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【摘 要】湖北省人大常委会已经将食品安全地方性法规的制定列入立法规划，即《<湖北省实施中华人民共和国食品安全法>办法》(以下简称《办法》)，今后其将面临制定一部高质量的食品安全地方性法规的挑战。湖北省人大常委会在把握总的立法指导思想的同时，还应该将合法性原则、地方性原则及吸收国家最新改革成果和其它有效制度的原则贯穿于制定过程始终。此外，为了确保《办法》的科学性和民主性，应该尽量扩大立法的透明度和公众的参与度，依照法定程序立法。同时，湖北省人大常委会应该确保《办法》语言的明确具体；简洁，通俗易懂；逻辑严密，可操作性强。
【关键词】《办法》；合法性；地方性；公众参与度；语言技术
2008年11月29日通过的《湖北省实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法》是湖北省目前为止在食品安全领域最高位阶的地方性法规，但是《食品安全法》的颁布实施和2013年国务院机构改革的开展对食品安全监管产生较大影响，此规范已经不能全面指导湖北省食品安全领域存在的诸多问题。因而2013年湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过《湖北省第十二届人大常委会立法工作规划》，其将制定《办法》列入五年立法规划项目，此举对健全湖北省食品安全法律体系、维护食品安全秩序及预防食品安全恶性事件发生有重要意义。与此同时，作为《办法》的制定主体，湖北省人大常委会应该在《办法》起草、审议、通过及公布的各个阶段坚持地方性原则，科学立法，民主立法，以便《办法》生效后发挥指导湖北省食品安全各个环节依法运行的重要作用。
一、《办法》制定的基本原则
（一）合法性原则
制定地方性法规是宪法赋予湖北省人大常委会的重要职权，地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触。不同于自主性地方性法规，《办法》作为执行性地方性法规，承担的是完善、补充、具体化的作用。地方立法主体自主性低，但是不宜过分强调地方性法规必须与《食品安全法》保持一致，否则，《办法》将沦为《食品安全法》的翻版，束缚地方性立法的主动性和创造性。下文以《食品安全法》规定的食品安全信用档案制度和对食品添加剂的规制为例，具体说明《办法》应该如何做到不与高位阶法律规范相抵触。
首先，《食品安全法》第79条规定相关部门应该建立食品生产经营者食品安全信用档案，并规定了记录主体和内容，并规定“对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次”。此制度对于有效督促食品生产经营者销售安全食品有重要意义，但是《食品安全法》并没有具体规定此制度该如何实施，因此，《办法》有必要针对食品安全信用档案制度的具体实施作出规定，同时规定此信息作为政府信息，应该充分向公民公开，引导公民理性消费。
其次，《食品安全法》将食品添加剂的品种、适用范围、用量规定在食品安全标准中，第43条至48条具体规定对食品添加剂的管理，并在第36条第二款规定“食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度”。食品添加剂作为食品安全事件频发的主要原因，是《办法》应该规制的重点领域。根据《食品安全法》的精神，食品生产企业进货查验记录制度能够在源头上阻止不安全食品进入市场。因此，《办法》应该将此制度具体化，同时规定负责监督检查食品生产企业实施状况的主体，以及违反此制度的处罚措施。此外，《食品安全法》没有对食品添加剂的检验制度具体规定，仅规定食品添加剂的生产应该由国务院卫生行政部门进行，《办法》应该做出更具体的规定，使其具有实施性。本人认为，湖北省可以将食品添加剂的检验工作交给专业的权威性机构完成，定期和不定期对食品添加剂生产企业所生产的食品添加剂和食品生产企业中的食品添加剂进行检测。
（二）吸收国家最新改革成果和其它有效制度的原则
《办法》作为地方性法规的法律地位决定其对国家食品安全机构改革的回应；与时俱进是法律规范必须具备的品质。此原则主要体现在三个方面：
