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摘要:国家开发银行自成立以来,在发挥其社会政策性功能的同时进行着开发性探索, 2007年被正式批准全面推行商业化运作,这一制度性改革是我国社会经济变革基础上政策性银行制度变迁的结果。同时改革中的国开行也面临着特有的风险控制问题,本文就商业化改革国开行所面临的主要风险进行制度性分析,并提出相关建议。
关键词:商业化转型;开发银行;风险管理
一、引言
自1994年国家开发银行作为中国的政策性银行成立以来,在肩负着扶持建设、引导经济发展等社会责任的同时,随着我国经济发展及转型大背景的变化,国开行在商业化发展方面也在进行着试水探索,2007年国家开发银行作为政策性银行改革的先行者由国务院批准其全面推行商业化运作,这是我国政策性银行制度变迁的结果。而作为转型中特殊政策性银行企业,既不能偏颇于政策性以准公共产品自居,更不能脱离自身的政策性社会职能以追求商业化利益的现代企业存在,在双重角色下其自身的风险性既不能以现代商业性银行来衡量,也不能以具有公共产品性质的非赢利组织来控制,则在经营决策和管理过程中难免会产生更多不固定性因素影响开发行商业化改革道路中健康性成长,因此转型中国开行风险控制管理更值得关注。
李刚(2006)认为立法滞后和融资渠道单一是政策性银行存在风险的基本原因。张波(2007)讲信息渠道不通畅,制度缺陷是中国政策性银行风险存在的一个主要因素。朱宝林、罗铭(2008)认为国开行在推行软贷款业务运行中的主要风险为缺少专门的政策性银行法,国开行的贷款具有投资期限长、投资回报率低和风险较高的特性,具有一定的产业风险。孙辉(2009)认为改制后的国开行面临的主要风险为改制风险、融资平台风险、创新业务法律政策风险及人力资源不足风险,缺乏健全的业务风险评估体系和手段。而本文认为国开行在转型道路上存在的不论是立法滞后、信息不对称、改制所带来的效益损失,还是投融资业务决策、内部结构管理控制等最终根源于制度性问题,把转型中的国开行面临的主要风险存在的主要原因归结为不当的制度安排和合适制度的缺失。
二、国家开发银行在商业化转型中面临的主要风险
(一)机构设置的结构性风险
1、分支机构层次少。一定的组织结构是在既有的约束条件(包括制度约束和经济理论中所说的一些传统性约束)所决定的机会集合下有目的地创立的,它是一个有目的的实体,是由创立者设计出来、用来最大化其收入、以及实现其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标。国开行在商业化改革前其制度约束即作为国家政策性银行,积极贯彻国家宏观经济政策,通过对重点产业、基础设施信贷支持,是以实现社会效益为根本目标的非营利性政策性金融机构组织。所以国开行最初的体制框架是一财政融资的观念为主导,由部门制定项目,政府机构摊派发债,贷款由商业银行委托管理,不需要有商业化经营机构和过多的分支机构,实行总分行制,目前在全国设有34家分行和3家代表处。
但随着国开行过渡到开发性金融机构上来,其制度约束目标除社会政策性目标外还有商业性赢利性目标,2007年经批准改制成为国家开发银行股分有限公司,改制后变为继工、农、中、建之后的第五家大型国有商业银行,但是又不同于传统的商业银行。相对其运用的金融资源和业务而言,开行现在的机构规模较小,其两层的总分行结构对市场化竞争和业务扩展是不利的,这样一个有效的经济组织机构的缺失势必会影响自身潜在经济绩效。因此无形中形成了由制度约束目标改变引起的以特殊金融组织机构为载体的结构安排由高效率向低效率转变的风险。
