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摘要低效用地再开发是城市内部存量建设用地可持续利用的重要途径。以南京市江宁区为例，通过理论与调查结果相结合的方法研究了江宁区存在低效用地的街道、开发区现状，分析了其低效用地的结构特点，并提出了江宁区“十三五”期间城镇低效用地再开发对策。
关键词低效用地再开发；江宁区；结构分析；保障措施
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）11-0194-03
AbstractRedevelopment of inefficient land use is an important way for sustainable utilization of urban construction land.We took Jiangning District of Nanjing City as an example， analyzed the survey result in the streets， the development zone of Jiangning district and the inefficient through the combination of theory and methods， inefficient use of structural features， and put forward guarantee measures for Jiangning District.
Key wordsRedevelopment of inefficient land use；Jiangning District；Structural analysis；Safeguard measures
研究低效用地，必须认识到城市土地资源是城市发展的物质性基础，并且土地资源具有有限性和固定性的特质，所以树立可持续发展观念[1]，并对土地进行科学的综合效益评价，确保土地资源高效利用是不可或缺的。城市的发展往往伴随着新旧构筑物的更替，旧的要素无法满足当前城市生活的要求，通过对旧要素的再开发，以拆除、改造、新建或者重建的方式提高对象区域的产出效益，从而满足城市日益增长的经济文化需求。城镇低效用地是一个为了解决经济社会扩张与土地供需的矛盾问题而产生的概念。有关城镇低效用地内涵，需要明确以下3个指标：一是建筑容量低，一般指其容积率不高；二是城镇建设用地；三是土地产出效益低，其主要针对工业用地和商业用地，指单位土地上生产效益和产量低。
经过30年的努力发展，我国以4 044亿美元的国内生产总值成为世界第二大经济体。2012年以来，我国GDP增速开始回落，资源的节约集约利用成为解决发展瓶颈的重要方法。随着建设用地占地面积的不断增加，我国城乡建设用地比重在持续上升，然而有很多地方的城镇建设用地处于低效益存量土地状态（新增项目用地只是存量土地从一种状态到另一种状态间的短暂过渡状态[2]），使得多数城市土地利用平均产出率远落后于发达国家，土地供需矛盾不断突出。并且土地利用粗放导致城市土地利用结构失衡，也影响了城市功能的发挥，间接阻碍了城市的运行效率以及降低城市居民的生活质量。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神，促进新型工业化和新型城镇化发展，国土资源部选择江苏等10个省开展城镇低效用地再开发试点。南京市江宁区作为再开发试点区域，積极开展试点工作，并以此作为实施江苏省节约集约用地“双提升”行动计划的重要抓手，通过城镇低效用地再开发利用，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，提升城镇化质量，促进产业转型升级。江宁区城镇化进程较快，旧地整治潜力较大。因而笔者通过对区域多样的低效用地类型、结构进行研究，分析了存在的问题，并从江宁区“十三五”期间城镇低效用地再开发角度提出了对策。
1研究对象与方法
1.1研究对象根据《江宁区城镇低效用地再开发专项规划》， 确定江宁区行政辖区范围内的现状城镇低效益建设用地，包括淳化、东山、谷里、横溪、湖熟、江宁、禄口、汤山、秣陵9个街道，滨江开发区、东山科创园、高新园、江宁开发区、空港5个开发区，此外还包括商务商贸集团、新农发展集团、紫金江宁3处低效商业用地。
1.2研究方法
1.2.1文献综述法。根据确定的研究方向，在广泛阅读国内外关于城镇土地再开发的文献资料的基础上，结合江宁区低效用地现状用途以及规划用途情况，对江宁区低效用地结构进行综合分析。
