社会救助是面向低收入者或困难群体与不幸者的社会保障措施，关系到最困难群体与不幸者的基本生存权益。然而因为缺少法律的约束，“人情保”、“关系保”等一些有悖于公平公正的事件时有发生，不仅损害了困难群体的利益，更伤害到了政府的公信力。
　　久违的一部法
　　2012年12月下旬，在长沙雨花区一桥下，一名流浪者冻死；2013年1月3日，长沙开福区一桥下，另一名流浪者冻死。短短数天，两起人命，他们缘何拒绝温暖不去救助站？
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　　2013年初，一篇题为《记者长沙救助站体验被殴全程触目惊心》的报道见报后，引起社会各界广泛关注。而在此前，贵州毕节5名流浪儿垃圾箱生火取暖中毒身亡。一桩桩触目惊心的事件，让社会救助失序亟待立法的话题再度升温。
　　“《城市居民最低生活保障条例》于1999年公布施行，已不能完全适应当前工作发展的需要；农村低保、医疗救助、临时救助等工作目前主要依据地方性法规和政府规章等规范性文件，不同程度存在着效力层次偏低、适用范围较窄、实施机制薄弱等问题。”2012年10月24日，十一届全国人大常委会第二十九次会议上，民政部部长李立国受国务院委托在作国务院关于社会救助工作情况的报告时坦承，我国目前没有一部社会救助基本法律，难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。
　　“对社会救助进行立法太重要了！因为我国社会救助相关制度已经建立起来，这就好比大厦的四梁八柱都有了，单单缺一个房顶，就是法律。”民政部社会救助司司长王治坤认为，我国的社会救助在城市低保和农村五保方面是条例，其他都是政策。只有政策，强制力不够，执行当中差别比较大。如果社会救助法能够出台，不仅可以把各项制度之间的作用和职能，中央与地方、部门与部门之间的职责等厘清，而且全国人大常委会可以定期开展执法检查，对资金落实、基层工作能力建设等进行有效监督。
　　事实上，社会救助领域立法工作尝试已久。早在20世纪90年代的第八届全国人大常委会和此后的第十届全国人大常委会，均曾将时称《中华人民共和国社会救济法》的立法工作纳入五年立法规划。此后经各界讨论达成共识，将其更名为社会救助法，并于2005年开始起草。
　　3年后的2008年，中国政府网全文公布该法征求意见稿，此后几近沉寂，直至2010年3月的十一届全国人大三次会议上，全国人大代表、中国人民大学法学院院长王利明等96名代表提出议案，建议制定社会救助法，立法工作重新引发各界高度关注。
　　随着该法被列十一届全国人大常委会立法规划和2012年立法工作计划预备项目，历时8年的社会救助法立法工作将正式破题。
　　畸形“救助”待规整
　　“在社会救助的过程中因为缺少了法律的约束，一些有悖于公平公正的事件时有发生。不仅损害了困难群体的利益，更伤害到政府的公信力。”李立国在《报告》中直言不讳地指出最近几年发生于各地低保发放环节的“人情保”、“关系保”等畸形社会保障现象。2010年，娄底市民王学利身家厚实，实有七处房产、一辆宝马车，但在低保核查中，民政部门发现她居然吃了5年低保。2011年，包头市民政局在核查低保人员家庭经济状况时发现一对低保户夫妻名下拥有六处房产，404名低保户拥有二套房。而对这些骗保人的惩罚措施不过是退回已领的低保金。
　　对此李立国认为，其中的原因在于，在核批社会救助对象时，由于商业银行法等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭金融、证券、公积金等财产信息，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确等问题。同时，对于骗保人的查处也缺乏相应的法律规定，使一些人心存侥幸，无所忌惮。据一项调查显示，有的地方大约有10%甚至20%的低保户不符合申请低保的资格条件，这在一些国家及香港特别行政区，都是以诈骗公共财产罪论处的，在我国往往不了了之。
　　因此，如果没有与社会救助配套的惩戒机制，“关系保”、“人情保”自然会禁而不止，使得政府对困难群体救助的效果大打折扣，更会削弱政府的公信力，造成新的社会不公平。
　　除了“人情保”和“关系保”，对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁还指出当前社会救助领域存在的“救助真空与救助重叠”这样一组矛盾。据孙洁介绍，由于法律缺失和监督缺位，在实际社会救助过程中，往往有一部分应该被救助的却没有获得相应保障，而另一部分人获得救助过多，“既拿低保，又住保障房，还享受医疗等各种保障”。
