坚决贯彻党的政治路线和思想路线，保证社会管理体制的改革和创新符合我国社会主义现代化建设的总体目标，符合社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。”［８］（ｐ１１２）第二，政府在社会管理中的主导作用。随着社会的发展，虽然政府已不是社会管理的唯一主体，但它在社会管理中仍然是最重要的主体，政府在社会管理中的作用是其它社会管理主体无法替代的。它在社会管理中要扮演好社会规则的制定者、公共服务的提供者、社会秩序的维护者的角色。“政府要深入研究社会治理的规律，整合社会治理资源，加强社会治理制度的建设和创新，完善社会治理模式和社会政策法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、公共服务等，建立健全社会治理的制度体系。”［９］（ｐ２１２）第三，社会组织在社会管理中的协同作用。我国的社会组织在社会生活和社会管理中能够为政府拾遗补缺、协助管理。首先，社会组织能够反映社会弱势群体的利益诉求。很多民间社会组织产生的动机就是为了维护社会弱势群体的利益，解决其利益诉求，如网络民间社会组织“宝贝回家”在两年多的时间里，收集了３０００多条有关失踪儿童的信息，先后解救出５４名被拐儿童。其次，社会组织能够提供多元化的社会公共服务。民间社会组织的专业性强、及时高效、亲近民众等特点，使其成为了政府救灾体系中一支重要的力量。在２００８年汶川大地震的灾害救援和灾后重建中，到处都活跃着民间社会组织的身影，１００多家民间社会组织直接参与，为灾区的重建提供了有力支持。最后，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。第四，公民的民主参与意识不强、层次不高，社会参与的渠道不畅通。这既与我国公民的素质相关，又与我国长期以来“大政府、小社会”的社会管理模式使公民的社会参与热情受到抑制有关。因此，当前一方面要培养和提高公民社会参与的意识和水平，塑造积极、向上、参与的公民精神，调动公民参与社会公共事务管理的热情；另一方面要积极拓宽公民社会参与的渠道，提高政府社会决策的透明度，扩大公民社会参与的范围。同时，使公民社会参与机制程序化、法制化，以保证公民社会参与的真正实现。
（二）创造良好的社会参与制度环境
良好的制度环境是社会参与得以实现的前提。要实现良好的社会参与，就需要为公民和社会组织的社会参与创造良好的制度环境，逐步建立健全社会参与法律体系，实现社会参与制度环境的法治化。首先，要以现有的法律法规为基础，加紧研究制定一部社会组织基本法，提高社会参与立法的层次。其次，应改革双重管理体制，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记 “双轨制”，将更多的社会组织纳入法律范围进行监管。最后，各级党和政府要真正认识到社会参与的积极作用，为公民和社会组织的社会参与解决制度上、资金上的困难。
（三）开拓多样化的社会参与渠道
以往我国公民社会参与的渠道主要有选举、检举、申诉、投诉、村民自治和居民自治等主要形式。但随着社会的发展以及公民社会的发育，以前的参与渠道已经不能满足公民和社会组织参与的需求，除了完善原有的社会参与渠道外，还需开拓新的社会参与渠道，实现社会参与渠道多样化。第一，听证制度。听证会虽然只是近年在我国才开始实施的，但其已对社会参与起到了很好的推动作用。在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国价格法》中，都明确规定了行政处罚、环境评价、价格等方面的听证规则。在行政决策中引入听证制度，让公民和社会组织参与社会政策的制定，既有利于调动公民社会参与的积极性，又有利于保护公民的基本权利。第二，大众传媒。大众传媒是公民社会参与的最便捷、最直接、最广泛的渠道，是公众社会参与的最主要途径。重庆出租车罢运事件、哈尔滨警察打人至死案等都有公民利用大众传媒进行参与的“身影”，公众参与对事件或案件的处理都产生了一定的影响。公民可以通过大众传媒实现社会参与，发表自己的观点和看法，维护社会正义。第三，社区。发挥社区在社会参与中的作用，积极引导居民参与管理社区事务及社区活动，扩大社区民主参与，使社区居民充分享有知情权、决策权、管理权和监督权，促进社区融合，充分发挥社区的整合功能，使社区成为公民和社会组织日常社会参与的主要渠道。