1.2.2调查分析法。在广泛收集江宁区低效用地分布及低效用地再开发工作现状的基础上，通过互联网搜索采集其他城市关于低效用地再开发的工作资料；同时到相关业务部门进行咨询，并到开展低效用地再开发工作成效突出的地方进行实地调查，对当前江宁区已开展的低效用地治理的相关工作现状有针对性地进行研究分析。
2结果与分析
2.1江宁区城镇低效用地类型江宁区是南京的3个新市区之一，也是目前南京市最大的区。2000年12月撤县设区，全区总面积1 567 km2，总人口74.6万，下辖18个镇、2个国家级经济技术开发区。2005年底，江宁区土地总面积15.58万hm2。其中，农用地11.10万hm2，占全区总面积的713%；建设用地3.50万hm2，占全区总面积的22.4%；其他土地0.99万hm2，占全区总面积的6.3%[3]。
城镇低效用地类型主要划分为低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地以及其他低效用地。其次，低效用地的结构分析主要包括空间、用途、数量3个要素。区别于一般的土地利用结构调整在时间上的动态性和空间上的广泛性，低效用地结构在时间和空间上都处于相对静止的状态，在用途上主要表现为低效用地的使用目的，数量上表现为定量性[4]。
由于江宁区低效用地具有分布范围广、各低效用地情况复杂以及存在多块权属不明历史遗留问题地块，针对不同地形、开发强度、位置的低效用地地块，若对全部低效用地统一进行再开发，不可避免地会面临诸如协调争议各方利益导致的纠纷问题，工作量大导致再开发工作进程放缓甚至中断的问题等。因此，在对江宁区低效用地进行分析之前，应将低效用地划分为短期再开发和长期再开发2种类型[5]，并优先将易开发低效用地地块纳入再开发试点，然后借鉴前人开发经验，对难以再开发地块进行再开发。该研究以短期再开发低效用地为主要讨论对象。 2.2江宁区低效用地结构特点
2.2.1江宁区低效用地整治重点放在了低效产业用地上。城市的发展过程也是工业发展的过程，而工业用地所占比例大，并且占据着城市的良好区段且分布零散。以高新开发区百家湖为例，从遥感影像图中可直观观察到各类用地交叉存在，使得功能分区边界模糊以及城市内边角空地随处可见，严重阻碍了城市功能的发挥。此外，江宁区政府在发展初期为引入资本，盲目地上项目和以较低价出售土地，导致了大量工业用地废置。
百家湖片区地处江宁区边缘地带，属江宁区开发区高新园。高新园创立之初，为快速吸引投资，多引进类似南京主城周边的传统小型项目，占地大、投资小、层次低、效益差、产出低。该区域内建筑质量参差不齐，是江宁区内低效产业用地较集中的典型。
以百家湖中心片区为例，根据图1，现拟对土地开发强度低于1的区域即图中蓝色边框标注区域进行规划整治（图2）。从遥感影像（图3）可直观地观察到蓝色框标注区域内，除解放军工厂多为空置地外，其他均为低矮厂房构筑物。江宁区政府已经对区域实施“优二进三”转型升级，将低效产业用地转型为科研用地，并且把容积率控制在2.0～4.0。发掘城区低效产业用地的潜力，使得区段在短期能够以较高的基准地价出让土地，保证政府在充足的改造经费支持下，形成长期可持续的土地再开发模式。
但仍存在的问题是：现行审批制度规定，工业用地变更成科技研发用地，既要求用地企业具备科技研发资质，又需要宗地上的项目符合科技研发项目要求，很大程度上增加了企业转型升级的难度。
2.2.2旧城旧村用地多为城镇中心区段的现状居住用地，建造区间在20世纪50—80年代。由于经济条件与建筑技术所限，容积率均在1.2以下。结合表1数据可直观看出，旧城和旧村的平均地块面积相比于其他低效用地高出数倍，处于绝对领先地位。这说明了旧城用地与旧村用地和其他低效用地相比，分布相对集中，依靠以上数据可初步推断其土地性质主要是历史遗留问题地块和陈旧低矮建筑，揭示了旧城用地中存在可观面积的可挖潜地块。
2.2.3商业用地一般情况下处于城区中心位置，并且需要有相当程度的交通设施和人流量的支撑。相对地，低效商业用地就是在城市建设不断发展的过程中，由于地块开发强度、基础设施滞后而导致效益无法提高甚至衰退，并且不符合城市规划的功能定位的区域。江宁区商业的低效用地总计20宗，主要分布在东山街道、东山科创园、江宁开发区、空港工业园等。通过比对发现低效商业平均地块面积仅次于旧城旧村用地，也就是3.19 hm2/宗，面积除其他低效用地外最少。同时考虑到老城区商业用地容积率不高这个不可避免的因素，可知江宁区商业用地节约集约程度尚可，但由于容积率相对较低、设施落后，被新建的商业街区所取代。
3江宁区“十三五”期间城镇低效用地再开发对策
