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摘 要：老年人优待是老龄事业的重要组成部分。本文基于政策扩散理论，对中央及地方政府颁布的301项老年人优待政策文本进行量化研究，剖析政策扩散的过程、特征与机理，总结政策变迁的规律和逻辑。研究发现：老年人优待逐渐受到重视;政策垂直影响和层级效应明显;地方受中央政策影响较大;区域间横向扩散机制发挥了一定的作用，但扩散内容以模仿为主，創新性不足。为此提出以下建议：立法先行，逐步推进专项工作及政策完善;加快自上而下政策扩散进程;鼓励地方因地制宜进行政策创新;建立灵活竞争和学习机制，促进政策横向扩散及政策学习。
关 键 词：老年人优待;政策扩散;政策文献量化分析;政策创新
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0040-12
收稿日期：2021-03-23
作者简介：刘亚娜，首都师范大学管理学院教授，研究方向为创新与公共服务改革、人口老龄化与养老保障;谭晓婷，首都师范大学管理学院硕士研究生，研究方向为社会发展与公共政策分析、养老保障。
基金项目：本文系北京市社科基金项目“整体性治理视阈下北京失能、半失能老年人居家养老社会支持体系框架及运行机制研究”的阶段性成果，项目编号：19GLB027。
一、相关研究综述
尊老、敬老，让老年人享受到当今经济社会发展成果，既是国家和社会的共同责任，是全面建成小康社会的重要内容，也是维护和保障老年人权益的基本途径。老年人优待，是指政府和社会在做好社会保障及基本公共服务的基础上，在医、食、住、用、行、娱等方面，积极为老年人提供各种形式的经济补贴、优先优惠和便利服务。[1]近年来，老年人优待引发了学界的广泛关注，冯威从法治化的角度阐述建设全面、完整的老年人社会优待法律制度及内容体系。[2]李志明认为，我国老年人优待政策制度框架日益完善、内容日趋丰富，但依然存在诸多问题，如政策规定粗疏、具体项目界定不清晰，地方可操作性不强;政策存在地域局限性，政策内容差异大，全国通用存在障碍，提出基于“普惠性”和“选择性”“政府主导”和“多方参与”、公平性等原则建立全国老年人优待制度。[3]史薇通过调查北京市老年人优待的整体情况，分析不同群体在享受优待上的差异，并通过访谈、结合相关数据分析总结影响老年人优待的因素，由此从扩大政策宣传、加强部门间的合作以及营造关爱老年人的社会氛围等方面提出提高老年人优待水平的对策建议。[4]何铨、张湘笛从政策协同视角全面分析老年人优待政策出台时间的协同，横向政府部门专项老年人优待政策的出台以及纵向府际间优待政策的落实等特点，总结老年人优待政策体系面临的问题并提出了相应的对策建议。[5]杨立雄将老年人优待置于整个社会优待制度体系中，讨论其问题、发展原则、项目与方式设计、改革措施等。[6]
政策扩散是近年来国内外政治学和公共政策研究领域的热点问题，也是政策研究中具有现实意义和问题解释力的研究视角。伴随着我国政策科学的不断发展，围绕政策扩散的研究内容也愈加丰富。学者们或研究政策扩散的内涵、特征、影响因素;或对政策创新及其扩散的理论演进进行评述;[7]或运用理论探讨中国的政策实践问题，在政策扩散的路径和机制等方面提出建议。[8]如王洪涛、魏淑艳基于政策扩散理论，对我国31个省级政府和49个较大城市政府信息公开制度扩散进程进行分析。[9]朱亚鹏、丁淑娟以我国棚户区改造政策的扩散过程为案例，运用政策扩散理论研究政策属性如何影响政策扩散，以及政策创新采纳后如何被实施。[10]朱旭峰、赵慧以1993-1999年“城市低保制度”在全国200多个城市迅速建立过程为例，分析社会政策创新在各级政府间的扩散机制。[11]王洛忠、庞锐通过分析河长制落地与变迁，归纳其时空演进机理及扩散路径。[12]邹东升、陈思诗则通过对全国31个省级政府权力清单政策文本的对比分析，从时间、空间、清单内容和扩散方式四个维度探究省级政府权力清单制度的扩散规律。[13]王浦劬、赖先进认为，政策扩散通常是指一项创新型政策方案从政策发源地向其他区域扩散，被新的公共政策主体采纳并推行的过程。[14]美国学者罗杰斯（Rogers）认为，公共政策扩散是公共政策创新活动通过一定渠道，在一定社会系统成员中进行多次交流的过程。[15]Wejnert（2015）、Conti等（2017）在系统视角下探究政策扩散框架，认为政策扩散是政策在社会系统中传递、创新的过程。[16][17]
从已有文献看，国内对于老年人优待政策的归纳性梳理较多，实证与量化研究较少。本文认为，对我国老年人优待政策扩散进行研究，有利于对政策内容体系进行详尽的剖析，分析政策变迁规律和逻辑，在策略选择层面提出有益的建议。笔者通过政策参照网络、关键词时序分析等对1992-2019年中央及地方颁布的301项老年人优待政策文本进行量化分析并关注以下问题：一是我国老年人优待政策发展的总体状况，老年人优待政策的扩散过程及特征、中央与地方间的政策扩散规律和政策变迁逻辑;二是未来如何加强政策完善及不同层级间的政策沟通机制建设。
二、数据来源与研究设计
（一）数据的收集与整理
本文对中央和22个省、4个直辖市、5个自治区颁布的与老年人优待相关的政策进行研究（香港、澳门两个特别行政区以及我国台湾地区除外），以北大法宝和中央、省、直辖市、自治区的政府网站为数据来源，收集与老年人优待相关的中央政策及地方政策①。为了保证所搜集政策文本的相对完整性，根据老年人优待政策的内容，在检索老年人优待政策时，以“老年人优待、敬老月、服务月、高龄津贴、老年人无障碍设施”等为关键词检索政策文本。为了保证政策文本具有针对性，对检索的政策文本进行整理和遴选，最终遴选出1992-2019年与老年人优待相关的政策文本301项，其中，中央政策文本39项，地方政策文本262项。 （二）研究方法与设计