2.专业人力资源不足。转型中的国开行是从带有浓重行政色彩气氛中走出的,传统的政策性银行大多是由政府指派项目投向任务,国家财政信用担保融资,较少的具有专业的商业化管理、经营投资决策和风险评估人才,传统的政策性银行的很大程度上扮演着行政政策执行者,相应的国开行工作职员并非是为适应商业化经营管理模式而存在的。面临市场化经营管理模式的引进,员工工作理念是否能与时俱进的转变,是否能及时引进专业技术性人才最终决定于人力资源管理制度和国开行自身组织机构设置。
(二)功能定位风险
现在国开行兼顾着政策性和商业性金融功能,仍主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务,为国民经济重大中长期发展战略服务,贯彻宏观经济政策筹集和引导社会资金,缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节,致力于以融资推动市场建设和规划先行,支持国家重点项目建设;支持城镇化、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生以及环境保护等以此增强国力,改善民生。但需注意的是国开行已经是股份制商业性银行,一定程度上具备一般商业银行的性质和功能,商业银行是以盈利为目的的企业,具有从事业务所需要的自有资本,它依法经营、自负盈亏、以利润为目标,并以其全部法人财产对外承担责任,以利润最大化最为自己的经营目的。
那么作为一个已不是传统型政策银行的国开行,只要还担负着社会性使命,就不能视为完全性质的商业银行,就始终面临着社会利益和自身企业利益的双面权衡利益权衡不当的风险。在什么规则下应以社会利益为大,什么阶段下应以追求自身利益为目的始终是制度规则问题,应以多大程度的兼顾在社会和企业自身之间都得应由量化和定性的制度性规定。
(三)投融资业务经营风险
从开行的经营业绩来看,它始终紧密结合形势及时调整工作重点,严格把握贷款的投向发挥中长期融资优势,支持社会发展。截至2008年底,开行贷款余额2.8万亿元,累计本息回收率99.74%,连续9年处于国内外先进水平;虽受地震灾害等因素影响,不良贷款率仍保持在0.97%的低位。但是随着市场化程度的越来越大,经济运行中深层次矛盾的日益暴露,开发行同样面临着相应的风险隐患。而且转型之后其对贷款的投向和风险的关注从依靠政府转变为依靠市场,从关注担保人转向第一借款人,作为商业性银行更加关心的应是借款人的未来盈利能力和实际财务状况以保证所投资金安全和回报顺利。最终商业化改革后面临的投资风险会随着市场化程度增大而增大,这些都得需要一定的风险预警体系来评估和防御,而这些体系性机构设施也正是刚步入市场化运作的国开行因为在政府的笼罩下所忽视的。
从资金来源上看,改革后的国开行虽然可以吸收一定的银行存款,但是其主要筹资渠道仍是通过发行金融债券,2008年筹资总量突破1亿,累计债券发行量突破人民币4万亿元,但是这些是在国家信用级债券基础上风险权重为零的基础上形成的,一旦金融债券性质在过渡期结束后将会完全变为公司债券,发行的成本有可能增加的同时公司债券的信用度也会有所降低。
由以上分析可知不论是国开行的贷款投向对象和关注力度的改变,还是将会面临缺少稳定的低成本资金来源的风险,都是皆因国开行的经营体制的转型而导致的一系列业务性质的转变。
(四)制度环境风险
信息不对称。开行商业化运作推进以来,一系列风险预测信息化管理体系成为其改进重点,银行前后台及部门之间、银企之间信息不通畅,银行内部管理决策人员得不到充分有效信息来提高决策有效性,这对政策性银行本身就是一潜的隐患性风险,从跨入市场化门槛,商业银行性质决定了开行首当其冲要解决即信息渠道不通畅问题。
立法滯后。我国还没有专门的政策性银行法,国开行一方面肩负着社会使命,处于国家宏观经济发展和经济结构调整需要去支持其它商业性金融不愿介入或无力介入的领域,承受着一定政策性风险,开行部分贷款因有国家机关等不具备保证人资格担保而处于贷款保证缺乏合法性和不确定状态。另一方面,国开行已是商业化改制过的股份制金融企业,本应按商业银行法来发展管理,但恰其仍担负社会性政策性责任,却只能视为是特殊的商业银行或特殊的政策性银行,既不能按照传统政策性银行法规管理也不能按传统商业性银行法规管理,适合转型中的政策性银行法律法规缺少的正是不可忽视的风险。
