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发达国家在制造经济向服务经济转型的过程中,制定和出台的鼓励、扶持生产性服务业发展的政策和措施,对促进我国生产性服务业的发展具有一定的借鉴和启迪意义。
一、国外发展生产性服务业的政策措施
(一)成立专门的服务业发展机构,指导生产性服务业发展
由于生产性服务业涉及的门类较多,行业管理较为复杂,发达国家在推动生产服务业发展过程中,十分重视专门成立服务业发展或促进机构,从战略高度指导和协调生产性服务业的发展。如美国纽约市政府商务部门分别与能源、资源环保、卫生、教育等相关部门和行业协会的官员组成促委会,着力协调和推动服务业发展。日本东京经济财政咨询会议和金融厅两大政府机构成立了服务业专门研究小组,以协调和解决服务业发展中的重大问题。英国为保持其金融服务业在国际金融市场的竞争力,成立了由20名金融业要员构成的“金融服务业全球竞争力小组”。新加坡为全力推进服务经济的知识化和信息化,专门成立了服务业总体推进机构,及时监测和解决服务业发展中存在的问题,并通过一系列的产业政策和扶持行为引导和强化生产性服务业发展。
(二)出台系列产业发展政策,优化生产性服务业发展环境
1、生产性服务业科技创新政策
由于金融、信息、物流等生产性服务业都是知识密集型和科技含量较高的行业,因此发达国家普遍重视生产性服务业的科技创新。一是注重服务业科研投入。20世纪90年代以来, 美国的金融、咨询、法律等生产性服务业经历了一个以信息技术的研发和应用为主要内容的技术创新和改造浪潮,据统计,美国近20年服务业的研发经费投入的平均增长率是其它行业的两倍。英国政府则大力推行技术预测计划, 并通过税收政策鼓励生产性服务企业增加研究开发投入。据英国国家统计局统计数据显示,2002年英国服务业的科研投资总额达到25亿英镑,是当年制造业科研投资增长速度的4倍。二是强化技术创新的政策支持。2002年7月,英国贸工部出台了《投资于创新》的政府战略报告,鲜明地提出要为国家创新能力的提高增加投入。随后政府出台了技术创新发展计划,积极鼓励大学与企业联手开展科技创新活动。
2、生产性服务业财税政策
为改善生产性服务业发展环境,促进服务企业发展,许多国家都实施了税收优惠、简化手续等政策。2007年韩国财政部等21个相关政府部门制定了新的“增强服务业竞争力综合对策”。该“综合对策”吸收了以往的成功经验, 加大了政策力度。如在改善经营环境方面,着力撤销服务业与制造业的差别待遇, 将服务业的土地开发负担金降低到与制造业同等的水平,同时,加大对服务业的税收、融资扶持,包括将服务业临时投资减税期限延长一年并扩大适用范围;降低服务业办公用不动产的交易税;产业银行、企业银行大幅增加对服务业的支援,并逐步为服务业创造信用贷款条件等。新加坡政府服务于国家战略的需要,在金融、跨国营运总部、采购中心等方面也出台了税收优惠、简化审批手续、城市基础设施优先安排等优惠政策。
3、生产性服务业人才政策
发达国家十分重视生产性服务业人才的培养、引进和发展。一是重视服务业人才教育。韩国由各行业主管部门、有关人员及专家共同拟定“服务业人才培养体制完善计划”,设立了各服务领域专科学校,加强“产学服务专门人才联合教育”,并与“服务产业支援中心”共同输送高质量服务专业人才。二是实施就业培训计划。例如,上世纪90年代英国政府推出了一种为期一年的全日制就业教育培训计划,对象是年龄在18岁至24岁的高中或大学应届毕业生。政府发放一定数量的培训津贴,培训内容主要是社会需求量比较大或即将产生大量就业机会的工作和工种,并针对25岁以上、失业超过两年的人,出资安排他们进入企业进行培训。新加坡则为了解决金融人才紧缺的问题,推出了新加坡金融人员转换方案,目的在于通过对没有金融业工作经验,但想进入这一行工作的人提供金融培训,使他们成为符合金融业能力标准的金融人才。三是引进高端人才。如英国政府建立了“企业家奖学金”,鼓励具有聪明才智的特别是高技术领域的研究生到英国发展自己并开创新型企业。四是着力吸引和留住高素质人才。新加坡着力发展零售、休闲、娱乐等服务业,通过创造优良的生活环境,吸引和留住高素质的专业服务人才。澳大利亚则为吸引和留住专业服务人才,实施了商业和社区振兴运动,着力改进社区服务和生活方式。