一是运用政策参照网络方法分析政策扩散路径和机理。该方法主要指同级中央机构间颁布政策的相互参照、地方政府参照中央机构颁布的政策以及地方政府之间颁布政策的相互参照。如2005年《陕西省人民政府关于印发〈陕西省老年人优待办法〉的通知》中提到，“根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》，结合我省实际，制定本办法。”前者为参照政策，后者为被参照政策。整理老年人优待政策文本，获得392对参照关系并构建政策参照网络。二是运用关键词时序分析方法探讨政策扩散过程及特征。以“老年人优先法律援助”“敬老月”为例，将其按照首次出现的年份进行排列，反映老年人优待政策由地方向中央扩散及地方之间的平行扩散特征。三是对政策扩散的测量。本文借鉴黄萃等学者的研究方法，[18]从扩散强度、扩散广度、扩散速度和扩散方向四个维度进行分析②。[19]
三、我国老年人优待政策扩散的实证分析
（一）我国老年人优待政策发展概况
以2005年《全国老龄委办公室、中宣部、国家发改委等关于加强老年人优待工作的意见》（以下简称2005年《关于加强老年人优待工作的意见》）以及2013年《全国老龄工作委员会办公室、最高人民法院、中共中央宣传部等关于进一步加强老年人优待工作的意见》（以下简称2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》）等具有典型代表性的政策调整作为阶段划分节点，将我国老年人优待政策发展分为探索（1992-2004年）、初始（2005-2012年）以及发展（2013-2019年）三个阶段（见图1）。总体来看，有关老年人优待的中央及地方政策数量呈现出阶段性增长的态势，体现了各级政府对老年人优待问题的重视程度在不断提升。与此同时，老年人优待政策发展的各阶段呈现出不同特点，且地方政策受中央政策影响较大。从年平均发文量来看，中央和地方分别为：第一阶段（1992-2004年），0.5件、3.08件;第二阶段（2005-2012年），1.25件、11.25件;第三阶段（2013-2019年），3.57件、18.86件。
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图1 中央及地方老年人优待政策发展概况（单位：件）
⒈老年人优待政策探索阶段（1992-2004年）。在探索阶段，从总体上看，与老年人优待相关的中央及地方政策都呈现出了政策内容及主题较为单一的特点，主要集中于保障老年人的合法权益、对有需要的老年人优先提供相应的法律援助以及在某些方面对老年人提供优待和照顾等。1992-2004年間，以老年人优待为主题的中央政策有4项，发布数量较少，精读相关的老年人优待政策可知，该阶段处于老年人优待政策的初始准备阶段。1996年8月29日第八届全国人大常委会第21次会议通过、自1996年10月1日施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称1996年《老年人权益保障法》）中提出：“在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面，对老年人给予优待和照顾”;1996年《司法部、民政部关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》中提出：“对生活困难、无力支付法律服务费用的老年当事人，应当依照规定减免其法律服务费用”。由此可见，在此阶段，有关老年人优待的中央政策的内容集中于保障老年人的合法权益，对于有需要的老年人优先提供相应的法律援助以及在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面对老年人提供优待和照顾。地方政策方面，北京率先在1992年提出对老年人实行社会敬老优待服务，并于1995年出台与老年人权益保障相关的法律，对老年人优待进行了相关阐述。1996年《老年人权益保障法》是国家颁布的有关老年人权益保障的法律，其后，部分地区出台了与老年人优待相关的政策，如老年人享受公共交通半价优惠、为有需要的老年人提供优先的法律援助等。
⒉老年人优待政策初始阶段（2005-2012年）。在初始阶段，与老年人优待相关的中央及地方政策的发布数量有了明显增多，且相较于上一阶段有了较为丰富的主题，即老年人优待相关政策内容逐渐丰富。2005年《关于加强老年人优待工作的意见》是我国老年人社会优待领域第一部全国性的专项文件，较为全面地阐述了老年人优待的基本要求和具体内容。该《意见》指出，各省要制定相应的优待办法，逐渐扩大对老年人的优待范围、关注特殊群体的需求，将老年人优待具体分为“养老优待、医疗保健优待、生活服务优待、文体休闲优待、维权服务优待”等。与第一阶段的相关政策相比，该《意见》内容更为具体、清晰，也更具有可行性。2012年12月28日十一届全国人大常委会第30次会议修订、自2013年7月1日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》将老年人社会优待单独列为一章，同时对老年人优待工作进行了更为详细且全面的描述。该阶段，与老年人优待相关的地方政策的涉及范围逐渐扩大，这与2005年《关于加强老年人优待工作的意见》所划分的不同类型的老年人优待内容相对应。但就主题来看，该阶段相关的地方政策并没有涉及所有的老年人优待类型，虽然较上一阶段有了较为丰富的内容，但涉及到的相关优待类型依然存在不全面的问题，并且只有部分地区颁布出台了相应的老年人优待专项政策。
⒊老年人优待政策发展阶段（2013-2019年）。在此阶段，老年人优待政策的数量总体增加，且根据相关政策的主题来看，内容较为丰富。由图1可以看出，相关的中央政策数量于2017年达到峰值，相关的地方政策数量在2018年达到峰值。2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》使老年人优待工作得到进一步加强。2017年，《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》指出：“优先保障特困供养人员集中供养需求和其他经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求”，“在推进老旧居住（小）区改造、棚户区改造、农村危房改造等工程中优先满足符合住房救助条件的老年人的基本住房安全需求”，“优先发展城乡社区老年教育”等，进一步强调了老年人优待工作的重要性，同时也对实施内容进行了更为具体的阐述。 综合来看，无论是中央还是地方，我国老年人优待政策的阶段性增长态势都体现了对老年人优待工作的关注度不断提高，并且地方政策受中央政策影响较大，二者在数量变化趋势上较为一致，在内容上，地方政策受中央政策影响也较大。
