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摘要：在过去的近半个世纪里，丹麦进行了一系列的地方政府体制改革。地方政府的数量减少而治理规模增大，城乡由分治走向一体化管理，县级政府权力受到严重削弱，地方自治市成为地方公共服务的主体。丹麦的改革是政府结构、公共权力与政府职能的全新重构，是政府治理方式的重大变革，其改革的成功对于我国地方政府体制改革具有重要的启示意义。
关键词：丹麦；政府治理；政府体制改革
中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）01-0088-08
改革开放三十余年来，我国地方政府一直是地方经济与社会发展的最为重要的推动力之一。但随着我国改革开放的进一步深入，我国地方政府体制改革中存在的困局也逐步凸显出来，主要表现为：一是纵向上政府层级关系方面仍然存在权力规制的低效与权力收放难题，始终难以找到不同政府层级间管理层级与管理幅度的合理平衡点，往往出现权力“一放就乱、一收就死”的乱象；二是社会公共服务中不同政府层级间在管理权限与职责配置上的不对等难题，例如基层政府承担了许多公共服务职能，确没有相应的管理权限和公共财政能力，导致公共服务提供的非均等化等后果；三是地方政府间在公共治理中的碎片化治理格局，由于传统的条块分割的政府管理体制难以破除，横向的地方政府间极易处于无序的竞争中，而在诸如跨流域治理等公共议题上则难以有效开展互助与合作。因此，继续深化推进地方政府体制改革，无论是对于我国现代化发展历史进程还是对于社会大众的切身利益实现来说，无疑都具有重大的影响作用。本文以丹麦的地方政府改革为例，冀望通过对丹麦实践的梳理和剖析，探寻其之于我国地方政府体制改革的有益启示。
一、丹麦地方政府体制改革变迁历程
丹麦位于北欧，是一个经济发达的工业化国家。在丹麦的政府体系构建中，地方政府的结构层次相对简单，其主体是地方自治市，是直接面对居民的一级政府。由于丹麦国家的公共开支中超过三分之二是由地方政府负责的，因此，地方政府体制改革对于丹麦整个国家的治理绩效起着决定性的影响作用。自上个世纪七十年代以来，丹麦政府曾经两次对地方政府体系进行了全面化的改革，以适应不断变化的治理环境与公民需求。这两次改革的侧重点各有不同。
（一）第一轮改革：城乡整合与地方分权
在1970年之前，丹麦的地方政府结构主要由三种类型构成：25个县（Counties，每个县分管数量不等的乡村自治市）、88个市（Cities，也可称作市政政府，负责具有一定规模的城市辖区）和1302个乡村自治市（Rural municipalities，也可称作乡政自治政府，承担乡村地区的自治功能）。其最主要的特点体现在两个方面：一是地方政府数量庞大，但绝大部分政府规模和管辖范围较小；二是实行城乡分治，城市和乡村分由不同政府管辖。随着上世纪中叶以来丹麦城市化和工业化的不断发展，分散与分治的传统政府结构体制对经济社会发展的制约作用逐渐凸显。为此，丹麦政府于1970年启动了大规模的地方政府体制改革，其主要内容包括：设置统一的地方自治市，市政与乡政的区别消失，实行城乡一体管理体制，除保留两个市政政府外，其余所有市政政府和乡政自治政府进行整合设立地方自治市；实行地方政府的合并，大幅拓展自治市规模，以更好地适应公共服务发展需求；对地方政府的财政体系进行变革，改变过去专项补助的方式，取而代之的是一般补助，并采用新的财政衡平机制。