（四）推进社会工作的专业化和职业化建设
社会工作为解决社会问题、化解社会矛盾、恢复和发展社会功能、促进社会和谐与公正，在社会管理中发挥了重要作用。改革开放以来，我国社会工作快速发展，从过去的封闭式、行政式、非专业化向开放式、社会化、专业化、职业化逐步过渡。但与社会的发展、与发达国家相比，专业化、职业化水平社会工作仍处于较低的层次。因此，首先，应充分发挥高等院校在社会工作教育上的优势，培养大批具有专业知识与技能的社会工作专业人才。积极与社会工作开展水平高的国家和地区进行沟通与交流，借鉴先进的社会工作理念与方法，探索出一条适合我国国情的社会工作理论与实践的途径，推进我国社会工作的专业化进程。其次，积极构建社会工作者职业体系，加快推进社会工作者队伍建设。建立社会工作者职业资格认证制度，提高社会工作者专业化水平。明确社会工作者的岗位设置，在社会的适当领域设置社会工作专业岗位。 同时，要完善社会工作者管理工作的在职培训、薪酬福利、绩效考核、职务晋升等制度，建立一支适合我国国情的社会工作者队伍，使其成为参与社会管理的一支重要力量。
【参考文献】
［１］［６］俞可平．中国公民社会的制度环境［Ｍ］．北京大学出版社，２００６．
［２］民政事业统计季报（２０１１年第三季度）［ＥＢ／ＯＬ］．中华人民共和国民政部网站：ｈｔｔｐ：／／ｆｉｌｅｓ２．ｍｃａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｃｗｓ，２０１１－１０－２０．
［３］近２１８万志愿者服务世博会［ＥＢ／ＯＬ］．新浪网：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ，２０１０－０４－０８．
［４］缪合林委员：我国万人民间组织拥有量仅为２．７个［ＥＢ／ＯＬ］．人民网（北京），２０１１－０３－０９．
［５］黄晓勇，潘晨光，蔡礼强．中国民间组织报告２００９－２０１０［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００９．
［７］中华环保联合会．２００８中国环保民间组织发展状况报告［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｃｅｆ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｈｔｍｌ／ｘｗｄｔ／１７３６．ｈｔｍｌ
［８］邓伟志．创新社会管理体制［Ｍ］．上海社会科学院出版社，２００８．
［９］丁茂战，张小波，刘贵彬．我国政府社会治理制度改革研究［Ｍ］．中国经济出版社，２００９．
（责任编辑：牟春野）
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关 键 词：社会管理；社会参与；机制创新
中图分类号：Ｄ６３１．４３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１２－００３９－０４
收稿日期：２０１１－１０－１０
作者简介：申锦莲（１９６２—），女，吉林长春人，中共烟台市委党校行政管理教研室副教授，研究方向为公共管理。
基金项目：本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的阶段性成果，项目编号：２０１１ＲＫＧＤ３０５６。
社会参与是指公民或社会组织参与处理社会公共事务的过程，是公民和社会组织基本权利实现的前提，合理和适度的社会参与是实现有效社会管理的基础。我国当前正经历着从传统农业社会向现代工业社会的转变，社会转型使社会的异质性增加，因而出现了不同的社会利益群体和不同群体的不同利益诉求。广泛的社会参与能够为这些需要和诉求提供合法的表达方式和渠道，能使广大人民群体的利益诉求得到有效表达，从而增强公民的社会责任感及其更加主动、积极地维护社会和谐与稳定的积极性。