（二）老年人优待政策的扩散强度
政策扩散的绝对强度是指该政策被参照的频次。在我国老年人优待政策网络中，共形成了392对参照关系，即政策的被参照频次总和为392次，进而计算政策扩散的相对强度。其中，有12项政策文本的绝对扩散强度大于5，即有12项政策文本的被参照频次超过5次，其中11项为中央政策，1项为地方政策。在11项中央政策中，5项是《中华人民共和国老年人权益保障法》，而5项当中1项是1996年颁布的《老年人权益保障法》及其他4项修订和修正法（为了保证数据的准确性，在统计政策扩散强度时没有将其合并为一项政策文本）。在12项绝对扩散强度大于5的政策文本中，国务院颁布的政策4项，全国人大常委会颁布的政策5项，且都是《中华人民共和国老年人权益保障法》及其修订、修正。除此之外，全国老龄工作委员会办公室与其他中央机构颁布的政策有2项（见表1），另1项为地方政策。根据中央机构颁布政策数量的多少，可以从一定程度上看出行政等级越高的部门、与老龄工作相关程度越高的政府机构对于该主题发文扩散强度越大。
从政策类型来看，法律、意见、通知和决定等形式的政策扩散强度较高。具体来看，首先是1996年《老年人权益保障法》的扩散强度最高，为48，该法律文本是国家层面首次提到老年人优待的相关内容的文本，被视为国家层面老年人优待政策的起点。其次是2015年修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》，扩散强度为43。再次是2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，扩散强度为19。此外，作为国家层面第一个老年人社会优待领域的全国性专项文件，2005年《关于加强老年人优待工作的意见》的扩散强度排名第9，扩散强度为7，明显小于2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的扩散强度，该现象在一定程度上表明专项政策从中央向地方扩散的强度不大、扩散力度不强。
表1 我国老年人优待政策扩散强度统计表（扩散绝对强度>5）
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同时，选取政策扩散绝对强度前40的政策，运用时间序列方法分析政策扩散强度的时序性分布特征。由相关分析可以看出，我国老年人优待政策中扩散强度较大的政策呈现出非均衡的分布态势。扩散强度较高的政策主要集中在2005-2019年，是因为2005年《关于加强老年人优待工作的意见》和2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》相继发布，这两项专项老年人优待政策的发布使得中央及地方对老年人优待工作的重视程度有了显著提升（见图2）。
（三）老年人优待政策的扩散广度
政策扩散的绝对广度是指参照该政策的机构数量，老年人优待政策颁布机构的参照网络包括全国人大常委会、全国老龄工作委员会、国家卫生健康委员会、国务院、科技部、财政部等29个中央机构，省、直辖市、自治区等地方政府机构31个，政策样本中颁布机构总数为60个，计算得出每项政策的相对扩散广度。选取老年人优待政策中扩散强度最高、影响力最大的1996年《老年人权益保障法》①及2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》探究老年人优待政策扩散的广度及其特征。具体来看，参照1996年《老年人权益保障法》的机构数量为57个，其中，中央机构26个、地方机构31个，其绝对扩散广度为57，相对扩散广度为0.95。参照2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的机构数量为16个，包括中央机构5个，地方机构11个，其绝对扩散广度为16，相对扩散广度为0.267（见图3）。1996年《老年人权益保障法》的扩散广度高于2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，其覆盖的范围更大、更广，是因为1996年《老年人权益保障法》作为法律在一定程度上具有较强的约束性，其对老年人优待相关内容的阐述为各地因地制宜提供了参照，为推进地方老年人优待政策的制度化建设产生了显著影响。但通过详读1996年《老年人权益保障法》的政策文本后发现，大多数地方政策多为照搬1996年《老年人权益保障法》的相关内容，差异化、具体的政策不多。扩散内容以模仿为主，创新性不足。参考经验、政策移植复制虽然在某种意义上可以降低自身政策创新的实践成本及失败概率，容易获得社会公众的接受及上级部门的认同，但这一策略选择会使政策扩散在多地形成普遍存在的“政策趋同”现象。
对于2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》来说，其扩散广度明显低于1996年《老年人权益保障法》。通过阅读相关政策文本的内容，对比政策参照网络可以发现，该《意见》之所以扩散广度较低，是因为2005年《关于加强老年人优待工作的意见》发布后，部分地区根据该《意见》作出了反应，即参照2005年《关于加强老年人优待工作的意见》出台了本地相关的加强老年人优待工作政策，而2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》出台后，根据2005年《关于加强老年人优待工作的意见》出台相关老年人优待政策的部分地区存在未根据2013年《關于进一步加强老年人优待工作的意见》的政策文本进行调整的情况，这就在一定程度上影响了2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的扩散广度。2013年《进一步加强老年人优待工作的意见》扩散广度较低的另外一个原因是各地出台的有关老年人优待的具体、专项政策较少，如该《意见》提出：“各地在实施廉租住房、公共租赁住房等住房保障制度时，要照顾符合条件的老年人，优先配租配售保障性住房……”，但各地在保障性住房方面对老年人提供优待的专项政策较少，由于缺少专项政策，也在一定程度上降低了该《意见》的扩散广度。