丹麦1970年的改革最明显的后果体现在地方政府的数量方面。在极短的时间内，丹麦的地方政府数量发生了巨大的改变（如表1所示）。总的说来，改革之后，丹麦地方政府数量更少、规模更大。1970年丹麦政府改革还有个积极的效果体现在地方规划区域上。地方政府间的合并实现了“城乡整合化发展”的目标，并使自治市区域的规划更为协调。同时，当所有的市辖区都被纳入同一个管辖区域之后，在市区内的不同地域之间的财政衡平机制也就不再需要了。新的自治市议会能够对全市所有区域的发展负责，从而能够对那些欠发达地区的发展提供激励作用。特别是，当将城市周边的乡村地区也纳入市政府管辖范围之后，市议会就能够为城市的将来发展提供足够的空间可能性，也为城市商业和企业的进一步发展提供了储备空间，另外还包括未来可能的民众聚居和民众娱乐需求等。
表1丹麦地方政府数量变化
在规模和数量以及行政区划变化的同时，丹麦1970年的改革也对中央政府、县级政府以及地方自治市之间的权力结构进行了调整。其主要方式是采取扩展自治市的权限、减少县级政府对自治市的干预的分权化改革模式，大量新的权力被分解到各个自治市，其中既包括部分原属县级政府的权力，也包括部分原属中央政府的权力。随着自治市被赋予更多的行政管理自由权限，它们能够更有效应对地方政府职能以及开支方面不断增长的需求。这些改革措施为优化丹麦地方治理结构做出了积极的探索，也为丹麦第二轮大规模政府体制改革奠定了基础。
（二）第二轮改革：结构调整与职能重构
进入新世纪以来，为了应对公共服务不断发展与复杂化的趋势，丹麦政府意识到需要对过多的政府层级安排数量进行重新思考，要简化政府层级并进一步扩大地方自治市的规模，与此同时，还需要对不同层级政府的职责进行明确规定，防止职责重叠下的相互推诿和扯皮现象。2002年，丹麦行政体制改革委员会开始筹备地方政府结构改革方案，其提出的地方政府结构设置方案于2004年获得中央政府和议会通过后，各个地方政府就开始展开合并谈判。2006年，有关新财政体系的立法在议会通过，各个地方选举成立新的地方政府后也进行了人员、财产以及债务等的重新分配。Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak： Reform by Coincidence？ Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies， 2007（4）， p496.至2007年，新的地方政府与区域政府正式成立并运行，标志着丹麦第二轮大规模的地方政府体制改革顺利完成。 2、优化地方政府治理结构，探寻多样化的地方政府改革路径
就政府体制改革来说，如何寻求管理层级和幅度的最优组合是最核心问题。管理层级和幅度调整，既影响中央与地方之间、上级与下级政府之间的统领和指导，也影响地方政府的行政效率。我国地方政府体制中行政层级过多、幅度不合理的问题一直比较突出，近年来也采取了一些改革措施。但在诸如撤乡并镇等改革中简单地强调合并，在合并方式上又多是自上而下的强制执行，忽略了地方政府间的合作以及不同地域政区间的发展差异。其结果是随着地方政府的管理幅度增加，管理层级的变革却难以企及，很多合并后的地方政府管理绩效亦难以提升。因此，地方政府治理结构的优化，需要探寻多样化的地方政府改革路径。
首先，适应我国城市化发展的历史趋势和现实需要，有重点地推进城市型政区发展。在未来相当长的一段历史时期内，城市化都是推动我国经济社会发展的重要动力，也是决定我国地方政府体制改革进程的核心要素。随着越来越多的人口和经济活动向城镇相对集中，城镇已成为地方经济发展主要依托和人民生活的主体场域，城市型社区将成为地方政府的主导管理模式。当前，我国的城市型政区数量不够，发展体系尚不完善，在城市型政区内部管理机制上也存在诸多不合理之处。推进城市型政区的发展改革，是我国地方政府体制改革的基本方向之一。在条件成熟的地区，应适应经济发展和社会管理需要，减少政府层级，逐步取消“市管市”、“市管县”体制，加快推进省直管县和市县分治改革，推动政区模式由地域型向城市型转变。同时，应理顺城市与周边区域的发展关系，创新中心集镇规模化发展模式和设市模式，形成规模合理、模式多样的城市形态。