(三)推动服务外包与服务贸易发展,带动生产性服务业发展
发达国家生产性服务业的发展,在一定程度上取决于服务外包和服务贸易的推动。一方面,许多国家都十分重视服务外包对生产性服务业的促进作用。例如,韩国将服务外包提升到战略高度加以培育,通过建立“外包服务提供商数据库”、“外包服务需求企业”等网上检索系统、对外包服务企业实行“国家公认资格证书”制度等推动服务外包发展。另一方面,一些国家通过积极发展服务贸易,带动生产性服务业发展。比较典型的如美国,为了促进和扩大生产性服务贸易出口,专门制定了“服务先行” 的出口促进策略,重点促进其具有强大竞争优势的旅游、商务与专业技术服务(包括环保、能源等工业服务)、交通运输、金融保险、教育服务、影视娱乐、电信服务等行业发展。同时,美国十分注重对国际市场的分析和研究,近十几年来为开拓服务贸易新兴市场,美国对新兴市场做了大量针对性调查,根据不同地区的不同情况采取不同的策略,并通过美国贸易代表办公室的谈判为服务出口公司提供更好的市场准入机会。
(四)推进行业改革与制度建设,促进生产性服务业发展
金融、电信、运输等生产性服务业属于垄断行业,为促进这些生产性服务业发展,发达国家积极采取了放松管制、打破垄断、完善立法等措施。例如,英国政府于1991年打破了英国电信公司垄断英国市场的局面。在金融服务业方面,为推动一体化发展,英国1986年实施了《金融服务法案》,1997年成立了金融服务管理局(FSA),2000年通过《金融服务与市场法》。同时,英国政府于1993年专门成立了8个工作小组对法律法规体系进行了梳理,以解决知识密集型生产性服务业发展过程中出现的知识产权和法律法规等问题。在信息服务业方面,美国先后制定了《信息公开法》、《版权法规》(1970)、《计算机软件保护法》(1980)、《美国电讯法》(1996)等法律法规,以规范和促进信息服务业发展。
(五)重视对服务企业的咨询与培训,服务生产性服务企业发展
发达国家政府十分重视对企业的服务,包括提供信息咨询、市场调查、贸易展览、专业培训、技术辅导等服务项目,以促进服务企业发展。例如英国政府非常注重对生产性服务企业的教育和指导。英国政府在每个地区建立了顾问署,作为专门的企业管理和咨询机构。在全国雇佣了1000多名有公司背景的退休企业家和工程技术人员为高层顾问,负责帮助企业制订发展计划,引导企业改变经营策略。同时,积极开展企业高层培训,由企业自己报名,制订有针对性的培训方案。
二、对我国发展生产性服务业的借鉴及启示
(一)强化“一个支撑”,为生产性服务业发展提供人才保障
发达国家经验表明,高素质的人力资本是高质量生产性服务业发展的基础。要促进生产性服务业的发展,必须要加大人力资本投资,加强对高素质、高技能人才的培养和引进。一是要加大对教育投入力度,有计划地在现有高等学校和中等职业学校增设服务业紧缺专业,加快培养服务业所需各类人才,特别要加快培养社会急需的信息服务、金融、保险、各类中介服务、服务业政策与管理以及熟悉国际服务贸易规则等方面的人才。二是加强服务业人才就业培训。借鉴新加坡的经验,专门针对金融、物流、信息等生产性服务业,制定人才就业培训方案,每年定期培训一批高级能、高知识的专业服务人才。三是积极引进高级生产性服务人才。制定生产性服务业人才引进和利用计划,大力引进高层次、高技能、通晓国际通行规则和熟悉现代管理的高级服务业人才,通过有力的措施吸引、留住、用好人才,为生产性服务业发展提供智力保障。
(二)加快“两个统筹”,促进生产性服务业发展
国外经验表明,要促进生产性服务业快速发展,必须兼顾两个市场,推动服务业与服务贸易协调发展。同时,为吸引和留住生产性服务业人才,也必须大力发展零售、休闲、娱乐等生活性服务业,创造良好的生活环境。因此,在当前我国工业化、城镇化加快发展的时期,加快生产性服务业的发展要注重“两个统筹”:
1、要统筹服务业与服务贸易发展