一、我国社会参与的现状
⒈建国至改革开放前我国社会参与情况。改革开放以前，我国社会是以社会资源高度垄断为特征的总体性社会。国家政权在社会生活中居于绝对的主体地位，社会处于附属地位，社会参与不活跃。主要体现在，一是社会组织的发育缓慢。新中国成立后，为了克服旧的社会组织混乱的状态，国家通过政治协商会议等形式将有影响的民主人士吸收到国家政权体系中来，将工会、妇联等社会组织控制在国家的直接管辖之下，整个社会结构和社会组织都由国家安排和布局，民间组织几乎没有生存空间。“我国在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心的高度中央集权体制，１９４９年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。５０年代初，全国性社团只有４４个，１９６５年不到１００个，地方性社团也只有６０００个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等９类群众组织。”［１］（ｐ１１）这一时期我国社会组织数量少，发育缓慢。对社会成员的管理，在城市主要依靠单位和居民委员会，在农村依靠人民公社。而单位、居民委、人民公社具有很强的政治和行政色彩，几乎相当于国家行政机关的派出机构。二是社会组织的社会活动几乎被国家和政府所替代。国家采取土地改革、对资本主义工商业的社会主义改造等措施，使社会资源完全集中于国家政权，并通过单位制度和人民公社制度对社会成员进行分配。由于单位和人民公社是社会成员享受社会资源的唯一载体，形成了社会成员对单位和人民公社的绝对依赖，实现了国家政权对整个社会成员的控制。由于社会组织不掌握资源，因此就没有社会动员和社会组织的能力，也就没有存在的必要了，由此其逐渐退出了当时的社会舞台，对社会的真正控制只剩下国家政权这个单一主体。从建国到改革开放这３０年的计划经济时期，国家承担了全部社会事务，不但举办了全国的卫生、教育、体育等公共事业，而且还担负了全部的社会福利。
⒉改革开放以来我国社会参与的发展。改革开放以来，我国社会发生了根本性的改变，社会参与的社会政治、经济和文化环境也随之发生了变迁。这为我国社会参与的发展提供了条件，政府虽然在社会管理中仍然起主导作用，但社会组织却得到了发展。根据民政部最新统计数据，到２０１１年第三季度，在民政部登记的各类民间组织的总数已经达到４５．０３５７万个，其中社会团体２４．７万个，民办非企业单位２０．１万个，基金会２３５７个。［２］改革开放以来，我国社会组织得到了充分的发展，已成为我国社会管理的一支重要力量。
为了更好地为公民和社会组织参与社会管理创造条件，国家相继颁布了规范公民社会组织的法律法规。如《中国人民共和国宪法》第３５条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是我国以最高大法的形式为公民参与社会和政治生活的权利所提供的保障。还有国务院先后颁布的《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三部行政法规，为公民和社会团体的社会参与提供了制度环境。近年来，公民社会参与的热情不断高涨。２００８年北京奥运会志愿者人数达到了１７０万，２００８年赴汶川地震灾区的志愿者达到３０万人，２０１０年上海世界博览会志愿者达到２１８万人，２０１０年广州亚运会志愿者达到６６万人，２００９年全国助残志愿者人数已达５３０万。２００９年我国社区志愿者注册人数已经超过１０００万，２００８年参加社会志愿服务活动的人数达３０００万人次。［３］