其次，在扩展地方政府管理幅度上，应坚持自上而下和自下而上相结合的原则，积极促进政府间及区域间合作，而非一味的推行政府合并。横向政府间的矛盾与冲突是地方政府体制改革的重要诱因，但诸如市场封锁、资源分割、地方保护等问题无法简单依靠政府合并来解决。丹麦5个区域政府的建设以及不同自治市之间的自愿合作与组合的改革实践就表明，在转变政府职能基础之上的政府合作是有效改革之道。在合作形式上，包括相邻地方政府间的单独合作、区域范围内的城市联合体以及民间或官方的合作论坛等。而在环境整治、饮用水源、医疗保障等领域，可以借鉴丹麦区域政府的功能模式，在科学规划的基础上成立跨政区的区域性实体组织，赋予其相应的功能职责，从而拓展地方政府间的合作空间。
3、以强化基层政府服务能力为导向，实现地方政府职责与财权的统一
目前我国基层政府的职能定位存在偏差，承担了过多的经济发展职能，而公共服务职能明显不足，形成很多公共服务中基层政府“无力提供或无意提供”的局面。在不同政府间的职责划分亦较为模糊，很多事权由多级政府共同分担，导致“谁都能管但谁都管不好”的局面，政府缺位与越位并存。丹麦改革经验表明，基层政府作为最接近民众的一级政府，其职能主要定位在公共服务方面，地方政府体制改革应以提高地方政府服务能力为目标导向。因此，就我国的地方政府特别是基层政府改革来说，在处理公共事务时必须尽可能贴近民众的需要，政府公共服务职能的履行是经济社会协调发展以及社会和谐稳定的重要基础。
对于基层政府的公共服务能力建设来说，相应财政体制支持是必不可少的。在丹麦的地方政府体制改革中，为促进区域平衡，丹麦中央政府通过调整地方政府税制、转移支付制度等来实现地方支出需求、税收及福利服务间的基本平衡。可以说，没有丹麦的财政体制改革，丹麦的地方政府体制改革不可能取得现有的成就。对于我国的地方政府改革来说，要想使基层政府承担更多的公共服务职能，应继续深化改革，加大对基层政府的财力支持，通过各种有效途径来满足基层政府提供公共服务的需要。具体可从以下几个方面推进：一是改变传统的财政控制体制，赋予基层政府较大的财政自主权，同时加强对基层政府财政资金使用绩效的考核；二是拓展基层政府财政来源渠道，健全地方税体系，培植基层政府的主体税种；三是开展财政管理体制和管理方式改革，加大对基层财政转移支付力度，提高财政资金的使用效率；四是改革预算调整模式，建立地方公共服务财政支出储备。
4、合理设计改革步骤，强化改革过渡期的监管与控制
我国的历次乡镇机构改革和撤乡并镇改革中一再证明，改革前的地方政府常常会采取各种短视措施，包括匆匆上马项目、突击花钱等，为改革后的新政府埋下各种隐患。为此，在改革的过渡期间，特别需要强化上级政府对于地方政府的监管与控制，诸如设立临时性的投资限制措施、政府人员变动与财政支出监管措施等，并要防止在过渡期间的政府大力举债行为。另外，改革过程中需要建立明确的、严格的规则，以规范地方政府以前所拥有的财产和债务在重组后的地方政府之间进行公平分配。同时，部分被分割后再进行合并的地方政府也需要这些规则来指导财产与债务的分配问题。
对地方政府结构进行改革无疑会对既有的地方治理秩序带来破坏，而合理的改革步骤和尽可能短的过渡期是减少改革不确定性的重要决定因素。在丹麦改革进程中，有步骤的改革决策较好地减少了改革所可能遇到的政治阻碍，推进了改革目标的实现。丹麦的改革表明，对于政府结构改革来说，首先需要决定怎样在不同政府层级间进行职能分配；然后，决定不同地方政府的地域管辖范围；最后再因势利导地进行财政体系改革。当然，整个改革进程也可以其它序列方式进行，但有一点可以明确的是，这些改革决策的递进性和延续性将影响改革的成效。而面对势在必行的结构体制改革，一些地方政府往往会失去对未来的长期设想与规划，在改革过程中他们要么没法做出决策，要么在最后的合并前做出一些非理性决策，从而加大政府的治理成本和改革成本。因此，在能够基本实现改革目标的前提下，要尽可能地缩短改革的过渡期。