（四）老年人优待政策的扩散速度
在测量老年人优待政策扩散强度和扩散广度的基础上，进一步分析强度扩散和广度扩散的速度及特征。1996-2019年间，颁布、修正、修订的《老年人权益保障法》绝对扩散强度为113，速度为4.71;绝对扩散广度为57，速度为2.375;2013-2019年间，2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》绝对扩散强度为19，速度为2.71，绝对扩散广度为16，速度为2.29。无论是强度扩散速度还是广度扩散速度，前者都要高于后者。由此可见，作为保障老年人权益的法律具有一定的强制性，已成为老年人优待政策的主要依据来源。但2013年之后，老年人优待的专项政策更新力度不强，扩散速度较低。 从扩散速度的变化来看，1996年《老年人权益保障法》的扩散强度速度在1996-2000年间的波动较大，2001-2012年，整体呈现出较为稳定的状态，根据数据整理过程中的观察可知，2005年《关于加强老年人优待工作的意见》的发布使扩散速度在2005-2006年有小幅提高，从2013年开始，其强度扩散速度呈现逐年上升趋势。2005年《关于加强老年人优待工作的意见》、2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》等的发布使政府相关部门对老年人优待工作的关注度不断增强。从广度扩散速度来看，1996年《老年人保障法》在2005年达到峰值，根据数据整理过程中的观察可知，2005年《关于加强老年人优待工作的意见》的颁布是出现峰值的主要原因。2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的强度扩散速度在2014年短暂升高后开始骤减，之后由于政策更新调整不及时，其扩散速度呈下降趋势（见图4）。
（五）老年人优待政策的扩散方向
引入关键词时序分析方法补充说明中央向地方以及地方与地方之间的政策扩散情况。本文选取与老年人优待项目直接相关的两个关键词“老年人优先法律援助”“敬老月”进行剖析，将其按照首次出现的年份进行排列，绘制关键词时序图谱，观察二者在政策颁布机构之间的扩散方向。
根据政策文本的相关内容以及关键词首次出现的年份排列来看，“老年人优先法律援助”呈现由地方向中央进行自下而上扩散并在扩散至中央之后呈现出自上而下扩散趋势。“老年人优先法律援助”最早出现于1995年北京市人大（含常委会）发布的《北京市老年人权益保障条例》中，1996年《老年人权益保障法》首次提出老年人法律援助制度，这是国家层面的老年人优待相关政策中首次提到该关键词。与此同时，“老年人优先法律援助”政策扩散至司法部、民政部等中央有关机关。随后，陆续出现在黑龙江、上海、吉林等地颁布的老年人优待政策中。“敬老月”政策的扩散呈现出由中央向地方自上而下的扩散趋势，地方政府间存在一定程度的平行扩散趋势。2010年，《全国老龄工作委员会关于开展“敬老月”活动的通知》发布，同年政策扩散至安徽、上海等地，又陆续向内蒙古、福建、北京、河南和浙江等地扩散。总体来看，政策大体呈现由中央向地方进行自上而下扩散趋势，而由地方向中央进行自下而上的扩散和地方政府之间的平行扩散趋势较小（见图5）。
四、结论与启示
党和国家高度重视老年人权益保障和老年人福利的增进。老年人优待政策的发展在全国范围内具有一定的扩散效应，对完善我国养老服务体系具有重要意义。分析老年人优待政策扩散的路径与机理，有助于政府提高政策落地质量，最终取得良好的政策实施效果。
一般而言，政策扩散强度和广度体现了政策的影响力，也在一定程度上体现出政府对具体工作的重视程度;扩散速度从侧面揭示了政府采纳政策的动因，扩散方向反映政策知识、信息等在政府机构间的流向。[20]实证分析发现：1996年《老年人权益保障法》颁布实施，其扩散强度最高，在一定程度上表明老年人优待工作受重视程度逐渐提高，其内容集中于为老年人提供交通、旅游等方面的优惠。就扩散广度和速度而言，具有权威性的法律政策覆盖范围大，扩散速度平稳;专项政策扩散范围较小，扩散速度在达到高峰后持续下降。从扩散方向来看，老年人优待政策主要是自上而下扩散，自下而上的扩散相对较少。体现地区之间交流沟通及经验借鉴的平行扩散较为鲜见，垂直影响和层级效应明显，区域的邻近效应不显著，扩散内容以模仿为主，创新性不足。对此本文提出以下建议：
一是完善老年人优待相关法律法规，充分发挥法律的强制性作用，不断促进老年人优待政策内容的扩散。老年人优待是我国老龄事业发展和完善养老體系的重要内容之一，随着我国老龄化程度不断加深，为老年人提供更为丰富的优待服务是老龄事业发展的应有之义。根据相关分析可知，1996年《老年人权益保障法》的扩散强度最高，由此可以看出，法律是政策的基石，必须立法先行，在夯实老龄事业法律规范的基础上逐步推进老年人优待专项工作，完善优待政策内容体系，切实回应老年人的现实需求，使之成为老年人优待法律体系的基础和统领。
二是发挥垂直影响作用，加快政策扩散进程。基于行政体系的结构优势和特有的约束力，推动自上而下的政策扩散辐射，发挥纵向间的垂直效应。即加强自上而下的老年人优待政策的推行与中央政策的宏观指导，适时加强政策引导和鼓励倡导，为地方政府结合实际推行提供激励和支持。[21]尤其是权威部门应在专项研究的基础上主导推动制度建设，发挥强制机制在显著提升政策创新扩散效能中的作用。
三是鼓励地方因地制宜进行政策创新。受经济实力、政策解读能力和其他各种因素的影响，各地方政府在政策上的自主创新能力有所不同，为此，各地应结合自身的具体情况进行政策的再生产，结合自身的优势及特点对所参考政策进行创新，以此形成适合自身开展相关工作的政策，避免出现因政策内容雷同导致政策扩散过程形式化的情况。鼓励有能力、有经验的地区开展相应的政策试点工作，鼓励先行示范，其他地区学习跟进，由此既可以减少政策创新可能带来的风险，又能够形成地方之间的相互竞争，从而高效地实现政策在地方层面的创新扩散。