首先，《办法》应该吸收2013年国务院机构改革的成果。2013年国务院机构改革，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，从而结束了食品安全分段监管，进入了食品安全集中统一监管的时代。继而，湖北省政府于2013年8月15日发布《湖北省人民政府关于改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，该指导意见提出组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一领导，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作，并确立了地方政府负总责，监管部门履职尽责，相关部门各负其责的基本原则。因此，《办法》应确认以上体制改革的成果，并明确食品药品监督管理机构的地位。
其次，《办法》应该吸收湖北省政府在食品安全治理过程中的有益经验，提高相关制度的法律地位，以促使其发挥更大作用。例如，2011年5月20日湖北省人民政府办公厅发布《湖北省打击食品非法添加和滥用食品添加剂专项整治工作方案》，此方案提出了六项工作要求，分别为强化地方政府责任、切实加强部门协同配合、企业要切实承担食品安全主体责任、坚持正确舆论导向、加大责任追究力度和加强信息报送。2012年12月13日发布的《省人民政府关于进一步加强食品安全工作的意见》，该意见要求各部门在明确食品安全工作的指导思想、总体要求和工作目标的前提下，要不断加大食品安全监管力度、全面落实食品生产经营单位的主体责任、加强食品安全监管能力和技术支撑体系建设、充分发挥社会各界的监督作用。以上两个规范性文件均提到了企业的食品安全责任和地方政府加大监管力度及强化政府责任的内容，其具有理论上的合理性和实践上的可行性，因此，《办法》应该吸收此类规定，提高其效力等级，指导食品安全实践。
最后，《办法》应该吸收其他省市在制定食品安全地方性法规时的有益经验。例如，湖北省可以借鉴上海市食品安全强制责任保险机制的实践。上海市首先在各种酒席中展开食品安全责任强制保险制度试点，继而扩大适用范围，被纳入强制责任保险范围的包括乳制品、婴幼儿食品、食用油等重点食品生产企业，以及大型食品批发、大型超市、大型婚宴、农村自办酒席、集体用餐配送等高风险食品企业。此机制在上海市食品安全实践中已经取得一定成果，发挥保险在构建食品安全体系建设的重要作用。
二、《办法》制定的程序要求
（一）扩大立法透明度和公众参与度
只有获得公民的认可和赞同，《办法》才能得到有效执行。湖北省在制定《办法》时，应该贯彻信息公开原则，吸取公民意见，体现人民意志，拓展公民参与立法的途径。公民有效参与立法也是立法主体平衡利益关系的重要途径。
立法主体对公民提出的建议和意见应该及时反馈。在很多情况下，立法主体偏重对专家学者意见的采纳，而在草案公开、征集社会意见过程中，调查评估公众意见仅仅沦为一种形式。因此，湖北省人大常委会应该平等对待各方主体在立法不同阶段提出的意见。同时，要建立客观科学的公众意见评价机制，对于征集回来的公众意见或建议应有科学和客观的处理标准，对采纳的公众意见或建议进行必要的反馈，包括反馈方式的选择、建立反馈时效制度等。
公民可以通过信件、电子邮件、专线电话的方式表达本人对立法的意见。这里还要提到立法听证在《办法》制定过程发挥的重要作用。一方面，食品安全规制涉及主体较多，利益关系复杂，公民可以通过立法听证了解制度设计的合法性和可行性；另一方面，《办法》将成为指导湖北省食品安全规制的最高层级法律规范，对湖北省公民的生命健康安全将产生重大影响，听证是实现立法民主性的最主要的途径。听证议题应该从公众普遍关注的问题及专家论证中争议较大的焦点中选择，尽量扩大听证代表的范围。湖北省立法听证的实践可以追溯到2003年的《湖北省合同监督管理条例》，此后在2006年、2008年湖北省人大常委会先后召开三次立法听证会，并取得了丰硕成果。湖北省人大常委会法规工作室于2008年组织编写了《国家权力机关立法听证理论与实务》一书，为立法听证提供了理论及实践基础。因此，在《办法》制定过程中，湖北省人大常委会应该利用立法听证的优点，将公民、食品企业和食品安全监管机关的意见充分反应在《办法》中，缓解不同主体之间的冲突。
（二）正当程序
立法阶段的正当程序主要是指立法主体应该遵守既有的立法程序的规定，依法立法，严格遵循立法步骤，否则地方性法规的合法性难以保证。根据《湖北省人大常委会制定地方性法规程序的规定（修正）》的规定，制定地方性法规应该包括以下步骤：法规议案的提出、审议通过、批准和公布。在《办法》制定过程中，应该尤其注意以下问题：
首先，在《办法》议案的起草阶段，由于食品安全监管将由不同行政部门共同进行，例如，在统一监管的前提下，负责生产、流通和消费环节的各个部门职责应该事先进行协调，明确划分各个部门的监管范围，避免“真空地带”，实现对食品安全的全面、有效监管。