当前我国服务业与服务贸易发展相对落后,除了服务行业自身发展不足的原因外,在一定程度上也与我国服务业、服务贸易现行的分散管理体制有关。因此,要实现服务业与服务贸易的快速发展,一方面,在不断提高生产性服务质量的同时,要通过研究制定财政支持、税收优惠、简化手续等政策,如积极探索服务业出口退税政策,促进金融保险、工程服务、建筑服务、物流等高附加值、高技术含量的生产性服务出口。另一方面,要积极借鉴国际经验,由相关部委联合成立服务业管理和促进机构,建立服务业发展的领导协调机制,统筹协调、研究和解决影响服务业发展的重大问题,指导生产性服务业快速发展。
2、要统筹生产性服务业与生活性服务业的发展
生产性服务业和生活性服务业是服务经济体系中不可或缺的部分,二者既相互区别,又存在紧密的互动发展关系,没有生活性服务业的配套发展,生产性服务业就难以实现真正的发展。因此,各地政府在推进生产性服务业发展过程中,要把发展生活性服务业作为促进生产性服务业发展的一个重要途径,通过大力发展餐饮、休闲、娱乐等生活性服务业,创造良好的生活环境,吸引和留住生产性服务人才,从而实现服务业整体素质的提升。
(三)突出“三个结合”,支持生产性服务业的发展
1、生产性服务业发展要与科技创新相结合
专业的研发服务以及制造业内部的工业设计都属于生产性服务业,这些生产性服务业的发展,离不开科技创新的支持。因此,我国在推动制造业技术创新,提高自主创新能力的同时,要以研发、工业设计等生产性服务业为重点,加快制定和完善科技创新政策,鼓励服务企业加大研发投入,着力提高生产性服务业的科技含量和附加值。
2、生产性服务业发展要与行业改革相结合
与制造业相比,我国银行、电信、运输等生产性服务业垄断性强,市场化程度低,市场机制不健全,严重制约了生产性服务业的发展。因此,促进生产性服务业发展,一方面要突破体制性障碍,调整服务业管制框架及其政策,着力打破地区体制壁垒,促进银行、保险、法律、咨询等生产性服务实现跨地区经营。另一方面,在金融、电信等部门放松管制,积极鼓励民间资本的进入,提高行业中各种所有制的竞争程度。
3、生产性服务业发展要与政府职能转变相结合
政府在促进生产性服务业发展方面,要积极借鉴英国经验,通过与行业协会建立联合机制,打造为生产性服务企业服务的信息网络平台,提供技术开发、战略咨询、管理培训、营销策划等各种专业咨询和服务,帮助生产性服务企业制定正确的经营策略,帮助企业开拓海外市场。
(路红艳,商务部国际贸易经济合作研究院经济学博士。研究方向:服务经济)
一、国外发展生产性服务业的政策措施
(一)成立专门的服务业发展机构,指导生产性服务业发展
由于生产性服务业涉及的门类较多,行业管理较为复杂,发达国家在推动生产服务业发展过程中,十分重视专门成立服务业发展或促进机构,从战略高度指导和协调生产性服务业的发展。如美国纽约市政府商务部门分别与能源、资源环保、卫生、教育等相关部门和行业协会的官员组成促委会,着力协调和推动服务业发展。日本东京经济财政咨询会议和金融厅两大政府机构成立了服务业专门研究小组,以协调和解决服务业发展中的重大问题。英国为保持其金融服务业在国际金融市场的竞争力,成立了由20名金融业要员构成的“金融服务业全球竞争力小组”。新加坡为全力推进服务经济的知识化和信息化,专门成立了服务业总体推进机构,及时监测和解决服务业发展中存在的问题,并通过一系列的产业政策和扶持行为引导和强化生产性服务业发展。
(二)出台系列产业发展政策,优化生产性服务业发展环境
1、生产性服务业科技创新政策
由于金融、信息、物流等生产性服务业都是知识密集型和科技含量较高的行业,因此发达国家普遍重视生产性服务业的科技创新。一是注重服务业科研投入。20世纪90年代以来, 美国的金融、咨询、法律等生产性服务业经历了一个以信息技术的研发和应用为主要内容的技术创新和改造浪潮,据统计,美国近20年服务业的研发经费投入的平均增长率是其它行业的两倍。英国政府则大力推行技术预测计划, 并通过税收政策鼓励生产性服务企业增加研究开发投入。据英国国家统计局统计数据显示,2002年英国服务业的科研投资总额达到25亿英镑,是当年制造业科研投资增长速度的4倍。二是强化技术创新的政策支持。2002年7月,英国贸工部出台了《投资于创新》的政府战略报告,鲜明地提出要为国家创新能力的提高增加投入。随后政府出台了技术创新发展计划,积极鼓励大学与企业联手开展科技创新活动。
2、生产性服务业财税政策