四是加强地区之间的政策交流，切实提高地方政府之间的相互学习能力。通过对目前现有的老年人优待政策的扩散情况进行分析可以看出，政策扩散大都以自上而下为主，较少呈现出地方政府之间水平方向的扩散，这说明地方政府之间的政策交流和扩散力度不够，因此，优化老年人优待服务体系，应加强地区之间的经验交流，灵活运用竞争和学习机制，促进政策在横向行政区域间的扩散及经验借鉴和相互学习。
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（责任编辑：高 静）
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基金项目：本文系北京市社科基金项目“整体性治理视阈下北京失能、半失能老年人居家养老社会支持体系框架及运行机制研究”的阶段性成果，项目编号：19GLB027。
一、相关研究综述
尊老、敬老，让老年人享受到当今经济社会发展成果，既是国家和社会的共同责任，是全面建成小康社会的重要内容，也是维护和保障老年人权益的基本途径。老年人优待，是指政府和社会在做好社会保障及基本公共服务的基础上，在医、食、住、用、行、娱等方面，积极为老年人提供各种形式的经济补贴、优先优惠和便利服务。[1]近年来，老年人优待引发了学界的广泛关注，冯威从法治化的角度阐述建设全面、完整的老年人社会优待法律制度及内容体系。[2]李志明认为，我国老年人优待政策制度框架日益完善、内容日趋丰富，但依然存在诸多问题，如政策规定粗疏、具体项目界定不清晰，地方可操作性不强;政策存在地域局限性，政策内容差异大，全国通用存在障碍，提出基于“普惠性”和“选择性”“政府主导”和“多方参与”、公平性等原则建立全国老年人优待制度。[3]史薇通过调查北京市老年人优待的整体情况，分析不同群体在享受优待上的差异，并通过访谈、结合相关数据分析总结影响老年人优待的因素，由此从扩大政策宣传、加强部门间的合作以及营造关爱老年人的社会氛围等方面提出提高老年人优待水平的对策建议。[4]何铨、张湘笛从政策协同视角全面分析老年人优待政策出台时间的协同，横向政府部门专项老年人优待政策的出台以及纵向府际间优待政策的落实等特点，总结老年人优待政策体系面临的问题并提出了相应的对策建议。[5]杨立雄将老年人优待置于整个社会优待制度体系中，讨论其问题、发展原则、项目与方式设计、改革措施等。[6]
政策扩散是近年来国内外政治学和公共政策研究领域的热点问题，也是政策研究中具有现实意义和问题解释力的研究视角。伴随着我国政策科学的不断发展，围绕政策扩散的研究内容也愈加丰富。学者们或研究政策扩散的内涵、特征、影响因素;或对政策创新及其扩散的理论演进进行评述;[7]或运用理论探讨中国的政策实践问题，在政策扩散的路径和机制等方面提出建议。[8]如王洪涛、魏淑艳基于政策扩散理论，对我国31个省级政府和49个较大城市政府信息公开制度扩散进程进行分析。[9]朱亚鹏、丁淑娟以我国棚户区改造政策的扩散过程为案例，运用政策扩散理论研究政策属性如何影响政策扩散，以及政策创新采纳后如何被实施。[10]朱旭峰、赵慧以1993-1999年“城市低保制度”在全国200多个城市迅速建立过程为例，分析社会政策创新在各级政府间的扩散机制。[11]王洛忠、庞锐通过分析河长制落地与变迁，归纳其时空演进机理及扩散路径。[12]邹东升、陈思诗则通过对全国31个省级政府权力清单政策文本的对比分析，从时间、空间、清单内容和扩散方式四个维度探究省级政府权力清单制度的扩散规律。[13]王浦劬、赖先进认为，政策扩散通常是指一项创新型政策方案从政策发源地向其他区域扩散，被新的公共政策主体采纳并推行的过程。[14]美国学者罗杰斯（Rogers）认为，公共政策扩散是公共政策创新活动通过一定渠道，在一定社会系统成员中进行多次交流的过程。[15]Wejnert（2015）、Conti等（2017）在系统视角下探究政策扩散框架，认为政策扩散是政策在社会系统中传递、创新的过程。[16][17]
从已有文献看，国内对于老年人优待政策的归纳性梳理较多，实证与量化研究较少。本文认为，对我国老年人优待政策扩散进行研究，有利于对政策内容体系进行详尽的剖析，分析政策变迁规律和逻辑，在策略选择层面提出有益的建议。笔者通过政策参照网络、关键词时序分析等对1992-2019年中央及地方颁布的301项老年人优待政策文本进行量化分析并关注以下问题：一是我国老年人优待政策发展的总体状况，老年人优待政策的扩散过程及特征、中央与地方间的政策扩散规律和政策变迁逻辑;二是未来如何加强政策完善及不同层级间的政策沟通机制建设。
二、数据来源与研究设计
（一）数据的收集与整理
本文对中央和22个省、4个直辖市、5个自治区颁布的与老年人优待相关的政策进行研究（香港、澳门两个特别行政区以及我国台湾地区除外），以北大法宝和中央、省、直辖市、自治区的政府网站为数据来源，收集与老年人优待相关的中央政策及地方政策①。为了保证所搜集政策文本的相对完整性，根据老年人优待政策的内容，在检索老年人优待政策时，以“老年人优待、敬老月、服务月、高龄津贴、老年人无障碍设施”等为关键词检索政策文本。为了保证政策文本具有针对性，对检索的政策文本进行整理和遴选，最终遴选出1992-2019年与老年人优待相关的政策文本301项，其中，中央政策文本39项，地方政策文本262项。 （二）研究方法与设计
一是运用政策参照网络方法分析政策扩散路径和机理。该方法主要指同级中央机构间颁布政策的相互参照、地方政府参照中央机构颁布的政策以及地方政府之间颁布政策的相互参照。如2005年《陕西省人民政府关于印发〈陕西省老年人优待办法〉的通知》中提到，“根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》，结合我省实际，制定本办法。”前者为参照政策，后者为被参照政策。整理老年人优待政策文本，获得392对参照关系并构建政策参照网络。二是运用关键词时序分析方法探讨政策扩散过程及特征。以“老年人优先法律援助”“敬老月”为例，将其按照首次出现的年份进行排列，反映老年人优待政策由地方向中央扩散及地方之间的平行扩散特征。三是对政策扩散的测量。本文借鉴黄萃等学者的研究方法，[18]从扩散强度、扩散广度、扩散速度和扩散方向四个维度进行分析②。[19]