其次，在《办法》审议阶段，应该要求起草单位充分说明所要解决的重要问题，并给予代表考虑和讨论的时间。同时，代表和常委会组成人员应该事先明确法规的意图和所要解决的问题，事先对实际情况进行调查研究，如果仅凭自身的知识和经验提出审议意见，将难以取得良好的审议效果。
最后，在《办法》公布阶段，湖北现有立法尚没有额外规定地方性法规的发布载体，按照《立法法》的规定，地方性法规公布后应该及时在在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。法规通过报纸进行发布传播速度慢，传播范围窄，信息滞后。官方报纸作为发布载体确定性强、权威性高，但是与民众生活也有“距离感”。本人认为，《办法》应该同时在互联网上发布，同时，电视媒体也应该及时宣传，使其真正“为民所用”。
三、《办法》制定的语言技术
立法的语言能够体现立法者的立法意图，实现正确的教育和引导作用。《办法》在语言上应该具备以下要求：
首先，明确具体。《办法》语言的明确具体就是要求立法主体应该选择能够准确客观表达立法意图的词语，清楚地告知公民行为模式和法律后果，使其形成正确的法律期望。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“法律条文含义不清，罪义不明，足以使一个政府堕落到专制主义中去”。立法主体应慎重使用模糊性的条款，尽量不使用多义词和其它模糊性词语。对于立法中不可避免涉及的模糊性词语，应该做出相应的解释以明确其含义。
其次，简洁，通俗易懂。简洁通俗的语言有助于公民理解法律意图。切记不得使用一些繁琐的语言。既不利于公民熟悉《办法》，也不利于各机关有效执行《办法》。但是，语言简洁不代表简化语言，例如将“食品药品监督管理总局”简化为“食监局”。语言简洁也不代表口语化和随意化，如用“提倡”代替“应该”，“不得”“不可”代替“禁止”。同时，立法主体应该尽量避免使用修饰性和议论性的语言。
最后，逻辑严密，可操作性强。《办法》涉及湖北省食品安全规制及食品安全状况改善的具体问题，必须具有逻辑严密和可操作性强的特点。首先，逻辑严密要求主要体现在对法律规范的逻辑结构要求上。法律的逻辑结构一般由行为模式和法律后果组成。因此，如果《办法》对某一行为设定了强制性规范，就应该同时规定违反强制性规定的后果。如果设定了某项权利，则应该同时规定权利受到侵犯时，相应的救济途径；其次，可操性强要求《办法》制定主体不照搬，不重复法律、行政法规的现成规定。凡能做出具体规定的应尽可能做出具体规定。避免规定原则性条款和“弹性条款”。同时，不使用政策性语言，因为政策性语言一般不具有强制性，即使行为人做出违反政策的行为，也难以受到法律制裁。
【关键词】《办法》；合法性；地方性；公众参与度；语言技术
2008年11月29日通过的《湖北省实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法》是湖北省目前为止在食品安全领域最高位阶的地方性法规，但是《食品安全法》的颁布实施和2013年国务院机构改革的开展对食品安全监管产生较大影响，此规范已经不能全面指导湖北省食品安全领域存在的诸多问题。因而2013年湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过《湖北省第十二届人大常委会立法工作规划》，其将制定《办法》列入五年立法规划项目，此举对健全湖北省食品安全法律体系、维护食品安全秩序及预防食品安全恶性事件发生有重要意义。与此同时，作为《办法》的制定主体，湖北省人大常委会应该在《办法》起草、审议、通过及公布的各个阶段坚持地方性原则，科学立法，民主立法，以便《办法》生效后发挥指导湖北省食品安全各个环节依法运行的重要作用。
一、《办法》制定的基本原则
（一）合法性原则
制定地方性法规是宪法赋予湖北省人大常委会的重要职权，地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触。不同于自主性地方性法规，《办法》作为执行性地方性法规，承担的是完善、补充、具体化的作用。地方立法主体自主性低，但是不宜过分强调地方性法规必须与《食品安全法》保持一致，否则，《办法》将沦为《食品安全法》的翻版，束缚地方性立法的主动性和创造性。下文以《食品安全法》规定的食品安全信用档案制度和对食品添加剂的规制为例，具体说明《办法》应该如何做到不与高位阶法律规范相抵触。