文化等非正式制度重视不足。企业文化作为一种非正式制度无形中约束着人与人之间的形式准则、行为方向及惯例。在现代企业中员工的企业精神、责任心、工作态度和理念等自身素质无不受所在企业文化意识形态的熏陶和影响,从而更加影响着一个企业未来发展。而银行风险文化是一种集现代银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险道德标准与风险管理环境等要素于一体的文化力,是企业文化建设的的重要组成部分。对于步入市场化经营探索阶段的国开行,由传统政策性银行转变而来,传统政策性金融机构由国家出资,政策性亏损和经营性亏损的界限模糊,常以政府为依靠,经营压力不大,在缺少金融机构外部考核和激励机制的同时,约束力不强,内在动力不足,给职员带来的信号即为“干好干坏一个样”企业精神理念没有树立,更不用谈银行风险文化建设。国开行能否完全转变成竞争力强的现代金融企业,具备高素质的风险文化等企业文化理念是关键。
三、政策建议
国家开发银行由于商业化运作带来的组织形式、经营管理模式的转变及由此带来的新风险的可能性,追其根源是政策性银行制度变革导致原有政策性银行规则体系不能适应新的发展需求的缘故,因此解决一系列风险控制问题须从根本上逐步解决风险背后的制度性缺陷。
(一)从国开行自身内部控制而言。针对其内部总分行制经营机构设置,要扩大其经营范围和市场化区域,就应适当根据需要增多其分支机构以提高业务效率;建立适合自己的内部激励约束机制和内部管理控制制度,一方面把主要风险指标、经营性亏损控制指标等与银行管理、营业人员的收入状况、业绩考核等挂钩,形成外部约束机制,另一方面,引进职业经理人,依据自身市场拓展需求引进专业性人才;在内部管理上健全风险控制设施,建立严格的审贷分离制度,规范贷款程序,落实贷款责任以抑制投资业务风险发生;转变经营理念,定期进行专业人才培训,研究探索开发行面临的风险识别,测量;定位于市场,把金融发展目标与社会经济目标紧密结合,以开发性方法实现发展目标,鼓励体制创新,最终达到降低风险实现最大效益目的。
(二)从监管部门角度讲。在监管理念上不能把国开行视为一般性商业银行来监管,也不能遵循原有政策性银行监管体制。应结合国开行业务模式和特点,借鑒国外先进政策性银行成功经验,探索先进管理方法,对其监管体制应是“量体裁衣”。其次,从以前对其部分业务监管模式转向全面业务风险监管,虽然国开行相对与我国其他政策性银行的业绩水平较高,不良贷款率也较低,但面对商业化转型后的探索性发展,各种监管指标都应有硬性的制度性规定来杜绝不必要风险。
(三)对政府角度而言。商业化转型中的国开行是处在是经济转轨和政府转型的双转轨大环境中,需要的是完善的市场经济体制和服务型政府政府。首要由政府来做的即为制定完善的适合改革中的政策性金融机构的法律法规,来从正式制度上约束银行经济行为,提供金融经济秩序,促进国开行的健康发展,如诺斯《西方世界之兴起》讲:“使债务被尊重,合同必须强迫执行,不论主权谁属,只能在安全、有秩序和在法律保护的商业路线。交易市场和契约关系之下,利润才能增值”。其次发挥政府调控引导职能,使市场信息通畅,发挥市场价格功能,例如如哈耶克在《致命的自负》中提到:“创造财富不仅仅是物质过程…而是千百种分散的不同信息,它们结晶为价值,以此引导人们进一步做出决定”。总之为国开行发展创造良好的制度环境,其提高风险控制能力推动其发展,不仅是为国开行自身创造价值,更是为我国其它政策性银行的改革之路奠定基础。
参考文献:
[1][美]道格拉斯.C.诺思著,杭行译.制度、制度变迁与经济绩效[M]上海:格致出版社.上海三联书店.上海人民出版社,2008