社会团体在社会生活中发挥着越来越重要的作用，已成为我国社会主义和谐社会建设中一支重要的力量。根据民政部发布的《２００９年民政事业发展统计报告》显示，截至２００９年底，全国各类收养性社会福利单位有４０２５０个，比上年增加５７３个，床位２９９．３万张，比上年增长７．１％；收养２３６．２万人，比上年增长６．４％。社会组织在促进社会发展中也发挥着越来越重要的作用。２００８年四川汶川地震后，民间组织积极参与紧急救援和灾后重建工作，组织动员了大量的人力物力投入到抗振救灾活动之中，并利用自身的专业优势在灾后重建中发挥了不可替代的作用。长期以来，“自然之友”、“北京地球村”等环保组织参与了保护母亲河、保护藏羚羊、三江源保护行动，他们积极开展的环境保护宣传、教育活动，有效地推动了各级政府对企业遵守环境法规，保护环境的监督。社会组织已成为我国社会参与的重要力量和社会管理的重要主体，并在维护社会稳定中起到了重要作用。
二、我国社会参与存在的问题
改革开放以来，虽然我国的社会组织得到了发展，公民和社会组织的社会参与也得以提高，但由于受我国公民社会发育还不充分、社会组织发展的制度环境不健全等因素的限制，社会参与仍然存在着诸多问题，与社会发展的需要存在着一定的差距。
⒈社会组织发展相对滞后。从社会组织发展规模来看，近些年我国社会组织虽然有了较大的发展，但与发达国家相比以及满足社会管理需求来看，无论是数量还是质量，都不能满足人民群众日益增长的物质文化需要和日益高涨的民意诉求。我国目前每万人拥有民间组织的数量为２．１个，而法国１１０个，日本９７个，美国５２个，新加坡１４．５年，巴西１３个。［４］
⒉社会组织自身素质存在不足，不能完全适应社会发展的需求。首先，表现为组织机构不健全，内部治理结构不完善，组织行为不规范。２００８年公布的２００７年年度１００家基金会年度检查结果，合格率为８８％；２００７年公布的２００６年年度５６家基金会，合格率为６２％；２００６年公布的２００５年年度８７家基金会，合格率为８３．９％。［５］（ｐ４４）其次，由于大多数社会组织成员收入过低，缺乏社会福利和保障，工作不稳定，使得民间社会组织很难吸引高层次的专业人才，造成了民间社会组织人力资源队伍专业化能力不足等问题。另外，某些民间社会组织由于财务不公开、项目运作不透明，影响到了社会组织的公信力。
⒊社会参与的制度环境有待改善。在我国目前的法律制度中，社会组织作为一种社会团体法人，政府对其采取的是行政许可管理模式，社会组织要接受登记主管部门和业务主管部门的双重管理。登记主管部门主要负责形式上的审查和登记，而能否进行登记则在于业务主管部门对其的审查和批准，而对其成立后的指导与监督也由业务主管部门负责。在现实中，一方面社会组织往往因为找不到挂靠单位而无法注册，另一方面业务主管单位对社会组织的管理存在着无为放纵或积极干预两个极端。另外，我国现行的《社会团体登记管理条例》对社会组织注册登记的限制性条件过高，也使得许多在实际中发挥作用的草根社会组织因无法注册登记而难以取得法律意义上的合法地位。政府对社会组织的管理形成了入门难，但入门后的管理却比较松散的状态。登记部门不管理，业务挂靠单位不愿管理的管理上的缺位现象造成了对社会组织监督管理的不到位，也使社会组织的自身管理在治理结构、财务管理、活动规则等方面出现了问题，直接影响到了社会组织的发展和公众对社会组织的认知。同时，一些挂靠单位害怕民间社会组织的活动给其带来政治上的麻烦，而对民间社会组织的活动进行过多的干涉，影响了其活动的开展和作用的发挥。
⒋经费筹集困难。经费不足是社团发展中普遍存在的问题，主要原因是筹集经费渠道较为狭窄，政府的支持力度也较弱。除工、青、妇等与政府关系密切的人民团体能从政府获得经费资助外，我国绝大多数社会组织，尤其是民间社会组织的经费来源十分有限，主要依靠会员费、捐助及境外基金会的资助来获得。“有关调查显示，目前我国每个民间组织每年的经费平均只有２万元人民币。”［６］（ｐ４３）中国与美国、英国、巴西、印度相比，慈善捐赠规模较少，所占ＧＤＰ比例比较低，２００９年，其捐赠占ＧＤＰ的比例仅为０．０１％。 民间社会组织和个人筹集资金的面很窄，目前还基本停留于利用人脉资源筹集善款的方式，无法做到制度化、普遍化。多数民间社会组织在争取不到捐助和境外基金会资助的情况下，只能依靠会员费来维持。如中国的民间环保组织“自然之友”，其会员为１０００多人，一年会费收入５万多元，只够发简报等简单活动的费用。中华环保联合会发布的《２００８中国环保民间组织发展状况报告》显示，“我国环保民间组织的生存状况，七成多的环保民间组织没有固定经费来源。有固定资金来源的环保民间组织中，由政府发起的环保民间组织和高校环保社团所占比例较高。”［７］可见，我国社会组织尤其是民间社会组织的筹资渠道单一、经费紧张。经费问题制约着社会组织自身的发展，已经成为其广泛参与社会建设和管理的障碍。