为改善生产性服务业发展环境,促进服务企业发展,许多国家都实施了税收优惠、简化手续等政策。2007年韩国财政部等21个相关政府部门制定了新的“增强服务业竞争力综合对策”。该“综合对策”吸收了以往的成功经验, 加大了政策力度。如在改善经营环境方面,着力撤销服务业与制造业的差别待遇, 将服务业的土地开发负担金降低到与制造业同等的水平,同时,加大对服务业的税收、融资扶持,包括将服务业临时投资减税期限延长一年并扩大适用范围;降低服务业办公用不动产的交易税;产业银行、企业银行大幅增加对服务业的支援,并逐步为服务业创造信用贷款条件等。新加坡政府服务于国家战略的需要,在金融、跨国营运总部、采购中心等方面也出台了税收优惠、简化审批手续、城市基础设施优先安排等优惠政策。
3、生产性服务业人才政策
发达国家十分重视生产性服务业人才的培养、引进和发展。一是重视服务业人才教育。韩国由各行业主管部门、有关人员及专家共同拟定“服务业人才培养体制完善计划”,设立了各服务领域专科学校,加强“产学服务专门人才联合教育”,并与“服务产业支援中心”共同输送高质量服务专业人才。二是实施就业培训计划。例如,上世纪90年代英国政府推出了一种为期一年的全日制就业教育培训计划,对象是年龄在18岁至24岁的高中或大学应届毕业生。政府发放一定数量的培训津贴,培训内容主要是社会需求量比较大或即将产生大量就业机会的工作和工种,并针对25岁以上、失业超过两年的人,出资安排他们进入企业进行培训。新加坡则为了解决金融人才紧缺的问题,推出了新加坡金融人员转换方案,目的在于通过对没有金融业工作经验,但想进入这一行工作的人提供金融培训,使他们成为符合金融业能力标准的金融人才。三是引进高端人才。如英国政府建立了“企业家奖学金”,鼓励具有聪明才智的特别是高技术领域的研究生到英国发展自己并开创新型企业。四是着力吸引和留住高素质人才。新加坡着力发展零售、休闲、娱乐等服务业,通过创造优良的生活环境,吸引和留住高素质的专业服务人才。澳大利亚则为吸引和留住专业服务人才,实施了商业和社区振兴运动,着力改进社区服务和生活方式。
(三)推动服务外包与服务贸易发展,带动生产性服务业发展
发达国家生产性服务业的发展,在一定程度上取决于服务外包和服务贸易的推动。一方面,许多国家都十分重视服务外包对生产性服务业的促进作用。例如,韩国将服务外包提升到战略高度加以培育,通过建立“外包服务提供商数据库”、“外包服务需求企业”等网上检索系统、对外包服务企业实行“国家公认资格证书”制度等推动服务外包发展。另一方面,一些国家通过积极发展服务贸易,带动生产性服务业发展。比较典型的如美国,为了促进和扩大生产性服务贸易出口,专门制定了“服务先行” 的出口促进策略,重点促进其具有强大竞争优势的旅游、商务与专业技术服务(包括环保、能源等工业服务)、交通运输、金融保险、教育服务、影视娱乐、电信服务等行业发展。同时,美国十分注重对国际市场的分析和研究,近十几年来为开拓服务贸易新兴市场,美国对新兴市场做了大量针对性调查,根据不同地区的不同情况采取不同的策略,并通过美国贸易代表办公室的谈判为服务出口公司提供更好的市场准入机会。
(四)推进行业改革与制度建设,促进生产性服务业发展
金融、电信、运输等生产性服务业属于垄断行业,为促进这些生产性服务业发展,发达国家积极采取了放松管制、打破垄断、完善立法等措施。例如,英国政府于1991年打破了英国电信公司垄断英国市场的局面。在金融服务业方面,为推动一体化发展,英国1986年实施了《金融服务法案》,1997年成立了金融服务管理局(FSA),2000年通过《金融服务与市场法》。同时,英国政府于1993年专门成立了8个工作小组对法律法规体系进行了梳理,以解决知识密集型生产性服务业发展过程中出现的知识产权和法律法规等问题。在信息服务业方面,美国先后制定了《信息公开法》、《版权法规》(1970)、《计算机软件保护法》(1980)、《美国电讯法》(1996)等法律法规,以规范和促进信息服务业发展。
(五)重视对服务企业的咨询与培训,服务生产性服务企业发展