3.1低效工业用地对策江宁区中存在一批早期引进的企业，由于转型困难，政府应视情况适当放宽资质要求，促使企业有能力进行转型升级，在其发展成熟后再提高要求，循序渐进，为企业提供一个转型升级的缓冲空间。
3.2低效商业用地对策如东山创业园中的商业用地，受科创园的影响较大，政府应对各个科创园分别定位，根据区位和自然条件等吸引不同类型的企业入驻，对于规模较小的科创园可进行适当合并，形成产业集群效应。当企业入驻数量达到一定规模后，就能增加人流量，带动起周围商业发展，或将低效商业用地转为公共服务用地，完善基础设施建设，从而优化整体环境。
3.3旧城旧村用地对策旧城用地改造难度较大，注意协调好各方面的利益是项目顺利实施的重要保障。旧城改造主要分为2类：一是在满足住户的就地安置后，将剩余土地作为商业用地，以维持改造资金的平衡；二是在原来的基础上对街道卫生环境以及基础设施进行改进，使得区域人居环境能够满足人们日益增长的环境需求。
旧村用地性质多为集体建设用地，在开发过程中会涉及产权的变化，所以不同于旧城改造，需更加注意产权关系的处理，而且在改造过程中极有可能会面临巨大的资金压力。
3.4提高土地信息即时性尽管土地信息管理在不断普及和完善[6]，但依旧存在现状调查、变更调查时效性不强的问题，所以土地信息更新与管理不能仅仅依靠国土资源部提供土地利用信息，私人、企业都应树立信息互通和信息即时的观念。此外，尤其要注重土地需求信息和土地供给信息的衔接，掌握引进资本的主动性，侧面提高土地利用合理性，拉长再开发周期。
安徽农业科学2017年参考文献
[1] 姚存卓.浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途径[J].规划师，2009，25（10）：81-84.
[2] 孙树光，李兰花，萨仁格日勒.科尔沁左翼后旗城乡建设用地结构和布局优化研究[J].安徽农学通报，2015（21）：7-9.
[3] 南京市江寧区人民政府.南京市江宁区土地利用总体规划（2006—2020年）[A].2010.
[4] 闫旻，马鹰，许明.小城镇低效建设用地利用的原因及对策[J].现代经济信息，2012（23）：321.
[5] 陈沧杰，游涛，姜劲松.转型背景下工业型新区控规编制的创新：以《苏州高新区狮山片控制性详细规划》为例[J].城市规划，2010，34（3）：93-96.
[6] 徐晓燕，罗明.浅谈土地资源的合理利用及管理[J].农业与技术，2013（2）：177.
关键词低效用地再开发；江宁区；结构分析；保障措施
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）11-0194-03
AbstractRedevelopment of inefficient land use is an important way for sustainable utilization of urban construction land.We took Jiangning District of Nanjing City as an example， analyzed the survey result in the streets， the development zone of Jiangning district and the inefficient through the combination of theory and methods， inefficient use of structural features， and put forward guarantee measures for Jiangning District.
Key wordsRedevelopment of inefficient land use；Jiangning District；Structural analysis；Safeguard measures
研究低效用地，必须认识到城市土地资源是城市发展的物质性基础，并且土地资源具有有限性和固定性的特质，所以树立可持续发展观念[1]，并对土地进行科学的综合效益评价，确保土地资源高效利用是不可或缺的。城市的发展往往伴随着新旧构筑物的更替，旧的要素无法满足当前城市生活的要求，通过对旧要素的再开发，以拆除、改造、新建或者重建的方式提高对象区域的产出效益，从而满足城市日益增长的经济文化需求。城镇低效用地是一个为了解决经济社会扩张与土地供需的矛盾问题而产生的概念。有关城镇低效用地内涵，需要明确以下3个指标：一是建筑容量低，一般指其容积率不高；二是城镇建设用地；三是土地产出效益低，其主要针对工业用地和商业用地，指单位土地上生产效益和产量低。
