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摘要：经过十年“花钱买机制”的改革，农村信用社取得长足发展，但其法人治理结构始终未得到有效解决，并成为制约其市场化发展的主要瓶颈。本文在客观评估改革成效的基础上，对农村信用社目前出现的目标异化进行了分析，基于契约理论探讨了农村信用社法人治理结构“形似神非”的深层次原因，并从管理制度调整、激励相容监督和金融生态环境建设等方面提出了相关建议。
关键词：农村信用社；法人治理；改革
2003年6月，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，正式拉开了以央行票据兑换为特征的农村信用社改革的序幕。经过十年改革，农村信用社改革取得了显著成效。但农村信用社“三会一层”的实际运行效果距离真正意义上的法人治理机制还有一定的差距。深入分析并合理设计解决农村信用社体制机制等深层次问题，对农村信用社真正构建“自我经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体，具有重要的现实意义。
一、农村信用社改革成效与目标异化
2003年开始的农村信用社改革，较好的设计了激励方案，促使地方政府、信用社经营者及利益相关者的行为围绕央行专项票据兑换展开，在增资扩股、法人治理框架和建立健全内部控制制度等方面改革目标明确且内生动力充足，农村信用社经营实力显著增强，盈利能力明显提高，资产质量大幅好转，制度建设不断完善，服务“三农”功能不断增强。以玉溪市为例，与申请央行专项票据前的2004年末末相比（以下同），2013年末玉溪市农村信用社资产总额增长3.58倍；负债总额增长3.45 倍；各项存款余额增长5.5倍；各项贷款余额增长5.16倍。主营业务收入增长9.35 倍；利润总额增长100倍；净利润增长83 倍。通过改革，全市农村信用社建立起“三会一层”的管理架构；按照内控优先的原则，根据《商业银行内部控制指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》等规定，结合实际，制定和完善了涵盖各项业务的一系列规章制度；加快了业务流程建设步伐，把各岗位的管理目标、职责权利、监督制约、绩效考核等每一个环节都纳入制度管理范畴。
2010年央行专项票据兑换工作结束后，农村信用社进一步深化改革的目标定位不清晰，省联社行政管理职能不断强化，对信用社的行政干预也越来越多，农村信用社要接受省政府的领导，人民银行、银监局的监管，以及省财政厅在财务、经营管理、薪酬制度等方面的检查，形成金融办、人行、银监和省财政厅“四龙治水”的局面（王春桥，2013）。不同外部监管方的监管目标导致农村信用社出现定位差异进而演化为行为异化，法人治理目标陷入多目标陷阱。朱迪星（2014）认为，农村信用社的管理人员会随着上级联社和监管部门的要求变化，不断在长期价值、风险控制和服务“三农”三个目标之间进行权衡摇摆。这种摇摆造成经营管理者在决策中主导作用非常强，使得“三会一层”的制度设计流于形式，其相互约束和相互制衡的目标难以达成。
二、农村信用社法人治理结构“形似神非”
农村信用社改革目标异化，也导致法人治理结构改革进程受到明显影响，其深层次体制机制问题未能得到有效解决，具体表现为：“三会一层”职能的行使受到限制，股东代表大会、董（理）事会与经营班子的职责分工尚未完全明晰，监事会职能弱化；省联社的行政化管理替代了县级联社的法人治理，县级联社合作制性质体现微弱，不利于实现“使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革目标，也影响了县级联社法人治理结构的进一步完善。
（一）法人治理结构的契约考虑
信息不对称是契约理论的核心问题，也是契约设计的基本原理。契约通常被解释为通过允许合作双方以减少一个在长期的商业关系中出现的行为风险或“敲竹杠”风险为目的而设置的制约机制。完善法人治理结构，其实质是使农村信用社从以“行政约束”为主逐步转向以“经营者约束”为主。因此，解决农村信用社法人治理结构的问题，应当把农村信用社看作是股东与经营者的契约关系，他们之间是一种市场化的委托—代理关系。如果经营者即代理人认识到农村信用社有强制解决契约关系的威胁，将会对他提供一种按照股东利益调整自己行为的激励。农村信用社的契约关系的一个重要问题是：当信息不对称时经营者与股东的目标函数是否一致的问题。这一问题表明按照控制能力和股东利益来设计激励相容的监管机制是非常必要的。
（二）法人治理结构改革核心