三、我国老年人优待政策扩散的实证分析
（一）我国老年人优待政策发展概况
以2005年《全国老龄委办公室、中宣部、国家发改委等关于加强老年人优待工作的意见》（以下简称2005年《关于加强老年人优待工作的意见》）以及2013年《全国老龄工作委员会办公室、最高人民法院、中共中央宣传部等关于进一步加强老年人优待工作的意见》（以下简称2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》）等具有典型代表性的政策调整作为阶段划分节点，将我国老年人优待政策发展分为探索（1992-2004年）、初始（2005-2012年）以及发展（2013-2019年）三个阶段（见图1）。总体来看，有关老年人优待的中央及地方政策数量呈现出阶段性增长的态势，体现了各级政府对老年人优待问题的重视程度在不断提升。与此同时，老年人优待政策发展的各阶段呈现出不同特点，且地方政策受中央政策影响较大。从年平均发文量来看，中央和地方分别为：第一阶段（1992-2004年），0.5件、3.08件;第二阶段（2005-2012年），1.25件、11.25件;第三阶段（2013-2019年），3.57件、18.86件。
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图1 中央及地方老年人优待政策发展概况（单位：件）
⒈老年人优待政策探索阶段（1992-2004年）。在探索阶段，从总体上看，与老年人优待相关的中央及地方政策都呈现出了政策内容及主题较为单一的特点，主要集中于保障老年人的合法权益、对有需要的老年人优先提供相应的法律援助以及在某些方面对老年人提供优待和照顾等。1992-2004年間，以老年人优待为主题的中央政策有4项，发布数量较少，精读相关的老年人优待政策可知，该阶段处于老年人优待政策的初始准备阶段。1996年8月29日第八届全国人大常委会第21次会议通过、自1996年10月1日施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称1996年《老年人权益保障法》）中提出：“在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面，对老年人给予优待和照顾”;1996年《司法部、民政部关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》中提出：“对生活困难、无力支付法律服务费用的老年当事人，应当依照规定减免其法律服务费用”。由此可见，在此阶段，有关老年人优待的中央政策的内容集中于保障老年人的合法权益，对于有需要的老年人优先提供相应的法律援助以及在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面对老年人提供优待和照顾。地方政策方面，北京率先在1992年提出对老年人实行社会敬老优待服务，并于1995年出台与老年人权益保障相关的法律，对老年人优待进行了相关阐述。1996年《老年人权益保障法》是国家颁布的有关老年人权益保障的法律，其后，部分地区出台了与老年人优待相关的政策，如老年人享受公共交通半价优惠、为有需要的老年人提供优先的法律援助等。
⒉老年人优待政策初始阶段（2005-2012年）。在初始阶段，与老年人优待相关的中央及地方政策的发布数量有了明显增多，且相较于上一阶段有了较为丰富的主题，即老年人优待相关政策内容逐渐丰富。2005年《关于加强老年人优待工作的意见》是我国老年人社会优待领域第一部全国性的专项文件，较为全面地阐述了老年人优待的基本要求和具体内容。该《意见》指出，各省要制定相应的优待办法，逐渐扩大对老年人的优待范围、关注特殊群体的需求，将老年人优待具体分为“养老优待、医疗保健优待、生活服务优待、文体休闲优待、维权服务优待”等。与第一阶段的相关政策相比，该《意见》内容更为具体、清晰，也更具有可行性。2012年12月28日十一届全国人大常委会第30次会议修订、自2013年7月1日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》将老年人社会优待单独列为一章，同时对老年人优待工作进行了更为详细且全面的描述。该阶段，与老年人优待相关的地方政策的涉及范围逐渐扩大，这与2005年《关于加强老年人优待工作的意见》所划分的不同类型的老年人优待内容相对应。但就主题来看，该阶段相关的地方政策并没有涉及所有的老年人优待类型，虽然较上一阶段有了较为丰富的内容，但涉及到的相关优待类型依然存在不全面的问题，并且只有部分地区颁布出台了相应的老年人优待专项政策。
⒊老年人优待政策发展阶段（2013-2019年）。在此阶段，老年人优待政策的数量总体增加，且根据相关政策的主题来看，内容较为丰富。由图1可以看出，相关的中央政策数量于2017年达到峰值，相关的地方政策数量在2018年达到峰值。2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》使老年人优待工作得到进一步加强。2017年，《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》指出：“优先保障特困供养人员集中供养需求和其他经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求”，“在推进老旧居住（小）区改造、棚户区改造、农村危房改造等工程中优先满足符合住房救助条件的老年人的基本住房安全需求”，“优先发展城乡社区老年教育”等，进一步强调了老年人优待工作的重要性，同时也对实施内容进行了更为具体的阐述。 综合来看，无论是中央还是地方，我国老年人优待政策的阶段性增长态势都体现了对老年人优待工作的关注度不断提高，并且地方政策受中央政策影响较大，二者在数量变化趋势上较为一致，在内容上，地方政策受中央政策影响也较大。
（二）老年人优待政策的扩散强度