三、建立合理的社会参与机制的建议
改革开放以来，我国社会管理的社会环境和社会条件发生了很大的变化，计划经济时期的社会管理体制与机制已经不适应社会发展的需要。因此，要在社会管理主体、社会参与的制度环境、社会参与的渠道等方面对社会参与机制进行创新。
⒈构建多元化的社会管理主体。党的十六届四中全会提出的“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求，明确了不同社会主体在社会管理中的地位和角色。第一，党委在社会管理中的领导地位。中国共产党是新中国的缔造者，是中国社会主义现代化建设的领导者。因此，只有充分发挥党的领导核心作用，才能保证社会管理的正确方向，有效地整合社会管理资源。“党在社会管理中的领导地位，主要体现在社会管理体制的改革和创新过程中，坚决贯彻党的政治路线和思想路线，保证社会管理体制的改革和创新符合我国社会主义现代化建设的总体目标，符合社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。”［８］（ｐ１１２）第二，政府在社会管理中的主导作用。随着社会的发展，虽然政府已不是社会管理的唯一主体，但它在社会管理中仍然是最重要的主体，政府在社会管理中的作用是其它社会管理主体无法替代的。它在社会管理中要扮演好社会规则的制定者、公共服务的提供者、社会秩序的维护者的角色。“政府要深入研究社会治理的规律，整合社会治理资源，加强社会治理制度的建设和创新，完善社会治理模式和社会政策法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、公共服务等，建立健全社会治理的制度体系。”［９］（ｐ２１２）第三，社会组织在社会管理中的协同作用。我国的社会组织在社会生活和社会管理中能够为政府拾遗补缺、协助管理。首先，社会组织能够反映社会弱势群体的利益诉求。很多民间社会组织产生的动机就是为了维护社会弱势群体的利益，解决其利益诉求，如网络民间社会组织“宝贝回家”在两年多的时间里，收集了３０００多条有关失踪儿童的信息，先后解救出５４名被拐儿童。其次，社会组织能够提供多元化的社会公共服务。民间社会组织的专业性强、及时高效、亲近民众等特点，使其成为了政府救灾体系中一支重要的力量。在２００８年汶川大地震的灾害救援和灾后重建中，到处都活跃着民间社会组织的身影，１００多家民间社会组织直接参与，为灾区的重建提供了有力支持。最后，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。第四，公民的民主参与意识不强、层次不高，社会参与的渠道不畅通。这既与我国公民的素质相关，又与我国长期以来“大政府、小社会”的社会管理模式使公民的社会参与热情受到抑制有关。因此，当前一方面要培养和提高公民社会参与的意识和水平，塑造积极、向上、参与的公民精神，调动公民参与社会公共事务管理的热情；另一方面要积极拓宽公民社会参与的渠道，提高政府社会决策的透明度，扩大公民社会参与的范围。同时，使公民社会参与机制程序化、法制化，以保证公民社会参与的真正实现。
（二）创造良好的社会参与制度环境
良好的制度环境是社会参与得以实现的前提。要实现良好的社会参与，就需要为公民和社会组织的社会参与创造良好的制度环境，逐步建立健全社会参与法律体系，实现社会参与制度环境的法治化。首先，要以现有的法律法规为基础，加紧研究制定一部社会组织基本法，提高社会参与立法的层次。其次，应改革双重管理体制，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记 “双轨制”，将更多的社会组织纳入法律范围进行监管。最后，各级党和政府要真正认识到社会参与的积极作用，为公民和社会组织的社会参与解决制度上、资金上的困难。
（三）开拓多样化的社会参与渠道