（责任编辑：吴锦良）
关键词：丹麦；政府治理；政府体制改革
中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）01-0088-08
改革开放三十余年来，我国地方政府一直是地方经济与社会发展的最为重要的推动力之一。但随着我国改革开放的进一步深入，我国地方政府体制改革中存在的困局也逐步凸显出来，主要表现为：一是纵向上政府层级关系方面仍然存在权力规制的低效与权力收放难题，始终难以找到不同政府层级间管理层级与管理幅度的合理平衡点，往往出现权力“一放就乱、一收就死”的乱象；二是社会公共服务中不同政府层级间在管理权限与职责配置上的不对等难题，例如基层政府承担了许多公共服务职能，确没有相应的管理权限和公共财政能力，导致公共服务提供的非均等化等后果；三是地方政府间在公共治理中的碎片化治理格局，由于传统的条块分割的政府管理体制难以破除，横向的地方政府间极易处于无序的竞争中，而在诸如跨流域治理等公共议题上则难以有效开展互助与合作。因此，继续深化推进地方政府体制改革，无论是对于我国现代化发展历史进程还是对于社会大众的切身利益实现来说，无疑都具有重大的影响作用。本文以丹麦的地方政府改革为例，冀望通过对丹麦实践的梳理和剖析，探寻其之于我国地方政府体制改革的有益启示。
一、丹麦地方政府体制改革变迁历程
丹麦位于北欧，是一个经济发达的工业化国家。在丹麦的政府体系构建中，地方政府的结构层次相对简单，其主体是地方自治市，是直接面对居民的一级政府。由于丹麦国家的公共开支中超过三分之二是由地方政府负责的，因此，地方政府体制改革对于丹麦整个国家的治理绩效起着决定性的影响作用。自上个世纪七十年代以来，丹麦政府曾经两次对地方政府体系进行了全面化的改革，以适应不断变化的治理环境与公民需求。这两次改革的侧重点各有不同。
（一）第一轮改革：城乡整合与地方分权
在1970年之前，丹麦的地方政府结构主要由三种类型构成：25个县（Counties，每个县分管数量不等的乡村自治市）、88个市（Cities，也可称作市政政府，负责具有一定规模的城市辖区）和1302个乡村自治市（Rural municipalities，也可称作乡政自治政府，承担乡村地区的自治功能）。其最主要的特点体现在两个方面：一是地方政府数量庞大，但绝大部分政府规模和管辖范围较小；二是实行城乡分治，城市和乡村分由不同政府管辖。随着上世纪中叶以来丹麦城市化和工业化的不断发展，分散与分治的传统政府结构体制对经济社会发展的制约作用逐渐凸显。为此，丹麦政府于1970年启动了大规模的地方政府体制改革，其主要内容包括：设置统一的地方自治市，市政与乡政的区别消失，实行城乡一体管理体制，除保留两个市政政府外，其余所有市政政府和乡政自治政府进行整合设立地方自治市；实行地方政府的合并，大幅拓展自治市规模，以更好地适应公共服务发展需求；对地方政府的财政体系进行变革，改变过去专项补助的方式，取而代之的是一般补助，并采用新的财政衡平机制。
丹麦1970年的改革最明显的后果体现在地方政府的数量方面。在极短的时间内，丹麦的地方政府数量发生了巨大的改变（如表1所示）。总的说来，改革之后，丹麦地方政府数量更少、规模更大。1970年丹麦政府改革还有个积极的效果体现在地方规划区域上。地方政府间的合并实现了“城乡整合化发展”的目标，并使自治市区域的规划更为协调。同时，当所有的市辖区都被纳入同一个管辖区域之后，在市区内的不同地域之间的财政衡平机制也就不再需要了。新的自治市议会能够对全市所有区域的发展负责，从而能够对那些欠发达地区的发展提供激励作用。特别是，当将城市周边的乡村地区也纳入市政府管辖范围之后，市议会就能够为城市的将来发展提供足够的空间可能性，也为城市商业和企业的进一步发展提供了储备空间，另外还包括未来可能的民众聚居和民众娱乐需求等。