社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，理应享有选择理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信用社重大事项作出决议等。但实际中社员代表对信用社经营管理的了解不多，社员与信用社之间存在着较大的信息不对称，社员客观上缺乏参与重大决策的基础条件。目前，农村信用社“三会”主要负责人实际上由省联社、市办事处选定，社员选举形式大于实质，社员对高管人员的生产并不起决定性作用。省联社主要是由各县级农村信用社出资成立的机构，省联社理应接受各股东的管理，然而实际运作中，各县级社从高管人员到重要决策都是省联社说了算。股东不能履行自己的权力，经营者的行为就很难做到完全对股东负责，而是会充分衡量省联社的考核和决定。“股东—经营者”的委托代理关系变成“省联社—经营者”的代理关系，由此造成社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。
尽管省联社对经营者制定了许多义务与责任的文字，但由于“任命”导致股东利益实现机制及产权约束缺失，加上内部监督空缺，外部监管乏力，这些义务和权力很大程度上会变成一纸空文。
产权虚设和行政任命，会导致所有权的弱化和控制权的强化，并最终形成一种“内部人控制的局面”。农村信用社的代理关系中，省联社负责对经营者资质的好坏进行选择。但由于对省联社作出的决定缺乏有效的奖励和处罚，经营者素质容易出现“劣品驱逐良品”的现象。在信息不对称的情况下，省联社处于逆向选择的地位，没有能力真正鉴别和选择有能力的经营者，他们更多要依靠经营自己的陈述选择，或更多依据经营者提供的报表或报告来决定奖惩和取舍。显而易见，没有有效经济机制为基础，道德机制的制约力度显得微不足道。股东即社员的权利被架空，农村信用社的经营方向容易偏离支持“三农”的根本目标。 更为重要的是，“任命”导致农村信用社经营者对手中权力难以割舍。要求集决策权、经营权、监督权与一身的经营者主动放弃手中权力，变成农村信用社改革的主要组织者和推动者，在没有建立激励相容的监管体制的情况下，似乎不太现实。
正是由于上述原因，使得“花钱买机制”的初衷显得尴尬：农村信用社改革的直接目的是为了获取政策支持，紧紧围绕中央银行专项票据开展工作，在短短几个月完成了数十年都不曾做到的增资扩股工作，这也是农村信用社法人治理工作“形似神非”的根本原因。
三、农村信用社法人治理的优化选择
市场化和有效监管是农村信用社良性发展的必然选择，而较为完善有效的法人治理结构是推进市场化发展的重要基础。市场化发展目标对法人治理提出的课题是，需要改变农村信用社主要由政府供给、控制和管理的状况，而其中最重要的一点，就是调整省联社的定位。
（一）调整省联社定位
农村信用社法人治理改革，需要改变现行的省联社管理模式，尤其是要削弱其对下级联社高管人员的任免权，淡化其行政管理职能，将其职能边界定义为行业服务组织，为农村信用社提供金融服务和平台支持，重点在产品研发、系统建设、员工培训、政策咨询等方面为农村信用社提供平台服务。通过改革省联社管理模式，将农村信用社的所有权和决策权统一，通过股份制改造，真正实现股权的责任和义务，让股东真正拥有话语权和决定权，真正发挥市场在农村信用社资源配置中的核心作用。
（二）构建激励相容的监督体系
探索农村信用社高管人员市场化选聘模式，解决法人治理要求与现行高管人员产生方式之间的冲突，也许是条捷径。然而，信息不对称是客观存在的，高管人员选聘市场化后，更需要建立起科学的权利制衡机制和激励相容的监管体系。
在信息不对称情况下，股东不能观测到经营者采取的具体情况，经营者也不会在没有获得满意报酬的情况下将属于自己的私有信息披露出来。但是，经营者所选取的行为依赖于股东所提供的契约，若契约中设置了激励，经营者的决策就将受到契约的诱导。也只有在设计的契约中使支付的报酬能对经营者的行为产生诱导作用，这样的契约才是可行的。
然而，没有产权约束和市场约束机制下的激励更容易导致“庸才”当道。最为重要的是，农村信用社经营者的隐性收入及“在职消费”远高于“年薪”，这种隐性收入难以控制，使得年薪高低对经营者行为的激励作用大打折扣。也就是说，当经营者更关心控制权带来的隐性收入和“在职消费”时，控制权机制替代了报酬机制。虽然经营者的行为对股东来说是私有信息，但并不是说股东就无法从其他渠道获得经营者努力的信息了。股东在不能以准确和直接的方式观测到经营者行动的情况下，可以根据内部监督和外部监管的措施所提供的信息，制定一套切实可行的支付方案。若经营者在实现其报酬时依赖于内外监管所提供的信息，且这些信息对他所采取的行动有关，则他所做出的决策实际上受到了内外部监管的支配。