[2]孙辉.商业化改革后国家开发银行监管难点及模式探析[J].上海金融,2009年第5期
[3]朱元樑.对深化我国政策性银行体制改革的几点认识[J].中国金融,2008年第1期
(作者单位:河南大学经济学院)
关键词:商业化转型;开发银行;风险管理
一、引言
自1994年国家开发银行作为中国的政策性银行成立以来,在肩负着扶持建设、引导经济发展等社会责任的同时,随着我国经济发展及转型大背景的变化,国开行在商业化发展方面也在进行着试水探索,2007年国家开发银行作为政策性银行改革的先行者由国务院批准其全面推行商业化运作,这是我国政策性银行制度变迁的结果。而作为转型中特殊政策性银行企业,既不能偏颇于政策性以准公共产品自居,更不能脱离自身的政策性社会职能以追求商业化利益的现代企业存在,在双重角色下其自身的风险性既不能以现代商业性银行来衡量,也不能以具有公共产品性质的非赢利组织来控制,则在经营决策和管理过程中难免会产生更多不固定性因素影响开发行商业化改革道路中健康性成长,因此转型中国开行风险控制管理更值得关注。
李刚(2006)认为立法滞后和融资渠道单一是政策性银行存在风险的基本原因。张波(2007)讲信息渠道不通畅,制度缺陷是中国政策性银行风险存在的一个主要因素。朱宝林、罗铭(2008)认为国开行在推行软贷款业务运行中的主要风险为缺少专门的政策性银行法,国开行的贷款具有投资期限长、投资回报率低和风险较高的特性,具有一定的产业风险。孙辉(2009)认为改制后的国开行面临的主要风险为改制风险、融资平台风险、创新业务法律政策风险及人力资源不足风险,缺乏健全的业务风险评估体系和手段。而本文认为国开行在转型道路上存在的不论是立法滞后、信息不对称、改制所带来的效益损失,还是投融资业务决策、内部结构管理控制等最终根源于制度性问题,把转型中的国开行面临的主要风险存在的主要原因归结为不当的制度安排和合适制度的缺失。
二、国家开发银行在商业化转型中面临的主要风险
(一)机构设置的结构性风险
1、分支机构层次少。一定的组织结构是在既有的约束条件(包括制度约束和经济理论中所说的一些传统性约束)所决定的机会集合下有目的地创立的,它是一个有目的的实体,是由创立者设计出来、用来最大化其收入、以及实现其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标。国开行在商业化改革前其制度约束即作为国家政策性银行,积极贯彻国家宏观经济政策,通过对重点产业、基础设施信贷支持,是以实现社会效益为根本目标的非营利性政策性金融机构组织。所以国开行最初的体制框架是一财政融资的观念为主导,由部门制定项目,政府机构摊派发债,贷款由商业银行委托管理,不需要有商业化经营机构和过多的分支机构,实行总分行制,目前在全国设有34家分行和3家代表处。
但随着国开行过渡到开发性金融机构上来,其制度约束目标除社会政策性目标外还有商业性赢利性目标,2007年经批准改制成为国家开发银行股分有限公司,改制后变为继工、农、中、建之后的第五家大型国有商业银行,但是又不同于传统的商业银行。相对其运用的金融资源和业务而言,开行现在的机构规模较小,其两层的总分行结构对市场化竞争和业务扩展是不利的,这样一个有效的经济组织机构的缺失势必会影响自身潜在经济绩效。因此无形中形成了由制度约束目标改变引起的以特殊金融组织机构为载体的结构安排由高效率向低效率转变的风险。
2.专业人力资源不足。转型中的国开行是从带有浓重行政色彩气氛中走出的,传统的政策性银行大多是由政府指派项目投向任务,国家财政信用担保融资,较少的具有专业的商业化管理、经营投资决策和风险评估人才,传统的政策性银行的很大程度上扮演着行政政策执行者,相应的国开行工作职员并非是为适应商业化经营管理模式而存在的。面临市场化经营管理模式的引进,员工工作理念是否能与时俱进的转变,是否能及时引进专业技术性人才最终决定于人力资源管理制度和国开行自身组织机构设置。