表1丹麦地方政府数量变化
在规模和数量以及行政区划变化的同时，丹麦1970年的改革也对中央政府、县级政府以及地方自治市之间的权力结构进行了调整。其主要方式是采取扩展自治市的权限、减少县级政府对自治市的干预的分权化改革模式，大量新的权力被分解到各个自治市，其中既包括部分原属县级政府的权力，也包括部分原属中央政府的权力。随着自治市被赋予更多的行政管理自由权限，它们能够更有效应对地方政府职能以及开支方面不断增长的需求。这些改革措施为优化丹麦地方治理结构做出了积极的探索，也为丹麦第二轮大规模政府体制改革奠定了基础。
（二）第二轮改革：结构调整与职能重构
进入新世纪以来，为了应对公共服务不断发展与复杂化的趋势，丹麦政府意识到需要对过多的政府层级安排数量进行重新思考，要简化政府层级并进一步扩大地方自治市的规模，与此同时，还需要对不同层级政府的职责进行明确规定，防止职责重叠下的相互推诿和扯皮现象。2002年，丹麦行政体制改革委员会开始筹备地方政府结构改革方案，其提出的地方政府结构设置方案于2004年获得中央政府和议会通过后，各个地方政府就开始展开合并谈判。2006年，有关新财政体系的立法在议会通过，各个地方选举成立新的地方政府后也进行了人员、财产以及债务等的重新分配。Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak： Reform by Coincidence？ Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies， 2007（4）， p496.至2007年，新的地方政府与区域政府正式成立并运行，标志着丹麦第二轮大规模的地方政府体制改革顺利完成。 2、优化地方政府治理结构，探寻多样化的地方政府改革路径
就政府体制改革来说，如何寻求管理层级和幅度的最优组合是最核心问题。管理层级和幅度调整，既影响中央与地方之间、上级与下级政府之间的统领和指导，也影响地方政府的行政效率。我国地方政府体制中行政层级过多、幅度不合理的问题一直比较突出，近年来也采取了一些改革措施。但在诸如撤乡并镇等改革中简单地强调合并，在合并方式上又多是自上而下的强制执行，忽略了地方政府间的合作以及不同地域政区间的发展差异。其结果是随着地方政府的管理幅度增加，管理层级的变革却难以企及，很多合并后的地方政府管理绩效亦难以提升。因此，地方政府治理结构的优化，需要探寻多样化的地方政府改革路径。
首先，适应我国城市化发展的历史趋势和现实需要，有重点地推进城市型政区发展。在未来相当长的一段历史时期内，城市化都是推动我国经济社会发展的重要动力，也是决定我国地方政府体制改革进程的核心要素。随着越来越多的人口和经济活动向城镇相对集中，城镇已成为地方经济发展主要依托和人民生活的主体场域，城市型社区将成为地方政府的主导管理模式。当前，我国的城市型政区数量不够，发展体系尚不完善，在城市型政区内部管理机制上也存在诸多不合理之处。推进城市型政区的发展改革，是我国地方政府体制改革的基本方向之一。在条件成熟的地区，应适应经济发展和社会管理需要，减少政府层级，逐步取消“市管市”、“市管县”体制，加快推进省直管县和市县分治改革，推动政区模式由地域型向城市型转变。同时，应理顺城市与周边区域的发展关系，创新中心集镇规模化发展模式和设市模式，形成规模合理、模式多样的城市形态。