　　鉴于此，孙洁建议在立法环节应考虑技术层面的支持，比如银行等金融系统的配合。同时，还应解决多部门分头管理的乱局。对于后者，清华大学NGO研究所博士后李勇也认为中国应通过此次立法建立起科学的救助系统，回避部门救助的条块分割问题，转而借鉴发达国家针对类别由多部门协调合作予以救助的经验，这样，就可有效避免上述各类畸形救助问题。
　　“建立救助申请家庭经济状况核对机制，对工作人员的专业水平提出了更高要求。”李立国指出，目前主要依靠县及县以下基层民政工作人员具体执行社会救助政策，“当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题”。
　　李立国强调，社会救助将被纳入国家和地方经济社会发展总体规划，低保等还将纳入地方科学发展考评体系和政府绩效考核。此外还要建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，并实行社会救助经办人员和村（居）干部近亲属享受救助备案制度。
　　支持社会组织参与
　　在分组审议《报告》时，与会的全国人大常委会组成人员将意见集中于“充分发挥好民间慈善机构的作用”上。有的委员认为，尽管目前中国社会组织登记管理体制改革已经取得一些进步，但民间慈善机构申请注册仍面临程序复杂、难度大等问题，由此建议国家进一步规范、畅通民间力量参与社会救助的途径。
　　十一届全国人大代表潘雪红也提出，目前社会救助工作趋向社会化，政府、民间应当合理分工，特别是一些能够交由社会组织办的，就应放手交给社会组织去办，政府可以通过购买服务等方式加以支持。 　　“社会上待救助的对象个性化需求非常多样，而政府分配资源的能力有限，这种情况下，政府做不到的事情，民间组织反倒很容易实现。”民政部专家咨询委员会委员、中国人民大学社会学系教授洪大用如此评述。
　　对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁指出，社会组织进入社会救助领域的前提是取消过多“门槛”限制，同时通过立法，从程序上进一步完善政府对其引导、服务和协调等职能。
　　中华社会救助基金会秘书长时正新认为，“很多问题亟须通过法律规范，现行各种法律法规层次太低，效力不够，而专门针对社会组织参与社会救助的法律法规尤其缺乏”，这一问题导致的结果就是许多组织在面对社会救助工作时“可做可不做，做了之后不清楚什么样的情况是违规，责任谁来承担”。
　　对此，时正新建议，社会救助法的立法应重点解决四个方面问题：首先，要厘清政府救助职责与社会组织救助职责之间的界限，以解决现实中在实际救助过程中政府或缺位、或过度干预问题；其次，要针对社会救助增加强制性条款，比如应要求国企承担起相关职责，居民社区应明确救助对象和救助范围等；另外，要做到救助信息对称，政府应提供准确的救助对象信息并承担相应责任，否则，社会组织在获悉相关救助对象信息时，无法有效核实，以至于出现救助不及时或者虚假救助等现象；最后，政府应针对社会组织加大支持和鼓励政策，包括人才引进等，而非现实中“限制性政策过多而无鼓励”。
　　“社会救助是社会保障制度中的最低层次，也是实现公民生存权的最基本要求。从这个意义上而言，各种力量共同发力社会救助时，政府力量还是应该占主导地位。”时正新说。
　　相关链接
　　世界各国的社会救助制度
　　法国
　　2009年，法国积极推进社会救助制度改革，整合了原有的最低融入社会救济金、单亲家长补助金、再就业津贴等项目，建立就业团结收入制度。同时，地方政府还提供大量补充性社会救助和社会服务活动，为困难人群提供各类帮助。
　　英国
　　英国是世界上最早通过专门立法建立社会救助制度的国家。1601年济贫法出台，该法在立法思想上把社会救济由传统的慈善救济确认为社会救济属于公民应该享受的权利，要求国家承担经济责任，并较为全面、系统地规定救济贫民的措施和方法。1948年，颁布国民救助法，规定凡没有收入或收入太低而又没有交纳国民保险金者，可以领取国民救助金，在患病、伤残和住房等方面还可以申请救助。
　　美国
　　美国的社会救助制度其主要特点是：从政府责任与社会参与的关系看，美国政府社会救助责任定位明确，政社合作机制健全；从社会救助与促进就业的关系看，美国社会救助政策十分重视克服“福利依赖”问题，强调受助者参加工作的重要性；从制度架构和实施形式的关系看，美国重视社会救助项目的多重受益互补性，形成了完善的综合救助体系；从统筹城乡发展方面看，美国所有救助制度设计基本上是统一的，基本不存在城乡差异。