政策扩散的绝对强度是指该政策被参照的频次。在我国老年人优待政策网络中，共形成了392对参照关系，即政策的被参照频次总和为392次，进而计算政策扩散的相对强度。其中，有12项政策文本的绝对扩散强度大于5，即有12项政策文本的被参照频次超过5次，其中11项为中央政策，1项为地方政策。在11项中央政策中，5项是《中华人民共和国老年人权益保障法》，而5项当中1项是1996年颁布的《老年人权益保障法》及其他4项修订和修正法（为了保证数据的准确性，在统计政策扩散强度时没有将其合并为一项政策文本）。在12项绝对扩散强度大于5的政策文本中，国务院颁布的政策4项，全国人大常委会颁布的政策5项，且都是《中华人民共和国老年人权益保障法》及其修订、修正。除此之外，全国老龄工作委员会办公室与其他中央机构颁布的政策有2项（见表1），另1项为地方政策。根据中央机构颁布政策数量的多少，可以从一定程度上看出行政等级越高的部门、与老龄工作相关程度越高的政府机构对于该主题发文扩散强度越大。
从政策类型来看，法律、意见、通知和决定等形式的政策扩散强度较高。具体来看，首先是1996年《老年人权益保障法》的扩散强度最高，为48，该法律文本是国家层面首次提到老年人优待的相关内容的文本，被视为国家层面老年人优待政策的起点。其次是2015年修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》，扩散强度为43。再次是2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，扩散强度为19。此外，作为国家层面第一个老年人社会优待领域的全国性专项文件，2005年《关于加强老年人优待工作的意见》的扩散强度排名第9，扩散强度为7，明显小于2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的扩散强度，该现象在一定程度上表明专项政策从中央向地方扩散的强度不大、扩散力度不强。
表1 我国老年人优待政策扩散强度统计表（扩散绝对强度>5）
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同时，选取政策扩散绝对强度前40的政策，运用时间序列方法分析政策扩散强度的时序性分布特征。由相关分析可以看出，我国老年人优待政策中扩散强度较大的政策呈现出非均衡的分布态势。扩散强度较高的政策主要集中在2005-2019年，是因为2005年《关于加强老年人优待工作的意见》和2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》相继发布，这两项专项老年人优待政策的发布使得中央及地方对老年人优待工作的重视程度有了显著提升（见图2）。
（三）老年人优待政策的扩散广度
政策扩散的绝对广度是指参照该政策的机构数量，老年人优待政策颁布机构的参照网络包括全国人大常委会、全国老龄工作委员会、国家卫生健康委员会、国务院、科技部、财政部等29个中央机构，省、直辖市、自治区等地方政府机构31个，政策样本中颁布机构总数为60个，计算得出每项政策的相对扩散广度。选取老年人优待政策中扩散强度最高、影响力最大的1996年《老年人权益保障法》①及2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》探究老年人优待政策扩散的广度及其特征。具体来看，参照1996年《老年人权益保障法》的机构数量为57个，其中，中央机构26个、地方机构31个，其绝对扩散广度为57，相对扩散广度为0.95。参照2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的机构数量为16个，包括中央机构5个，地方机构11个，其绝对扩散广度为16，相对扩散广度为0.267（见图3）。1996年《老年人权益保障法》的扩散广度高于2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，其覆盖的范围更大、更广，是因为1996年《老年人权益保障法》作为法律在一定程度上具有较强的约束性，其对老年人优待相关内容的阐述为各地因地制宜提供了参照，为推进地方老年人优待政策的制度化建设产生了显著影响。但通过详读1996年《老年人权益保障法》的政策文本后发现，大多数地方政策多为照搬1996年《老年人权益保障法》的相关内容，差异化、具体的政策不多。扩散内容以模仿为主，创新性不足。参考经验、政策移植复制虽然在某种意义上可以降低自身政策创新的实践成本及失败概率，容易获得社会公众的接受及上级部门的认同，但这一策略选择会使政策扩散在多地形成普遍存在的“政策趋同”现象。
对于2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》来说，其扩散广度明显低于1996年《老年人权益保障法》。通过阅读相关政策文本的内容，对比政策参照网络可以发现，该《意见》之所以扩散广度较低，是因为2005年《关于加强老年人优待工作的意见》发布后，部分地区根据该《意见》作出了反应，即参照2005年《关于加强老年人优待工作的意见》出台了本地相关的加强老年人优待工作政策，而2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》出台后，根据2005年《关于加强老年人优待工作的意见》出台相关老年人优待政策的部分地区存在未根据2013年《關于进一步加强老年人优待工作的意见》的政策文本进行调整的情况，这就在一定程度上影响了2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的扩散广度。2013年《进一步加强老年人优待工作的意见》扩散广度较低的另外一个原因是各地出台的有关老年人优待的具体、专项政策较少，如该《意见》提出：“各地在实施廉租住房、公共租赁住房等住房保障制度时，要照顾符合条件的老年人，优先配租配售保障性住房……”，但各地在保障性住房方面对老年人提供优待的专项政策较少，由于缺少专项政策，也在一定程度上降低了该《意见》的扩散广度。
（四）老年人优待政策的扩散速度