(二)功能定位风险
现在国开行兼顾着政策性和商业性金融功能,仍主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务,为国民经济重大中长期发展战略服务,贯彻宏观经济政策筹集和引导社会资金,缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节,致力于以融资推动市场建设和规划先行,支持国家重点项目建设;支持城镇化、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生以及环境保护等以此增强国力,改善民生。但需注意的是国开行已经是股份制商业性银行,一定程度上具备一般商业银行的性质和功能,商业银行是以盈利为目的的企业,具有从事业务所需要的自有资本,它依法经营、自负盈亏、以利润为目标,并以其全部法人财产对外承担责任,以利润最大化最为自己的经营目的。
那么作为一个已不是传统型政策银行的国开行,只要还担负着社会性使命,就不能视为完全性质的商业银行,就始终面临着社会利益和自身企业利益的双面权衡利益权衡不当的风险。在什么规则下应以社会利益为大,什么阶段下应以追求自身利益为目的始终是制度规则问题,应以多大程度的兼顾在社会和企业自身之间都得应由量化和定性的制度性规定。
(三)投融资业务经营风险
从开行的经营业绩来看,它始终紧密结合形势及时调整工作重点,严格把握贷款的投向发挥中长期融资优势,支持社会发展。截至2008年底,开行贷款余额2.8万亿元,累计本息回收率99.74%,连续9年处于国内外先进水平;虽受地震灾害等因素影响,不良贷款率仍保持在0.97%的低位。但是随着市场化程度的越来越大,经济运行中深层次矛盾的日益暴露,开发行同样面临着相应的风险隐患。而且转型之后其对贷款的投向和风险的关注从依靠政府转变为依靠市场,从关注担保人转向第一借款人,作为商业性银行更加关心的应是借款人的未来盈利能力和实际财务状况以保证所投资金安全和回报顺利。最终商业化改革后面临的投资风险会随着市场化程度增大而增大,这些都得需要一定的风险预警体系来评估和防御,而这些体系性机构设施也正是刚步入市场化运作的国开行因为在政府的笼罩下所忽视的。
从资金来源上看,改革后的国开行虽然可以吸收一定的银行存款,但是其主要筹资渠道仍是通过发行金融债券,2008年筹资总量突破1亿,累计债券发行量突破人民币4万亿元,但是这些是在国家信用级债券基础上风险权重为零的基础上形成的,一旦金融债券性质在过渡期结束后将会完全变为公司债券,发行的成本有可能增加的同时公司债券的信用度也会有所降低。
由以上分析可知不论是国开行的贷款投向对象和关注力度的改变,还是将会面临缺少稳定的低成本资金来源的风险,都是皆因国开行的经营体制的转型而导致的一系列业务性质的转变。
(四)制度环境风险
信息不对称。开行商业化运作推进以来,一系列风险预测信息化管理体系成为其改进重点,银行前后台及部门之间、银企之间信息不通畅,银行内部管理决策人员得不到充分有效信息来提高决策有效性,这对政策性银行本身就是一潜的隐患性风险,从跨入市场化门槛,商业银行性质决定了开行首当其冲要解决即信息渠道不通畅问题。
立法滯后。我国还没有专门的政策性银行法,国开行一方面肩负着社会使命,处于国家宏观经济发展和经济结构调整需要去支持其它商业性金融不愿介入或无力介入的领域,承受着一定政策性风险,开行部分贷款因有国家机关等不具备保证人资格担保而处于贷款保证缺乏合法性和不确定状态。另一方面,国开行已是商业化改制过的股份制金融企业,本应按商业银行法来发展管理,但恰其仍担负社会性政策性责任,却只能视为是特殊的商业银行或特殊的政策性银行,既不能按照传统政策性银行法规管理也不能按传统商业性银行法规管理,适合转型中的政策性银行法律法规缺少的正是不可忽视的风险。