首先，《食品安全法》第79条规定相关部门应该建立食品生产经营者食品安全信用档案，并规定了记录主体和内容，并规定“对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次”。此制度对于有效督促食品生产经营者销售安全食品有重要意义，但是《食品安全法》并没有具体规定此制度该如何实施，因此，《办法》有必要针对食品安全信用档案制度的具体实施作出规定，同时规定此信息作为政府信息，应该充分向公民公开，引导公民理性消费。
其次，《食品安全法》将食品添加剂的品种、适用范围、用量规定在食品安全标准中，第43条至48条具体规定对食品添加剂的管理，并在第36条第二款规定“食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度”。食品添加剂作为食品安全事件频发的主要原因，是《办法》应该规制的重点领域。根据《食品安全法》的精神，食品生产企业进货查验记录制度能够在源头上阻止不安全食品进入市场。因此，《办法》应该将此制度具体化，同时规定负责监督检查食品生产企业实施状况的主体，以及违反此制度的处罚措施。此外，《食品安全法》没有对食品添加剂的检验制度具体规定，仅规定食品添加剂的生产应该由国务院卫生行政部门进行，《办法》应该做出更具体的规定，使其具有实施性。本人认为，湖北省可以将食品添加剂的检验工作交给专业的权威性机构完成，定期和不定期对食品添加剂生产企业所生产的食品添加剂和食品生产企业中的食品添加剂进行检测。
（二）吸收国家最新改革成果和其它有效制度的原则
《办法》作为地方性法规的法律地位决定其对国家食品安全机构改革的回应；与时俱进是法律规范必须具备的品质。此原则主要体现在三个方面：
首先，《办法》应该吸收2013年国务院机构改革的成果。2013年国务院机构改革，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，从而结束了食品安全分段监管，进入了食品安全集中统一监管的时代。继而，湖北省政府于2013年8月15日发布《湖北省人民政府关于改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，该指导意见提出组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一领导，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作，并确立了地方政府负总责，监管部门履职尽责，相关部门各负其责的基本原则。因此，《办法》应确认以上体制改革的成果，并明确食品药品监督管理机构的地位。
其次，《办法》应该吸收湖北省政府在食品安全治理过程中的有益经验，提高相关制度的法律地位，以促使其发挥更大作用。例如，2011年5月20日湖北省人民政府办公厅发布《湖北省打击食品非法添加和滥用食品添加剂专项整治工作方案》，此方案提出了六项工作要求，分别为强化地方政府责任、切实加强部门协同配合、企业要切实承担食品安全主体责任、坚持正确舆论导向、加大责任追究力度和加强信息报送。2012年12月13日发布的《省人民政府关于进一步加强食品安全工作的意见》，该意见要求各部门在明确食品安全工作的指导思想、总体要求和工作目标的前提下，要不断加大食品安全监管力度、全面落实食品生产经营单位的主体责任、加强食品安全监管能力和技术支撑体系建设、充分发挥社会各界的监督作用。以上两个规范性文件均提到了企业的食品安全责任和地方政府加大监管力度及强化政府责任的内容，其具有理论上的合理性和实践上的可行性，因此，《办法》应该吸收此类规定，提高其效力等级，指导食品安全实践。
最后，《办法》应该吸收其他省市在制定食品安全地方性法规时的有益经验。例如，湖北省可以借鉴上海市食品安全强制责任保险机制的实践。上海市首先在各种酒席中展开食品安全责任强制保险制度试点，继而扩大适用范围，被纳入强制责任保险范围的包括乳制品、婴幼儿食品、食用油等重点食品生产企业，以及大型食品批发、大型超市、大型婚宴、农村自办酒席、集体用餐配送等高风险食品企业。此机制在上海市食品安全实践中已经取得一定成果，发挥保险在构建食品安全体系建设的重要作用。
二、《办法》制定的程序要求
（一）扩大立法透明度和公众参与度
只有获得公民的认可和赞同，《办法》才能得到有效执行。湖北省在制定《办法》时，应该贯彻信息公开原则，吸取公民意见，体现人民意志，拓展公民参与立法的途径。公民有效参与立法也是立法主体平衡利益关系的重要途径。
立法主体对公民提出的建议和意见应该及时反馈。在很多情况下，立法主体偏重对专家学者意见的采纳，而在草案公开、征集社会意见过程中，调查评估公众意见仅仅沦为一种形式。因此，湖北省人大常委会应该平等对待各方主体在立法不同阶段提出的意见。同时，要建立客观科学的公众意见评价机制，对于征集回来的公众意见或建议应有科学和客观的处理标准，对采纳的公众意见或建议进行必要的反馈，包括反馈方式的选择、建立反馈时效制度等。
