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宋朝的中央财政分为"左藏"、"内藏"、"朝廷封桩"三大系统.熙宁以前,左藏和内藏并立,归三司支配的左藏为政府购买拨款的主渠道.熙宁之后,朝廷封桩系统发展起来,成为一个非常重要的政府购买拨款主体.内藏和朝廷封桩系统的出现,使大量本该用于承担经常性项目支出的财政资金,转变为预算外储备之财,加剧了政府购买经费的供需矛盾,这是造成政府购买活动中拖欠货款甚至巧取豪夺等弊端的一个重要制度根源.