文化等非正式制度重视不足。企业文化作为一种非正式制度无形中约束着人与人之间的形式准则、行为方向及惯例。在现代企业中员工的企业精神、责任心、工作态度和理念等自身素质无不受所在企业文化意识形态的熏陶和影响,从而更加影响着一个企业未来发展。而银行风险文化是一种集现代银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险道德标准与风险管理环境等要素于一体的文化力,是企业文化建设的的重要组成部分。对于步入市场化经营探索阶段的国开行,由传统政策性银行转变而来,传统政策性金融机构由国家出资,政策性亏损和经营性亏损的界限模糊,常以政府为依靠,经营压力不大,在缺少金融机构外部考核和激励机制的同时,约束力不强,内在动力不足,给职员带来的信号即为“干好干坏一个样”企业精神理念没有树立,更不用谈银行风险文化建设。国开行能否完全转变成竞争力强的现代金融企业,具备高素质的风险文化等企业文化理念是关键。
三、政策建议
国家开发银行由于商业化运作带来的组织形式、经营管理模式的转变及由此带来的新风险的可能性,追其根源是政策性银行制度变革导致原有政策性银行规则体系不能适应新的发展需求的缘故,因此解决一系列风险控制问题须从根本上逐步解决风险背后的制度性缺陷。
(一)从国开行自身内部控制而言。针对其内部总分行制经营机构设置,要扩大其经营范围和市场化区域,就应适当根据需要增多其分支机构以提高业务效率;建立适合自己的内部激励约束机制和内部管理控制制度,一方面把主要风险指标、经营性亏损控制指标等与银行管理、营业人员的收入状况、业绩考核等挂钩,形成外部约束机制,另一方面,引进职业经理人,依据自身市场拓展需求引进专业性人才;在内部管理上健全风险控制设施,建立严格的审贷分离制度,规范贷款程序,落实贷款责任以抑制投资业务风险发生;转变经营理念,定期进行专业人才培训,研究探索开发行面临的风险识别,测量;定位于市场,把金融发展目标与社会经济目标紧密结合,以开发性方法实现发展目标,鼓励体制创新,最终达到降低风险实现最大效益目的。
(二)从监管部门角度讲。在监管理念上不能把国开行视为一般性商业银行来监管,也不能遵循原有政策性银行监管体制。应结合国开行业务模式和特点,借鑒国外先进政策性银行成功经验,探索先进管理方法,对其监管体制应是“量体裁衣”。其次,从以前对其部分业务监管模式转向全面业务风险监管,虽然国开行相对与我国其他政策性银行的业绩水平较高,不良贷款率也较低,但面对商业化转型后的探索性发展,各种监管指标都应有硬性的制度性规定来杜绝不必要风险。
(三)对政府角度而言。商业化转型中的国开行是处在是经济转轨和政府转型的双转轨大环境中,需要的是完善的市场经济体制和服务型政府政府。首要由政府来做的即为制定完善的适合改革中的政策性金融机构的法律法规,来从正式制度上约束银行经济行为,提供金融经济秩序,促进国开行的健康发展,如诺斯《西方世界之兴起》讲:“使债务被尊重,合同必须强迫执行,不论主权谁属,只能在安全、有秩序和在法律保护的商业路线。交易市场和契约关系之下,利润才能增值”。其次发挥政府调控引导职能,使市场信息通畅,发挥市场价格功能,例如如哈耶克在《致命的自负》中提到:“创造财富不仅仅是物质过程…而是千百种分散的不同信息,它们结晶为价值,以此引导人们进一步做出决定”。总之为国开行发展创造良好的制度环境,其提高风险控制能力推动其发展,不仅是为国开行自身创造价值,更是为我国其它政策性银行的改革之路奠定基础。
参考文献:
[1][美]道格拉斯.C.诺思著,杭行译.制度、制度变迁与经济绩效[M]上海:格致出版社.上海三联书店.上海人民出版社,2008
[2]孙辉.商业化改革后国家开发银行监管难点及模式探析[J].上海金融,2009年第5期
[3]朱元樑.对深化我国政策性银行体制改革的几点认识[J].中国金融,2008年第1期
(作者单位:河南大学经济学院)