因此，在信息不对称情况下，若把激励机制与监管机制运用于契约的设计中，对股东与经营者之间的冲突有较好的缓解作用。
（三） 改善金融生态环境
农村信用社法人治理的市场化选择，在推进其市场化发展的同时，也将一定程度上出现服务“三农”和市场化运作利益最大化的冲突。农村信用社市场化运作，将逐步失去国家的政策性支持，而其自身处于运营压力考虑，会开展大量偏离“三农”发展的业务，这都需要在农村信用社治理框架改革中予以充分考虑。
目前，无论是从财政政策还是货币政策，都安排了对农村信用社发展的支持措施，尤其是在引导其加大支农力度方面制定出台了很多考核奖励政策。但在农村金融生态尤其是农村信用体系建设较为滞后的情况下，农村信用社不仅要承担涉农贷款不经济的成本，还要承担较高的风险识别和管理成本。在传统的政府扶持模式中，对涉农贷款进行直接补贴，可能还会加剧整个农村信贷市场的逆向选择和道德风险。因此，在农村信用社市场化改革过程中，需要调整政策
的扶持激励方式，将对农村信用社的税费减免、贷款奖励等激励机制调整到金融生态环境建设上来，尤其是充分发挥农村信用制度的价值发现和激励作用，有效降低农村信用社的风险识别和管理成本，帮助其排除逆向选择这一涉农贷款市场上的最大阻力，通过竞争机制促使农村信用社将市场化发展目标与支持“三农”主动结合起来。
四、结束语
农村信用社市场化改革和股份制改革的目标是明确的，但法人治理结构的“形似神非”，导致其进一步改革的路径不清晰，致使农村信用社单纯追求组织形式升级的倾向明显。因此，要推动农村信用社市场化改革，首要问题还是要深化法人治理改革，这其中不仅要调整省联社的定位，还要通过设计激励相容的监管体制，把对农村信用社内部监管和外部监督的目标与经营者的目标很好地结合于“支农”这个目标上，并成功地设计在对农村信用社股东与经营者的契约中，另外，也需要转变财政政策、货币政策对农村信用社的支持模式，充分发挥地方政府的正向激励作用，加大对农村金融生态环境尤其是农村信用制度的建设，促使农村信用社将“支农”的目标内生化。
参考文献：
[1] 钟献兵，潘华.农村信用制度构建与农村金融创新路径选择[J].经济问题探索，2014，（8）：79-83.
[2] 朱迪星.后改革时期农村信用社法人治理目标研究[J].上海金融，2013，（12）：47-53.
[3] 王春桥.关于进一步深化农村信用社改革路径的思考[J].时代金融，2013，（2）：173-174.
关键词：农村信用社；法人治理；改革
2003年6月，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，正式拉开了以央行票据兑换为特征的农村信用社改革的序幕。经过十年改革，农村信用社改革取得了显著成效。但农村信用社“三会一层”的实际运行效果距离真正意义上的法人治理机制还有一定的差距。深入分析并合理设计解决农村信用社体制机制等深层次问题，对农村信用社真正构建“自我经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体，具有重要的现实意义。
一、农村信用社改革成效与目标异化
2003年开始的农村信用社改革，较好的设计了激励方案，促使地方政府、信用社经营者及利益相关者的行为围绕央行专项票据兑换展开，在增资扩股、法人治理框架和建立健全内部控制制度等方面改革目标明确且内生动力充足，农村信用社经营实力显著增强，盈利能力明显提高，资产质量大幅好转，制度建设不断完善，服务“三农”功能不断增强。以玉溪市为例，与申请央行专项票据前的2004年末末相比（以下同），2013年末玉溪市农村信用社资产总额增长3.58倍；负债总额增长3.45 倍；各项存款余额增长5.5倍；各项贷款余额增长5.16倍。主营业务收入增长9.35 倍；利润总额增长100倍；净利润增长83 倍。通过改革，全市农村信用社建立起“三会一层”的管理架构；按照内控优先的原则，根据《商业银行内部控制指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》等规定，结合实际，制定和完善了涵盖各项业务的一系列规章制度；加快了业务流程建设步伐，把各岗位的管理目标、职责权利、监督制约、绩效考核等每一个环节都纳入制度管理范畴。