以往我国公民社会参与的渠道主要有选举、检举、申诉、投诉、村民自治和居民自治等主要形式。但随着社会的发展以及公民社会的发育，以前的参与渠道已经不能满足公民和社会组织参与的需求，除了完善原有的社会参与渠道外，还需开拓新的社会参与渠道，实现社会参与渠道多样化。第一，听证制度。听证会虽然只是近年在我国才开始实施的，但其已对社会参与起到了很好的推动作用。在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国价格法》中，都明确规定了行政处罚、环境评价、价格等方面的听证规则。在行政决策中引入听证制度，让公民和社会组织参与社会政策的制定，既有利于调动公民社会参与的积极性，又有利于保护公民的基本权利。第二，大众传媒。大众传媒是公民社会参与的最便捷、最直接、最广泛的渠道，是公众社会参与的最主要途径。重庆出租车罢运事件、哈尔滨警察打人至死案等都有公民利用大众传媒进行参与的“身影”，公众参与对事件或案件的处理都产生了一定的影响。公民可以通过大众传媒实现社会参与，发表自己的观点和看法，维护社会正义。第三，社区。发挥社区在社会参与中的作用，积极引导居民参与管理社区事务及社区活动，扩大社区民主参与，使社区居民充分享有知情权、决策权、管理权和监督权，促进社区融合，充分发挥社区的整合功能，使社区成为公民和社会组织日常社会参与的主要渠道。
（四）推进社会工作的专业化和职业化建设
社会工作为解决社会问题、化解社会矛盾、恢复和发展社会功能、促进社会和谐与公正，在社会管理中发挥了重要作用。改革开放以来，我国社会工作快速发展，从过去的封闭式、行政式、非专业化向开放式、社会化、专业化、职业化逐步过渡。但与社会的发展、与发达国家相比，专业化、职业化水平社会工作仍处于较低的层次。因此，首先，应充分发挥高等院校在社会工作教育上的优势，培养大批具有专业知识与技能的社会工作专业人才。积极与社会工作开展水平高的国家和地区进行沟通与交流，借鉴先进的社会工作理念与方法，探索出一条适合我国国情的社会工作理论与实践的途径，推进我国社会工作的专业化进程。其次，积极构建社会工作者职业体系，加快推进社会工作者队伍建设。建立社会工作者职业资格认证制度，提高社会工作者专业化水平。明确社会工作者的岗位设置，在社会的适当领域设置社会工作专业岗位。 同时，要完善社会工作者管理工作的在职培训、薪酬福利、绩效考核、职务晋升等制度，建立一支适合我国国情的社会工作者队伍，使其成为参与社会管理的一支重要力量。
【参考文献】
［１］［６］俞可平．中国公民社会的制度环境［Ｍ］．北京大学出版社，２００６．
［２］民政事业统计季报（２０１１年第三季度）［ＥＢ／ＯＬ］．中华人民共和国民政部网站：ｈｔｔｐ：／／ｆｉｌｅｓ２．ｍｃａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｃｗｓ，２０１１－１０－２０．
［３］近２１８万志愿者服务世博会［ＥＢ／ＯＬ］．新浪网：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ，２０１０－０４－０８．
［４］缪合林委员：我国万人民间组织拥有量仅为２．７个［ＥＢ／ＯＬ］．人民网（北京），２０１１－０３－０９．
［５］黄晓勇，潘晨光，蔡礼强．中国民间组织报告２００９－２０１０［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００９．
［７］中华环保联合会．２００８中国环保民间组织发展状况报告［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｃｅｆ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｈｔｍｌ／ｘｗｄｔ／１７３６．ｈｔｍｌ
［８］邓伟志．创新社会管理体制［Ｍ］．上海社会科学院出版社，２００８．
［９］丁茂战，张小波，刘贵彬．我国政府社会治理制度改革研究［Ｍ］．中国经济出版社，２００９．
（责任编辑：牟春野）
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