在测量老年人优待政策扩散强度和扩散广度的基础上，进一步分析强度扩散和广度扩散的速度及特征。1996-2019年间，颁布、修正、修订的《老年人权益保障法》绝对扩散强度为113，速度为4.71;绝对扩散广度为57，速度为2.375;2013-2019年间，2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》绝对扩散强度为19，速度为2.71，绝对扩散广度为16，速度为2.29。无论是强度扩散速度还是广度扩散速度，前者都要高于后者。由此可见，作为保障老年人权益的法律具有一定的强制性，已成为老年人优待政策的主要依据来源。但2013年之后，老年人优待的专项政策更新力度不强，扩散速度较低。 从扩散速度的变化来看，1996年《老年人权益保障法》的扩散强度速度在1996-2000年间的波动较大，2001-2012年，整体呈现出较为稳定的状态，根据数据整理过程中的观察可知，2005年《关于加强老年人优待工作的意见》的发布使扩散速度在2005-2006年有小幅提高，从2013年开始，其强度扩散速度呈现逐年上升趋势。2005年《关于加强老年人优待工作的意见》、2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》等的发布使政府相关部门对老年人优待工作的关注度不断增强。从广度扩散速度来看，1996年《老年人保障法》在2005年达到峰值，根据数据整理过程中的观察可知，2005年《关于加强老年人优待工作的意见》的颁布是出现峰值的主要原因。2013年《关于进一步加强老年人优待工作的意见》的强度扩散速度在2014年短暂升高后开始骤减，之后由于政策更新调整不及时，其扩散速度呈下降趋势（见图4）。
（五）老年人优待政策的扩散方向
引入关键词时序分析方法补充说明中央向地方以及地方与地方之间的政策扩散情况。本文选取与老年人优待项目直接相关的两个关键词“老年人优先法律援助”“敬老月”进行剖析，将其按照首次出现的年份进行排列，绘制关键词时序图谱，观察二者在政策颁布机构之间的扩散方向。
根据政策文本的相关内容以及关键词首次出现的年份排列来看，“老年人优先法律援助”呈现由地方向中央进行自下而上扩散并在扩散至中央之后呈现出自上而下扩散趋势。“老年人优先法律援助”最早出现于1995年北京市人大（含常委会）发布的《北京市老年人权益保障条例》中，1996年《老年人权益保障法》首次提出老年人法律援助制度，这是国家层面的老年人优待相关政策中首次提到该关键词。与此同时，“老年人优先法律援助”政策扩散至司法部、民政部等中央有关机关。随后，陆续出现在黑龙江、上海、吉林等地颁布的老年人优待政策中。“敬老月”政策的扩散呈现出由中央向地方自上而下的扩散趋势，地方政府间存在一定程度的平行扩散趋势。2010年，《全国老龄工作委员会关于开展“敬老月”活动的通知》发布，同年政策扩散至安徽、上海等地，又陆续向内蒙古、福建、北京、河南和浙江等地扩散。总体来看，政策大体呈现由中央向地方进行自上而下扩散趋势，而由地方向中央进行自下而上的扩散和地方政府之间的平行扩散趋势较小（见图5）。
四、结论与启示
党和国家高度重视老年人权益保障和老年人福利的增进。老年人优待政策的发展在全国范围内具有一定的扩散效应，对完善我国养老服务体系具有重要意义。分析老年人优待政策扩散的路径与机理，有助于政府提高政策落地质量，最终取得良好的政策实施效果。
一般而言，政策扩散强度和广度体现了政策的影响力，也在一定程度上体现出政府对具体工作的重视程度;扩散速度从侧面揭示了政府采纳政策的动因，扩散方向反映政策知识、信息等在政府机构间的流向。[20]实证分析发现：1996年《老年人权益保障法》颁布实施，其扩散强度最高，在一定程度上表明老年人优待工作受重视程度逐渐提高，其内容集中于为老年人提供交通、旅游等方面的优惠。就扩散广度和速度而言，具有权威性的法律政策覆盖范围大，扩散速度平稳;专项政策扩散范围较小，扩散速度在达到高峰后持续下降。从扩散方向来看，老年人优待政策主要是自上而下扩散，自下而上的扩散相对较少。体现地区之间交流沟通及经验借鉴的平行扩散较为鲜见，垂直影响和层级效应明显，区域的邻近效应不显著，扩散内容以模仿为主，创新性不足。对此本文提出以下建议：
一是完善老年人优待相关法律法规，充分发挥法律的强制性作用，不断促进老年人优待政策内容的扩散。老年人优待是我国老龄事业发展和完善养老體系的重要内容之一，随着我国老龄化程度不断加深，为老年人提供更为丰富的优待服务是老龄事业发展的应有之义。根据相关分析可知，1996年《老年人权益保障法》的扩散强度最高，由此可以看出，法律是政策的基石，必须立法先行，在夯实老龄事业法律规范的基础上逐步推进老年人优待专项工作，完善优待政策内容体系，切实回应老年人的现实需求，使之成为老年人优待法律体系的基础和统领。
二是发挥垂直影响作用，加快政策扩散进程。基于行政体系的结构优势和特有的约束力，推动自上而下的政策扩散辐射，发挥纵向间的垂直效应。即加强自上而下的老年人优待政策的推行与中央政策的宏观指导，适时加强政策引导和鼓励倡导，为地方政府结合实际推行提供激励和支持。[21]尤其是权威部门应在专项研究的基础上主导推动制度建设，发挥强制机制在显著提升政策创新扩散效能中的作用。
三是鼓励地方因地制宜进行政策创新。受经济实力、政策解读能力和其他各种因素的影响，各地方政府在政策上的自主创新能力有所不同，为此，各地应结合自身的具体情况进行政策的再生产，结合自身的优势及特点对所参考政策进行创新，以此形成适合自身开展相关工作的政策，避免出现因政策内容雷同导致政策扩散过程形式化的情况。鼓励有能力、有经验的地区开展相应的政策试点工作，鼓励先行示范，其他地区学习跟进，由此既可以减少政策创新可能带来的风险，又能够形成地方之间的相互竞争，从而高效地实现政策在地方层面的创新扩散。
四是加强地区之间的政策交流，切实提高地方政府之间的相互学习能力。通过对目前现有的老年人优待政策的扩散情况进行分析可以看出，政策扩散大都以自上而下为主，较少呈现出地方政府之间水平方向的扩散，这说明地方政府之间的政策交流和扩散力度不够，因此，优化老年人优待服务体系，应加强地区之间的经验交流，灵活运用竞争和学习机制，促进政策在横向行政区域间的扩散及经验借鉴和相互学习。
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（责任编辑：高 静）