2010年央行专项票据兑换工作结束后，农村信用社进一步深化改革的目标定位不清晰，省联社行政管理职能不断强化，对信用社的行政干预也越来越多，农村信用社要接受省政府的领导，人民银行、银监局的监管，以及省财政厅在财务、经营管理、薪酬制度等方面的检查，形成金融办、人行、银监和省财政厅“四龙治水”的局面（王春桥，2013）。不同外部监管方的监管目标导致农村信用社出现定位差异进而演化为行为异化，法人治理目标陷入多目标陷阱。朱迪星（2014）认为，农村信用社的管理人员会随着上级联社和监管部门的要求变化，不断在长期价值、风险控制和服务“三农”三个目标之间进行权衡摇摆。这种摇摆造成经营管理者在决策中主导作用非常强，使得“三会一层”的制度设计流于形式，其相互约束和相互制衡的目标难以达成。
二、农村信用社法人治理结构“形似神非”
农村信用社改革目标异化，也导致法人治理结构改革进程受到明显影响，其深层次体制机制问题未能得到有效解决，具体表现为：“三会一层”职能的行使受到限制，股东代表大会、董（理）事会与经营班子的职责分工尚未完全明晰，监事会职能弱化；省联社的行政化管理替代了县级联社的法人治理，县级联社合作制性质体现微弱，不利于实现“使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革目标，也影响了县级联社法人治理结构的进一步完善。
（一）法人治理结构的契约考虑
信息不对称是契约理论的核心问题，也是契约设计的基本原理。契约通常被解释为通过允许合作双方以减少一个在长期的商业关系中出现的行为风险或“敲竹杠”风险为目的而设置的制约机制。完善法人治理结构，其实质是使农村信用社从以“行政约束”为主逐步转向以“经营者约束”为主。因此，解决农村信用社法人治理结构的问题，应当把农村信用社看作是股东与经营者的契约关系，他们之间是一种市场化的委托—代理关系。如果经营者即代理人认识到农村信用社有强制解决契约关系的威胁，将会对他提供一种按照股东利益调整自己行为的激励。农村信用社的契约关系的一个重要问题是：当信息不对称时经营者与股东的目标函数是否一致的问题。这一问题表明按照控制能力和股东利益来设计激励相容的监管机制是非常必要的。
（二）法人治理结构改革核心
社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，理应享有选择理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信用社重大事项作出决议等。但实际中社员代表对信用社经营管理的了解不多，社员与信用社之间存在着较大的信息不对称，社员客观上缺乏参与重大决策的基础条件。目前，农村信用社“三会”主要负责人实际上由省联社、市办事处选定，社员选举形式大于实质，社员对高管人员的生产并不起决定性作用。省联社主要是由各县级农村信用社出资成立的机构，省联社理应接受各股东的管理，然而实际运作中，各县级社从高管人员到重要决策都是省联社说了算。股东不能履行自己的权力，经营者的行为就很难做到完全对股东负责，而是会充分衡量省联社的考核和决定。“股东—经营者”的委托代理关系变成“省联社—经营者”的代理关系，由此造成社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。
尽管省联社对经营者制定了许多义务与责任的文字，但由于“任命”导致股东利益实现机制及产权约束缺失，加上内部监督空缺，外部监管乏力，这些义务和权力很大程度上会变成一纸空文。
产权虚设和行政任命，会导致所有权的弱化和控制权的强化，并最终形成一种“内部人控制的局面”。农村信用社的代理关系中，省联社负责对经营者资质的好坏进行选择。但由于对省联社作出的决定缺乏有效的奖励和处罚，经营者素质容易出现“劣品驱逐良品”的现象。在信息不对称的情况下，省联社处于逆向选择的地位，没有能力真正鉴别和选择有能力的经营者，他们更多要依靠经营自己的陈述选择，或更多依据经营者提供的报表或报告来决定奖惩和取舍。显而易见，没有有效经济机制为基础，道德机制的制约力度显得微不足道。股东即社员的权利被架空，农村信用社的经营方向容易偏离支持“三农”的根本目标。 更为重要的是，“任命”导致农村信用社经营者对手中权力难以割舍。要求集决策权、经营权、监督权与一身的经营者主动放弃手中权力，变成农村信用社改革的主要组织者和推动者，在没有建立激励相容的监管体制的情况下，似乎不太现实。
正是由于上述原因，使得“花钱买机制”的初衷显得尴尬：农村信用社改革的直接目的是为了获取政策支持，紧紧围绕中央银行专项票据开展工作，在短短几个月完成了数十年都不曾做到的增资扩股工作，这也是农村信用社法人治理工作“形似神非”的根本原因。
三、农村信用社法人治理的优化选择