其次，在扩展地方政府管理幅度上，应坚持自上而下和自下而上相结合的原则，积极促进政府间及区域间合作，而非一味的推行政府合并。横向政府间的矛盾与冲突是地方政府体制改革的重要诱因，但诸如市场封锁、资源分割、地方保护等问题无法简单依靠政府合并来解决。丹麦5个区域政府的建设以及不同自治市之间的自愿合作与组合的改革实践就表明，在转变政府职能基础之上的政府合作是有效改革之道。在合作形式上，包括相邻地方政府间的单独合作、区域范围内的城市联合体以及民间或官方的合作论坛等。而在环境整治、饮用水源、医疗保障等领域，可以借鉴丹麦区域政府的功能模式，在科学规划的基础上成立跨政区的区域性实体组织，赋予其相应的功能职责，从而拓展地方政府间的合作空间。
3、以强化基层政府服务能力为导向，实现地方政府职责与财权的统一
目前我国基层政府的职能定位存在偏差，承担了过多的经济发展职能，而公共服务职能明显不足，形成很多公共服务中基层政府“无力提供或无意提供”的局面。在不同政府间的职责划分亦较为模糊，很多事权由多级政府共同分担，导致“谁都能管但谁都管不好”的局面，政府缺位与越位并存。丹麦改革经验表明，基层政府作为最接近民众的一级政府，其职能主要定位在公共服务方面，地方政府体制改革应以提高地方政府服务能力为目标导向。因此，就我国的地方政府特别是基层政府改革来说，在处理公共事务时必须尽可能贴近民众的需要，政府公共服务职能的履行是经济社会协调发展以及社会和谐稳定的重要基础。
对于基层政府的公共服务能力建设来说，相应财政体制支持是必不可少的。在丹麦的地方政府体制改革中，为促进区域平衡，丹麦中央政府通过调整地方政府税制、转移支付制度等来实现地方支出需求、税收及福利服务间的基本平衡。可以说，没有丹麦的财政体制改革，丹麦的地方政府体制改革不可能取得现有的成就。对于我国的地方政府改革来说，要想使基层政府承担更多的公共服务职能，应继续深化改革，加大对基层政府的财力支持，通过各种有效途径来满足基层政府提供公共服务的需要。具体可从以下几个方面推进：一是改变传统的财政控制体制，赋予基层政府较大的财政自主权，同时加强对基层政府财政资金使用绩效的考核；二是拓展基层政府财政来源渠道，健全地方税体系，培植基层政府的主体税种；三是开展财政管理体制和管理方式改革，加大对基层财政转移支付力度，提高财政资金的使用效率；四是改革预算调整模式，建立地方公共服务财政支出储备。
4、合理设计改革步骤，强化改革过渡期的监管与控制
我国的历次乡镇机构改革和撤乡并镇改革中一再证明，改革前的地方政府常常会采取各种短视措施，包括匆匆上马项目、突击花钱等，为改革后的新政府埋下各种隐患。为此，在改革的过渡期间，特别需要强化上级政府对于地方政府的监管与控制，诸如设立临时性的投资限制措施、政府人员变动与财政支出监管措施等，并要防止在过渡期间的政府大力举债行为。另外，改革过程中需要建立明确的、严格的规则，以规范地方政府以前所拥有的财产和债务在重组后的地方政府之间进行公平分配。同时，部分被分割后再进行合并的地方政府也需要这些规则来指导财产与债务的分配问题。
对地方政府结构进行改革无疑会对既有的地方治理秩序带来破坏，而合理的改革步骤和尽可能短的过渡期是减少改革不确定性的重要决定因素。在丹麦改革进程中，有步骤的改革决策较好地减少了改革所可能遇到的政治阻碍，推进了改革目标的实现。丹麦的改革表明，对于政府结构改革来说，首先需要决定怎样在不同政府层级间进行职能分配；然后，决定不同地方政府的地域管辖范围；最后再因势利导地进行财政体系改革。当然，整个改革进程也可以其它序列方式进行，但有一点可以明确的是，这些改革决策的递进性和延续性将影响改革的成效。而面对势在必行的结构体制改革，一些地方政府往往会失去对未来的长期设想与规划，在改革过程中他们要么没法做出决策，要么在最后的合并前做出一些非理性决策，从而加大政府的治理成本和改革成本。因此，在能够基本实现改革目标的前提下，要尽可能地缩短改革的过渡期。
（责任编辑：吴锦良）