论文部分内容阅读
摘要：耕地资源是确保国家粮食安全和社会稳定的基础，是实现城乡统筹、解决“三农”问题的根本。耕地保护是我国的基本国策，文章在论述耕地保护经济机制缺失的表现及危害的基础上，探究了其缺失的原因，并提出了实施耕地价值全面补偿、实施耕地保护分区补贴、均衡耕地转用增值收益分配和完善农村集体土地产权制度等构建耕地保护经济机制的对策建议。
关键词：耕地保护；经济机制；土地利用；农地非农化
Protection of farmland to build the economic mechanism (on) Zhu Hongxia, Fan Zhu Abstract: arable land resources is to ensure national food security and social stability, is to achieve urban and rural areas, to solve the "three rural" issue is all about. Land protection is China's basic national policy, the article discusses the protection of farmland in the absence of economic mechanisms on the basis of performance and risk, to explore the reasons for its lack of, and proposed implementation of the land value of the total compensation, implementation of land protection district subsidies, balance of cultivated land conversion value-added distribution of income and improve the rural collective land property rights system to protect arable land and other economic mechanisms to build the countermeasures. Keywords: farmland protection; economic mechanisms; land use; land conversion
一、問题的提出
耕地是一种重要的、不可再生的自然资源，是人类生存的物质基础，是一个国家社会稳定和经济发展的前提。然而，随着工业化和城市化进程的不断加快,经济发展对土地的需求日益迫切、对耕地的侵占不断蔓延，耕地保有量已逼近18亿亩红线，人地矛盾愈发尖锐。耕地保护已成为影响农村乃至社会稳定的重大问题，并引起了党和政府的高度关注，中共中央、国务院在2010年一号文件中指出要坚决守住耕地保护红线，加快划定基本农田，对耕地实行永久保护。针对耕地保护，国内许多学者从不同角度进行了积极的探讨，但大多数研究是从行政、法律以及技术等角度进行的，如周建国[1]、胡耀岭[2]、陆文彬[3]等，而如何构建耕地保护的经济机制还较少有文献涉及。耕地流失作为一种经济现象，实质是耕地保护社会效益与经济效益矛盾的表现[4]。耕地保护的经济利益驱动已是普遍共识[4-6]，过度依赖行政、法律和技术手段难以对耕地实施有效保护，必须将经济手段作为对现有行政、法律和技术手段的有力补充引入到耕地保护中，通过影响耕地保护主体的收入预期达到控制其行为、抑制耕地流失的目的。基于这一观念，文章以现有研究成果为基础，通过论述耕地保护经济机制缺失的表现及危害，探究其缺失的原因，并提出了构建耕地保护经济机制的对策建议。
二、耕地保护经济机制缺失及危害
耕地保护是我国的基本国策，而目前国家耕地保护更多是依靠法律和行政等手段，而缺乏必要的经济机制。如《土地管理法》规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、 “省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收”等。可见现有的耕地保护的实现主要是在各级人民政府的监督和指导下，以土地利用总体规划和土地利用年度计划为手段，严格控制耕地转为非耕地。运用经济手段去保护耕地、抑制耕地流失的政策和措施相对较少，耕地保护经济机制在一定程度上是缺失的，这种缺失对耕地保护产生的影响主要体现在以下几个方面：
1、耕地过度非农化
土地供应对社会经济发展来说十分必要，但当前由于缺乏必要的经济手段来对耕地保护主体进行激励和约束，低效、违法占地愈演愈烈，耕地非农化的速度不断加快，土地利用规划确定的建设占用耕地指标不断被突破，造成了耕地过度非农化的局面。《国土资源公报》公布的数据显示，以2001-2009年为例，全国建设占用耕地面积连年增加，共约162.5万hm2，耕地非农化势头不减，见表2-1。