经过30年的努力发展，我国以4 044亿美元的国内生产总值成为世界第二大经济体。2012年以来，我国GDP增速开始回落，资源的节约集约利用成为解决发展瓶颈的重要方法。随着建设用地占地面积的不断增加，我国城乡建设用地比重在持续上升，然而有很多地方的城镇建设用地处于低效益存量土地状态（新增项目用地只是存量土地从一种状态到另一种状态间的短暂过渡状态[2]），使得多数城市土地利用平均产出率远落后于发达国家，土地供需矛盾不断突出。并且土地利用粗放导致城市土地利用结构失衡，也影响了城市功能的发挥，间接阻碍了城市的运行效率以及降低城市居民的生活质量。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神，促进新型工业化和新型城镇化发展，国土资源部选择江苏等10个省开展城镇低效用地再开发试点。南京市江宁区作为再开发试点区域，積极开展试点工作，并以此作为实施江苏省节约集约用地“双提升”行动计划的重要抓手，通过城镇低效用地再开发利用，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，提升城镇化质量，促进产业转型升级。江宁区城镇化进程较快，旧地整治潜力较大。因而笔者通过对区域多样的低效用地类型、结构进行研究，分析了存在的问题，并从江宁区“十三五”期间城镇低效用地再开发角度提出了对策。
1研究对象与方法
1.1研究对象根据《江宁区城镇低效用地再开发专项规划》， 确定江宁区行政辖区范围内的现状城镇低效益建设用地，包括淳化、东山、谷里、横溪、湖熟、江宁、禄口、汤山、秣陵9个街道，滨江开发区、东山科创园、高新园、江宁开发区、空港5个开发区，此外还包括商务商贸集团、新农发展集团、紫金江宁3处低效商业用地。
1.2研究方法
1.2.1文献综述法。根据确定的研究方向，在广泛阅读国内外关于城镇土地再开发的文献资料的基础上，结合江宁区低效用地现状用途以及规划用途情况，对江宁区低效用地结构进行综合分析。
1.2.2调查分析法。在广泛收集江宁区低效用地分布及低效用地再开发工作现状的基础上，通过互联网搜索采集其他城市关于低效用地再开发的工作资料；同时到相关业务部门进行咨询，并到开展低效用地再开发工作成效突出的地方进行实地调查，对当前江宁区已开展的低效用地治理的相关工作现状有针对性地进行研究分析。
2结果与分析
2.1江宁区城镇低效用地类型江宁区是南京的3个新市区之一，也是目前南京市最大的区。2000年12月撤县设区，全区总面积1 567 km2，总人口74.6万，下辖18个镇、2个国家级经济技术开发区。2005年底，江宁区土地总面积15.58万hm2。其中，农用地11.10万hm2，占全区总面积的713%；建设用地3.50万hm2，占全区总面积的22.4%；其他土地0.99万hm2，占全区总面积的6.3%[3]。
城镇低效用地类型主要划分为低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地以及其他低效用地。其次，低效用地的结构分析主要包括空间、用途、数量3个要素。区别于一般的土地利用结构调整在时间上的动态性和空间上的广泛性，低效用地结构在时间和空间上都处于相对静止的状态，在用途上主要表现为低效用地的使用目的，数量上表现为定量性[4]。
由于江宁区低效用地具有分布范围广、各低效用地情况复杂以及存在多块权属不明历史遗留问题地块，针对不同地形、开发强度、位置的低效用地地块，若对全部低效用地统一进行再开发，不可避免地会面临诸如协调争议各方利益导致的纠纷问题，工作量大导致再开发工作进程放缓甚至中断的问题等。因此，在对江宁区低效用地进行分析之前，应将低效用地划分为短期再开发和长期再开发2种类型[5]，并优先将易开发低效用地地块纳入再开发试点，然后借鉴前人开发经验，对难以再开发地块进行再开发。该研究以短期再开发低效用地为主要讨论对象。 2.2江宁区低效用地结构特点
2.2.1江宁区低效用地整治重点放在了低效产业用地上。城市的发展过程也是工业发展的过程，而工业用地所占比例大，并且占据着城市的良好区段且分布零散。以高新开发区百家湖为例，从遥感影像图中可直观观察到各类用地交叉存在，使得功能分区边界模糊以及城市内边角空地随处可见，严重阻碍了城市功能的发挥。此外，江宁区政府在发展初期为引入资本，盲目地上项目和以较低价出售土地，导致了大量工业用地废置。