市场化和有效监管是农村信用社良性发展的必然选择，而较为完善有效的法人治理结构是推进市场化发展的重要基础。市场化发展目标对法人治理提出的课题是，需要改变农村信用社主要由政府供给、控制和管理的状况，而其中最重要的一点，就是调整省联社的定位。
（一）调整省联社定位
农村信用社法人治理改革，需要改变现行的省联社管理模式，尤其是要削弱其对下级联社高管人员的任免权，淡化其行政管理职能，将其职能边界定义为行业服务组织，为农村信用社提供金融服务和平台支持，重点在产品研发、系统建设、员工培训、政策咨询等方面为农村信用社提供平台服务。通过改革省联社管理模式，将农村信用社的所有权和决策权统一，通过股份制改造，真正实现股权的责任和义务，让股东真正拥有话语权和决定权，真正发挥市场在农村信用社资源配置中的核心作用。
（二）构建激励相容的监督体系
探索农村信用社高管人员市场化选聘模式，解决法人治理要求与现行高管人员产生方式之间的冲突，也许是条捷径。然而，信息不对称是客观存在的，高管人员选聘市场化后，更需要建立起科学的权利制衡机制和激励相容的监管体系。
在信息不对称情况下，股东不能观测到经营者采取的具体情况，经营者也不会在没有获得满意报酬的情况下将属于自己的私有信息披露出来。但是，经营者所选取的行为依赖于股东所提供的契约，若契约中设置了激励，经营者的决策就将受到契约的诱导。也只有在设计的契约中使支付的报酬能对经营者的行为产生诱导作用，这样的契约才是可行的。
然而，没有产权约束和市场约束机制下的激励更容易导致“庸才”当道。最为重要的是，农村信用社经营者的隐性收入及“在职消费”远高于“年薪”，这种隐性收入难以控制，使得年薪高低对经营者行为的激励作用大打折扣。也就是说，当经营者更关心控制权带来的隐性收入和“在职消费”时，控制权机制替代了报酬机制。虽然经营者的行为对股东来说是私有信息，但并不是说股东就无法从其他渠道获得经营者努力的信息了。股东在不能以准确和直接的方式观测到经营者行动的情况下，可以根据内部监督和外部监管的措施所提供的信息，制定一套切实可行的支付方案。若经营者在实现其报酬时依赖于内外监管所提供的信息，且这些信息对他所采取的行动有关，则他所做出的决策实际上受到了内外部监管的支配。
因此，在信息不对称情况下，若把激励机制与监管机制运用于契约的设计中，对股东与经营者之间的冲突有较好的缓解作用。
（三） 改善金融生态环境
农村信用社法人治理的市场化选择，在推进其市场化发展的同时，也将一定程度上出现服务“三农”和市场化运作利益最大化的冲突。农村信用社市场化运作，将逐步失去国家的政策性支持，而其自身处于运营压力考虑，会开展大量偏离“三农”发展的业务，这都需要在农村信用社治理框架改革中予以充分考虑。
目前，无论是从财政政策还是货币政策，都安排了对农村信用社发展的支持措施，尤其是在引导其加大支农力度方面制定出台了很多考核奖励政策。但在农村金融生态尤其是农村信用体系建设较为滞后的情况下，农村信用社不仅要承担涉农贷款不经济的成本，还要承担较高的风险识别和管理成本。在传统的政府扶持模式中，对涉农贷款进行直接补贴，可能还会加剧整个农村信贷市场的逆向选择和道德风险。因此，在农村信用社市场化改革过程中，需要调整政策
的扶持激励方式，将对农村信用社的税费减免、贷款奖励等激励机制调整到金融生态环境建设上来，尤其是充分发挥农村信用制度的价值发现和激励作用，有效降低农村信用社的风险识别和管理成本，帮助其排除逆向选择这一涉农贷款市场上的最大阻力，通过竞争机制促使农村信用社将市场化发展目标与支持“三农”主动结合起来。
四、结束语
农村信用社市场化改革和股份制改革的目标是明确的，但法人治理结构的“形似神非”，导致其进一步改革的路径不清晰，致使农村信用社单纯追求组织形式升级的倾向明显。因此，要推动农村信用社市场化改革，首要问题还是要深化法人治理改革，这其中不仅要调整省联社的定位，还要通过设计激励相容的监管体制，把对农村信用社内部监管和外部监督的目标与经营者的目标很好地结合于“支农”这个目标上，并成功地设计在对农村信用社股东与经营者的契约中，另外，也需要转变财政政策、货币政策对农村信用社的支持模式，充分发挥地方政府的正向激励作用，加大对农村金融生态环境尤其是农村信用制度的建设，促使农村信用社将“支农”的目标内生化。
参考文献：
[1] 钟献兵，潘华.农村信用制度构建与农村金融创新路径选择[J].经济问题探索，2014，（8）：79-83.
[2] 朱迪星.后改革时期农村信用社法人治理目标研究[J].上海金融，2013，（12）：47-53.
[3] 王春桥.关于进一步深化农村信用社改革路径的思考[J].时代金融，2013，（2）：173-174.