发达国家政府十分重视对企业的服务,包括提供信息咨询、市场调查、贸易展览、专业培训、技术辅导等服务项目,以促进服务企业发展。例如英国政府非常注重对生产性服务企业的教育和指导。英国政府在每个地区建立了顾问署,作为专门的企业管理和咨询机构。在全国雇佣了1000多名有公司背景的退休企业家和工程技术人员为高层顾问,负责帮助企业制订发展计划,引导企业改变经营策略。同时,积极开展企业高层培训,由企业自己报名,制订有针对性的培训方案。
二、对我国发展生产性服务业的借鉴及启示
(一)强化“一个支撑”,为生产性服务业发展提供人才保障
发达国家经验表明,高素质的人力资本是高质量生产性服务业发展的基础。要促进生产性服务业的发展,必须要加大人力资本投资,加强对高素质、高技能人才的培养和引进。一是要加大对教育投入力度,有计划地在现有高等学校和中等职业学校增设服务业紧缺专业,加快培养服务业所需各类人才,特别要加快培养社会急需的信息服务、金融、保险、各类中介服务、服务业政策与管理以及熟悉国际服务贸易规则等方面的人才。二是加强服务业人才就业培训。借鉴新加坡的经验,专门针对金融、物流、信息等生产性服务业,制定人才就业培训方案,每年定期培训一批高级能、高知识的专业服务人才。三是积极引进高级生产性服务人才。制定生产性服务业人才引进和利用计划,大力引进高层次、高技能、通晓国际通行规则和熟悉现代管理的高级服务业人才,通过有力的措施吸引、留住、用好人才,为生产性服务业发展提供智力保障。
(二)加快“两个统筹”,促进生产性服务业发展
国外经验表明,要促进生产性服务业快速发展,必须兼顾两个市场,推动服务业与服务贸易协调发展。同时,为吸引和留住生产性服务业人才,也必须大力发展零售、休闲、娱乐等生活性服务业,创造良好的生活环境。因此,在当前我国工业化、城镇化加快发展的时期,加快生产性服务业的发展要注重“两个统筹”:
1、要统筹服务业与服务贸易发展
当前我国服务业与服务贸易发展相对落后,除了服务行业自身发展不足的原因外,在一定程度上也与我国服务业、服务贸易现行的分散管理体制有关。因此,要实现服务业与服务贸易的快速发展,一方面,在不断提高生产性服务质量的同时,要通过研究制定财政支持、税收优惠、简化手续等政策,如积极探索服务业出口退税政策,促进金融保险、工程服务、建筑服务、物流等高附加值、高技术含量的生产性服务出口。另一方面,要积极借鉴国际经验,由相关部委联合成立服务业管理和促进机构,建立服务业发展的领导协调机制,统筹协调、研究和解决影响服务业发展的重大问题,指导生产性服务业快速发展。
2、要统筹生产性服务业与生活性服务业的发展
生产性服务业和生活性服务业是服务经济体系中不可或缺的部分,二者既相互区别,又存在紧密的互动发展关系,没有生活性服务业的配套发展,生产性服务业就难以实现真正的发展。因此,各地政府在推进生产性服务业发展过程中,要把发展生活性服务业作为促进生产性服务业发展的一个重要途径,通过大力发展餐饮、休闲、娱乐等生活性服务业,创造良好的生活环境,吸引和留住生产性服务人才,从而实现服务业整体素质的提升。
(三)突出“三个结合”,支持生产性服务业的发展
1、生产性服务业发展要与科技创新相结合
专业的研发服务以及制造业内部的工业设计都属于生产性服务业,这些生产性服务业的发展,离不开科技创新的支持。因此,我国在推动制造业技术创新,提高自主创新能力的同时,要以研发、工业设计等生产性服务业为重点,加快制定和完善科技创新政策,鼓励服务企业加大研发投入,着力提高生产性服务业的科技含量和附加值。
2、生产性服务业发展要与行业改革相结合
与制造业相比,我国银行、电信、运输等生产性服务业垄断性强,市场化程度低,市场机制不健全,严重制约了生产性服务业的发展。因此,促进生产性服务业发展,一方面要突破体制性障碍,调整服务业管制框架及其政策,着力打破地区体制壁垒,促进银行、保险、法律、咨询等生产性服务实现跨地区经营。另一方面,在金融、电信等部门放松管制,积极鼓励民间资本的进入,提高行业中各种所有制的竞争程度。
3、生产性服务业发展要与政府职能转变相结合
政府在促进生产性服务业发展方面,要积极借鉴英国经验,通过与行业协会建立联合机制,打造为生产性服务企业服务的信息网络平台,提供技术开发、战略咨询、管理培训、营销策划等各种专业咨询和服务,帮助生产性服务企业制定正确的经营策略,帮助企业开拓海外市场。
(路红艳,商务部国际贸易经济合作研究院经济学博士。研究方向:服务经济)