百家湖片区地处江宁区边缘地带，属江宁区开发区高新园。高新园创立之初，为快速吸引投资，多引进类似南京主城周边的传统小型项目，占地大、投资小、层次低、效益差、产出低。该区域内建筑质量参差不齐，是江宁区内低效产业用地较集中的典型。
以百家湖中心片区为例，根据图1，现拟对土地开发强度低于1的区域即图中蓝色边框标注区域进行规划整治（图2）。从遥感影像（图3）可直观地观察到蓝色框标注区域内，除解放军工厂多为空置地外，其他均为低矮厂房构筑物。江宁区政府已经对区域实施“优二进三”转型升级，将低效产业用地转型为科研用地，并且把容积率控制在2.0～4.0。发掘城区低效产业用地的潜力，使得区段在短期能够以较高的基准地价出让土地，保证政府在充足的改造经费支持下，形成长期可持续的土地再开发模式。
但仍存在的问题是：现行审批制度规定，工业用地变更成科技研发用地，既要求用地企业具备科技研发资质，又需要宗地上的项目符合科技研发项目要求，很大程度上增加了企业转型升级的难度。
2.2.2旧城旧村用地多为城镇中心区段的现状居住用地，建造区间在20世纪50—80年代。由于经济条件与建筑技术所限，容积率均在1.2以下。结合表1数据可直观看出，旧城和旧村的平均地块面积相比于其他低效用地高出数倍，处于绝对领先地位。这说明了旧城用地与旧村用地和其他低效用地相比，分布相对集中，依靠以上数据可初步推断其土地性质主要是历史遗留问题地块和陈旧低矮建筑，揭示了旧城用地中存在可观面积的可挖潜地块。
2.2.3商业用地一般情况下处于城区中心位置，并且需要有相当程度的交通设施和人流量的支撑。相对地，低效商业用地就是在城市建设不断发展的过程中，由于地块开发强度、基础设施滞后而导致效益无法提高甚至衰退，并且不符合城市规划的功能定位的区域。江宁区商业的低效用地总计20宗，主要分布在东山街道、东山科创园、江宁开发区、空港工业园等。通过比对发现低效商业平均地块面积仅次于旧城旧村用地，也就是3.19 hm2/宗，面积除其他低效用地外最少。同时考虑到老城区商业用地容积率不高这个不可避免的因素，可知江宁区商业用地节约集约程度尚可，但由于容积率相对较低、设施落后，被新建的商业街区所取代。
3江宁区“十三五”期间城镇低效用地再开发对策
3.1低效工业用地对策江宁区中存在一批早期引进的企业，由于转型困难，政府应视情况适当放宽资质要求，促使企业有能力进行转型升级，在其发展成熟后再提高要求，循序渐进，为企业提供一个转型升级的缓冲空间。
3.2低效商业用地对策如东山创业园中的商业用地，受科创园的影响较大，政府应对各个科创园分别定位，根据区位和自然条件等吸引不同类型的企业入驻，对于规模较小的科创园可进行适当合并，形成产业集群效应。当企业入驻数量达到一定规模后，就能增加人流量，带动起周围商业发展，或将低效商业用地转为公共服务用地，完善基础设施建设，从而优化整体环境。
3.3旧城旧村用地对策旧城用地改造难度较大，注意协调好各方面的利益是项目顺利实施的重要保障。旧城改造主要分为2类：一是在满足住户的就地安置后，将剩余土地作为商业用地，以维持改造资金的平衡；二是在原来的基础上对街道卫生环境以及基础设施进行改进，使得区域人居环境能够满足人们日益增长的环境需求。
旧村用地性质多为集体建设用地，在开发过程中会涉及产权的变化，所以不同于旧城改造，需更加注意产权关系的处理，而且在改造过程中极有可能会面临巨大的资金压力。
3.4提高土地信息即时性尽管土地信息管理在不断普及和完善[6]，但依旧存在现状调查、变更调查时效性不强的问题，所以土地信息更新与管理不能仅仅依靠国土资源部提供土地利用信息，私人、企业都应树立信息互通和信息即时的观念。此外，尤其要注重土地需求信息和土地供给信息的衔接，掌握引进资本的主动性，侧面提高土地利用合理性，拉长再开发周期。
安徽农业科学2017年参考文献
[1] 姚存卓.浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途径[J].规划师，2009，25（10）：81-84.
[2] 孙树光，李兰花，萨仁格日勒.科尔沁左翼后旗城乡建设用地结构和布局优化研究[J].安徽农学通报，2015（21）：7-9.
[3] 南京市江寧区人民政府.南京市江宁区土地利用总体规划（2006—2020年）[A].2010.
[4] 闫旻，马鹰，许明.小城镇低效建设用地利用的原因及对策[J].现代经济信息，2012（23）：321.
[5] 陈沧杰，游涛，姜劲松.转型背景下工业型新区控规编制的创新：以《苏州高新区狮山片控制性详细规划》为例[J].城市规划，2010，34（3）：93-96.
[6] 徐晓燕，罗明.浅谈土地资源的合理利用及管理[J].农业与技术，2013（2）：177.