公民可以通过信件、电子邮件、专线电话的方式表达本人对立法的意见。这里还要提到立法听证在《办法》制定过程发挥的重要作用。一方面，食品安全规制涉及主体较多，利益关系复杂，公民可以通过立法听证了解制度设计的合法性和可行性；另一方面，《办法》将成为指导湖北省食品安全规制的最高层级法律规范，对湖北省公民的生命健康安全将产生重大影响，听证是实现立法民主性的最主要的途径。听证议题应该从公众普遍关注的问题及专家论证中争议较大的焦点中选择，尽量扩大听证代表的范围。湖北省立法听证的实践可以追溯到2003年的《湖北省合同监督管理条例》，此后在2006年、2008年湖北省人大常委会先后召开三次立法听证会，并取得了丰硕成果。湖北省人大常委会法规工作室于2008年组织编写了《国家权力机关立法听证理论与实务》一书，为立法听证提供了理论及实践基础。因此，在《办法》制定过程中，湖北省人大常委会应该利用立法听证的优点，将公民、食品企业和食品安全监管机关的意见充分反应在《办法》中，缓解不同主体之间的冲突。
（二）正当程序
立法阶段的正当程序主要是指立法主体应该遵守既有的立法程序的规定，依法立法，严格遵循立法步骤，否则地方性法规的合法性难以保证。根据《湖北省人大常委会制定地方性法规程序的规定（修正）》的规定，制定地方性法规应该包括以下步骤：法规议案的提出、审议通过、批准和公布。在《办法》制定过程中，应该尤其注意以下问题：
首先，在《办法》议案的起草阶段，由于食品安全监管将由不同行政部门共同进行，例如，在统一监管的前提下，负责生产、流通和消费环节的各个部门职责应该事先进行协调，明确划分各个部门的监管范围，避免“真空地带”，实现对食品安全的全面、有效监管。
其次，在《办法》审议阶段，应该要求起草单位充分说明所要解决的重要问题，并给予代表考虑和讨论的时间。同时，代表和常委会组成人员应该事先明确法规的意图和所要解决的问题，事先对实际情况进行调查研究，如果仅凭自身的知识和经验提出审议意见，将难以取得良好的审议效果。
最后，在《办法》公布阶段，湖北现有立法尚没有额外规定地方性法规的发布载体，按照《立法法》的规定，地方性法规公布后应该及时在在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。法规通过报纸进行发布传播速度慢，传播范围窄，信息滞后。官方报纸作为发布载体确定性强、权威性高，但是与民众生活也有“距离感”。本人认为，《办法》应该同时在互联网上发布，同时，电视媒体也应该及时宣传，使其真正“为民所用”。
三、《办法》制定的语言技术
立法的语言能够体现立法者的立法意图，实现正确的教育和引导作用。《办法》在语言上应该具备以下要求：
首先，明确具体。《办法》语言的明确具体就是要求立法主体应该选择能够准确客观表达立法意图的词语，清楚地告知公民行为模式和法律后果，使其形成正确的法律期望。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“法律条文含义不清，罪义不明，足以使一个政府堕落到专制主义中去”。立法主体应慎重使用模糊性的条款，尽量不使用多义词和其它模糊性词语。对于立法中不可避免涉及的模糊性词语，应该做出相应的解释以明确其含义。
其次，简洁，通俗易懂。简洁通俗的语言有助于公民理解法律意图。切记不得使用一些繁琐的语言。既不利于公民熟悉《办法》，也不利于各机关有效执行《办法》。但是，语言简洁不代表简化语言，例如将“食品药品监督管理总局”简化为“食监局”。语言简洁也不代表口语化和随意化，如用“提倡”代替“应该”，“不得”“不可”代替“禁止”。同时，立法主体应该尽量避免使用修饰性和议论性的语言。
最后，逻辑严密，可操作性强。《办法》涉及湖北省食品安全规制及食品安全状况改善的具体问题，必须具有逻辑严密和可操作性强的特点。首先，逻辑严密要求主要体现在对法律规范的逻辑结构要求上。法律的逻辑结构一般由行为模式和法律后果组成。因此，如果《办法》对某一行为设定了强制性规范，就应该同时规定违反强制性规定的后果。如果设定了某项权利，则应该同时规定权利受到侵犯时，相应的救济途径；其次，可操性强要求《办法》制定主体不照搬，不重复法律、行政法规的现成规定。凡能做出具体规定的应尽可能做出具体规定。避免规定原则性条款和“弹性条款”。同时，不使用政策性语言，因为政策性语言一般不具有强制性，即使行为人做出违反政策的行为，也难以受到法律制裁。