2、农民耕地保护意愿降低
农民是耕地的直接使用者，更是耕地资源最重要的保护主体，在耕地保护过程中发挥着关键作用。然而在当前的经济条件和制度环境下，由于缺乏必要的经济措施对诸如农业边际经济效率逐步降低、耕地保护权责利不一致等影响农民收益的问题进行调节，或是针对农民耕种土地的低收入实施补偿，农民不但没有形成保护耕地的内在动力，反而产生了不保护、甚至放弃耕地的期望。陈美球[7]等根据在江西省德安县21个村做的抽样调查数据，利用Logistic模型结对农民保护耕地意愿进行分析，结果显示受耕地经济效益及其它因素的影响，认为耕种土地赚不到钱的农民占调查总数的57.46%，认为自己不应承担耕地保护责任的农民占调查总数的67%。
3、中央与地方政府在耕地保护上行动不一致
中央与地方政府在耕地保护中应保持协调统一，但由于它们在耕地保护中的价值取向不同，而且缺乏相应的利益调节机制，二者对耕地保护在行动上不一致。中央政府出于粮食安全的角度考虑，十分重视耕地保护工作。其制定并实施了最严格的耕地保护和节约用地制度，要求严控制城乡建设用地总规模，层层落实耕地保护责任，坚决守住18亿亩耕地红线。而地方政府出于地方发展的角度考虑，以经济、政治净收益最大化对待耕地保护。虽然近几年地方政府违法占用耕地的现象有所遏制，但国家和省重点项目以及企事业单位的违法用地数量仍在上升[8]。
三、耕地保护经济机制缺失的原因分析
造成耕地保护经济机制的缺失的原因归纳起来主要有多功能性引发的耕地价值外溢、区位间的机会成本差异被忽略、耕地转用增值收益分配不合理和农村集体土地产权设置不完善等，这些因素从不同层面、在不同程度上造成了耕地保护经济机制的缺失。
1、多功能性引发的耕地价值外溢
耕地具有多重功能和综合价值，除生产性功能及其带来的经济价值外，还有社会、生态等非生产性功能及其带来的社会价值和生态价值。然而在耕地保护过程中，市场往往只对包含在边际私人收益中的经济价值做出补偿，忽略了包含在边际社会收益中的社会价值和生态价值。这部分被忽略的价值会落入耕地保护边际外在收益中、被社会其他主体分享，由此引发耕地价值部分外溢。耕地价值部分外溢使得诸如社会价值和生态价值等由私人保护耕地行为产生的价值变得与私人无关，私人在保护耕地时不会考虑这些溢出的价值。这样的结果便是私人在保护耕地时会因无法获得这些价值而放弃对某一部分耕地的保护，致使对这部分耕地的保护脱离了市场机制的调节，导致了耕地保护经济机制在调控这部分耕地保护数量上缺失的情况。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：耕地保护；经济机制；土地利用；农地非农化
Protection of farmland to build the economic mechanism (on) Zhu Hongxia, Fan Zhu Abstract: arable land resources is to ensure national food security and social stability, is to achieve urban and rural areas, to solve the "three rural" issue is all about. Land protection is China's basic national policy, the article discusses the protection of farmland in the absence of economic mechanisms on the basis of performance and risk, to explore the reasons for its lack of, and proposed implementation of the land value of the total compensation, implementation of land protection district subsidies, balance of cultivated land conversion value-added distribution of income and improve the rural collective land property rights system to protect arable land and other economic mechanisms to build the countermeasures. Keywords: farmland protection; economic mechanisms; land use; land conversion
一、問题的提出
耕地是一种重要的、不可再生的自然资源，是人类生存的物质基础，是一个国家社会稳定和经济发展的前提。然而，随着工业化和城市化进程的不断加快,经济发展对土地的需求日益迫切、对耕地的侵占不断蔓延，耕地保有量已逼近18亿亩红线，人地矛盾愈发尖锐。耕地保护已成为影响农村乃至社会稳定的重大问题，并引起了党和政府的高度关注，中共中央、国务院在2010年一号文件中指出要坚决守住耕地保护红线，加快划定基本农田，对耕地实行永久保护。针对耕地保护，国内许多学者从不同角度进行了积极的探讨，但大多数研究是从行政、法律以及技术等角度进行的，如周建国[1]、胡耀岭[2]、陆文彬[3]等，而如何构建耕地保护的经济机制还较少有文献涉及。耕地流失作为一种经济现象，实质是耕地保护社会效益与经济效益矛盾的表现[4]。耕地保护的经济利益驱动已是普遍共识[4-6]，过度依赖行政、法律和技术手段难以对耕地实施有效保护，必须将经济手段作为对现有行政、法律和技术手段的有力补充引入到耕地保护中，通过影响耕地保护主体的收入预期达到控制其行为、抑制耕地流失的目的。基于这一观念，文章以现有研究成果为基础，通过论述耕地保护经济机制缺失的表现及危害，探究其缺失的原因，并提出了构建耕地保护经济机制的对策建议。
二、耕地保护经济机制缺失及危害
耕地保护是我国的基本国策，而目前国家耕地保护更多是依靠法律和行政等手段，而缺乏必要的经济机制。如《土地管理法》规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、 “省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收”等。可见现有的耕地保护的实现主要是在各级人民政府的监督和指导下，以土地利用总体规划和土地利用年度计划为手段，严格控制耕地转为非耕地。运用经济手段去保护耕地、抑制耕地流失的政策和措施相对较少，耕地保护经济机制在一定程度上是缺失的，这种缺失对耕地保护产生的影响主要体现在以下几个方面：
1、耕地过度非农化
土地供应对社会经济发展来说十分必要，但当前由于缺乏必要的经济手段来对耕地保护主体进行激励和约束，低效、违法占地愈演愈烈，耕地非农化的速度不断加快，土地利用规划确定的建设占用耕地指标不断被突破，造成了耕地过度非农化的局面。《国土资源公报》公布的数据显示，以2001-2009年为例，全国建设占用耕地面积连年增加，共约162.5万hm2，耕地非农化势头不减，见表2-1。
2、农民耕地保护意愿降低
农民是耕地的直接使用者，更是耕地资源最重要的保护主体，在耕地保护过程中发挥着关键作用。然而在当前的经济条件和制度环境下，由于缺乏必要的经济措施对诸如农业边际经济效率逐步降低、耕地保护权责利不一致等影响农民收益的问题进行调节，或是针对农民耕种土地的低收入实施补偿，农民不但没有形成保护耕地的内在动力，反而产生了不保护、甚至放弃耕地的期望。陈美球[7]等根据在江西省德安县21个村做的抽样调查数据，利用Logistic模型结对农民保护耕地意愿进行分析，结果显示受耕地经济效益及其它因素的影响，认为耕种土地赚不到钱的农民占调查总数的57.46%，认为自己不应承担耕地保护责任的农民占调查总数的67%。
3、中央与地方政府在耕地保护上行动不一致
中央与地方政府在耕地保护中应保持协调统一，但由于它们在耕地保护中的价值取向不同，而且缺乏相应的利益调节机制，二者对耕地保护在行动上不一致。中央政府出于粮食安全的角度考虑，十分重视耕地保护工作。其制定并实施了最严格的耕地保护和节约用地制度，要求严控制城乡建设用地总规模，层层落实耕地保护责任，坚决守住18亿亩耕地红线。而地方政府出于地方发展的角度考虑，以经济、政治净收益最大化对待耕地保护。虽然近几年地方政府违法占用耕地的现象有所遏制，但国家和省重点项目以及企事业单位的违法用地数量仍在上升[8]。
三、耕地保护经济机制缺失的原因分析
造成耕地保护经济机制的缺失的原因归纳起来主要有多功能性引发的耕地价值外溢、区位间的机会成本差异被忽略、耕地转用增值收益分配不合理和农村集体土地产权设置不完善等，这些因素从不同层面、在不同程度上造成了耕地保护经济机制的缺失。
1、多功能性引发的耕地价值外溢
耕地具有多重功能和综合价值，除生产性功能及其带来的经济价值外，还有社会、生态等非生产性功能及其带来的社会价值和生态价值。然而在耕地保护过程中，市场往往只对包含在边际私人收益中的经济价值做出补偿，忽略了包含在边际社会收益中的社会价值和生态价值。这部分被忽略的价值会落入耕地保护边际外在收益中、被社会其他主体分享，由此引发耕地价值部分外溢。耕地价值部分外溢使得诸如社会价值和生态价值等由私人保护耕地行为产生的价值变得与私人无关，私人在保护耕地时不会考虑这些溢出的价值。这样的结果便是私人在保护耕地时会因无法获得这些价值而放弃对某一部分耕地的保护，致使对这部分耕地的保护脱离了市场机制的调节，导致了耕地保护经济机制在调控这部分耕地保护数量上缺失的情况。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。